Научная статья на тему '"конфликт интересов" в объективном праве: терминологическое единство и содержательная дифференциация'

"конфликт интересов" в объективном праве: терминологическое единство и содержательная дифференциация Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
228
33
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ТЕРМИН / TERM / КОРРУПЦИЯ / CORRUPTION / КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ / CONFLICT OF INTERESTS / ПРЕДКОНФЛИКТНАЯ СИТУАЦИЯ / PRE-CONFLICT SITUATION

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Салтыков Константин Геннадьевич

Обращение к категориальной и терминологической сторонам права при анализе содержания нормативных правовых актов различной отраслевой принадлежности облегчает их разработку и практическое применение. Изучение юридического термина «конфликт интересов» с учетом отраслевой специфики его функционирования и универсального семантического потенциала обеспечило возможность рассмотреть терминологические особенности правовых основ профилактики и предотвращения конфликта интересов на службе в органах внутренних дел. Исследование элементов категориального аппарата юриспруденции, осуществлявшееся на основании принципа понятийно-терминологического единства в праве, позволило обосновать необходимость введения в состав семантической базы антикоррупционного законодательства термина «предконфликтная ситуация».

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

“Conflict of interests” in the objective law: unification of terms and differentiation of content

Referring to category and terminology aspects of law when analyzing the content of normative legal acts of different branches of law facilitates their development and practical application. Studying a legal term “conflict of interests” including specifics of its functioning and common semantic capacities made it possible to consider terminological peculiarities of legal grounds for prevention of conflict of interests in the Internal Affairs’ agencies. Examination of the elements of category apparatus of jurisprudence based on the principle of unified concepts and terminology in law enables the author to argue it necessary to include the term “pre-conflict” situation into the semantic basis of anticorruption laws.

Текст научной работы на тему «"конфликт интересов" в объективном праве: терминологическое единство и содержательная дифференциация»

Теория права

УДК 340 © К. Г. Салтыков, 2015

«Конфликт интересов» в объективном праве:

терминологическое единство и содержательная дифференциация

К. Г. Салтыков

Обращение к категориальной и терминологической сторонам права при анализе содержания нормативных правовых актов различной отраслевой принадлежности облегчает их разработку и практическое применение. Изучение юридического термина «конфликт интересов» с учетом отраслевой специфики его функционирования и универсального семантического потенциала обеспечило возможность рассмотреть терминологические особенности правовых основ профилактики и предотвращения конфликта интересов на службе в органах внутренних дел. Исследование элементов категориального аппарата юриспруденции, осуществлявшееся на основании принципа понятийно-терминологического единства в праве, позволило обосновать необходимость введения в состав семантической базы антикоррупционного законодательства термина «предконфликтная ситуация».

Ключевые слова: термин, коррупция, конфликт интересов, предконфликтная ситуация.

Гражданин, проходящий государственную или муниципальную службу, наделен определенными дискреционными полномочиями и обладает некоторой степенью свободы при их реализации . Личная заинтересованность в таких случаях может сделать выбор конечного варианта поведения необъективным, противоречащим интересам службы

Реализация превентивных мер в отношении проявлений коррупции, имеющих пограничный с правонарушением характер, часто связана с институтом конфликта интересов, а также с термином, его обозначающим . Это обусловлено разнообразием форм проявления конфликта интересов в зависимости от реализуемых полномочий, возникающих правоотношений, межличностных связей, а также тем, что конфликт интересов представляет собой явление, обладающее как правовыми, так и моральными аспектами, связанное с обеспечением управления и безопасности в сфере не только публичных, но и частных правоотношений . Это нашло подтверждение в деятельности Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, который при анализе экономических споров неоднократно указывал на

необходимость соблюдения юридическими лицами и их участниками специального порядка совершения сделок в случае возникновения конфликта инте-ресов1 .

Сущностные особенности, определяющие место и роль института конфликта интересов в системе противодействия коррупции, неизменно привлекают внимание исследователей и государственных органов 2 . Оценка конфликта интересов при этом не всегда приводит к наделению данного понятия одинаковым содержанием . Так, Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации в п .2 раздела II Информации от 4 марта 2013 г. обращает внимание на необходимость «указать служащим и работникам на то, что в целом ряде случаев совершение ими определенных действий не только приводит к возникновению конфликта интересов, но и может восприниматься окружающими как согласие принять взятку» 3 . Тем самым практически нивелируется граница между возникновением конфликта интересов и проявлением коррупционного поведения, однако доктринальный подход к сущности конфликта интересов основан на иной точке зрения .

Как отмечает О. Н . Костюк, «конфликт интересов сам по себе не предполагает автоматически противоправного поведения соответствующего должностного лица . Необходимы дополнительные признаки, свидетельствующие о противоправности его поведения в рамках такого конфликта, поскольку даже при наличии формального конфликта интересов должностное лицо все равно может действовать в интересах организации, в которой он проходит службу (работает)» 4 . Внутренний моральный конфликт не может возникнуть и существовать вне психической деятельности человека и не может быть устранен при помощи правовой нормы . Возможно лишь установление правил поведения при конфликте, обеспечивающих воздействие на поведение субъекта, подверженного внутреннему конфликту 5. О. Н. Сыродоева отмечает, что «противоречие интересов само по себе не является преступлением или правонарушением... В противоположность широкому пониманию иметь противоречие интересов — это не значит быть в этом виноватым, это просто состояние дел» 6 .

Представляется, что необоснованное расширение или сужение границ морально-правовых феноменов, соответствующих понятию «конфликт интересов», потенциально несет угрозу для личности, замещающей должность государственного (муниципального) служащего. Расширительное толкование и применение на его основе норм, составляющих институт конфликта интересов, угрожает интересам личности: влечет возможность безосновательного отстранения от занимаемой должности со всеми вытекающими последствиями, включая моральное осуждение со стороны членов коллектива государственного органа, представителей средств массовой информации, общества

Юридическая неопределенность понятия «конфликт интересов», предусмотренного российским законодательством, вызывает необходимость не только четко раскрыть, в чем она заключается, но также продемонстрировать особенности номинации исследуемого явления в праве 7. Дефиниции конфликта интересов, сформулированные в различных законодательных актах, не отличаются однозначностью, в связи с чем исследовательский интерес вызывают особенности интерпретации термина «конфликт интересов» Указанный аспект научного анализа выпадает из поля зрения отечественных представителей науки Попытаемся восполнить этот пробел, проанализировав термин «конфликт интересов» в целях исследования норм федеральных законов, его содержащих.

Одно из наиболее распространенных определений, раскрывающих суть рассматриваемого феномена, связывает его содержание с ситуацией, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное

исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации 8 .

Часть 1 ст. 14. 1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусматривает, что «под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования» 9 .

Представленные определения конфликта интересов существенно не отличаются друг от друга и связывают конфликт интересов с наличием двух обстоятельств: личной заинтересованностью, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных обязанностей, и существующим либо потенциальным противоречием между субъективными интересами служащего и законными интересами иных участников правоотношений Такой подход в целом соответствует доктринально-му пониманию конфликта интересов, поскольку указывает на «рассогласование интересов и обострение противоречий... ввиду несовпадения целей» 10 .

При установлении правового положения некоммерческих организаций законодатель лишь отмечает, что «заинтересованность в совершении некоммерческой организацией тех или иных действий, в том числе в совершении сделок, влечет за собой конфликт интересов заинтересованных лиц и некоммерческой организации» 11 Встает вопрос: возникнет ли конфликт интересов у лица, не заинтересованного в совершении некоммерческой организацией тех или иных действий, в том числе в совершении сделок, в отношении третьих лиц, но погрязшего в кумовстве? Следует также заметить, что в ст. 16 Федерального закона «О кредитной кооперации» угроза возникновения конфликта интересов связывается с еще более узким кругом злоупотреблений — совершением кредитным кооперативом сделок 12 .

Такие различия в подходах законодателя к выделению особенностей конфликта интересов могли бы найти объяснения в различиях публично-правовых и частноправовых составляющих отношений с участием государственных и муниципальных служащих и отношений в сфере кредитной кооперации . Однако ст. 32 Федерального закона «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих», имеющая лаконичное название «Конфликт интересов», определяет меры по недопущению возникновения конфликта интересов как в отношении должностных лиц уполномоченного федерального органа, так и в отношении должностных лиц управляющих компаний и служащих Центрального банка Российской Федерации 13 . Такая ситуация свидетельствует о необходимости единообразия правового воздействия на конфликт интересов и однообразия его номинации и интерпретации

Кроме того, в качестве участника развития конфликта интересов в законодательстве упоминается «фактический представитель» 14 должностного лица — фигура весьма неопределенная, не имеющая точной легальной характеристики, что затрудняет выполнение задачи по определению участников складывающейся конфликтной ситуации

Обязательным условием возникновения конфликта интересов в соответствии с российским законодательством является личная заинтересованность лица, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей. Авторы Федерального закона «О противодействии коррупции» под такой заинтересованностью понимают «возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц» 15 .

Подобный подход обусловлен содержанием конвенционных антикоррупционных норм. В соответствии со ст. 20 Конвенции ООН против коррупции государства-участники имеют возможность признания в качестве противоправного деяния умышленное незаконное обогащение, под которым понимается значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которые оно не может разумным образом обосновать 16 . Несмотря на соответствие национальных подходов международно-правовым в вопросах понимания конфликта интересов как терминоэлемента антикоррупционного законодательства, не представляется возможным констатировать наличие законодательных предпосылок для его однозначной интерпретации

По нашему мнению, в некоторых случаях законодатель безосновательно расширяет (до неопределенности) круг выгод, порождающих конфликт интересов. Так, в ч. 1 ст. 75 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» 17 конфликт интересов определяется как ситуация, при которой у медицинского работника или фармацевтического работника при осуществлении ими профессиональной деятельности возникает личная заинтересованность в получении лично либо через представителя компании материальной выгоды или иного преимущества, которое влияет или может повлиять на надлежащее исполнение ими профессиональных обязанностей вследствие противоречия между личной заинтересованностью медицинского работника или фармацевтического работника и интересами пациента В данном случае очевидна содержательная неопределенность используемого законодателем термина «иное преимущество»

Конфликту интересов в органах внутренних дел посвящена ст 71 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» 18, в которой под этим видом конфликта предлагается понимать ситуацию, где личная заинтересованность (прямая или косвенная) сотрудника органов внутренних дел влияет или может повлиять на объективное выполнение им служебных обязанностей и возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью сотрудника и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства Под личной заинтересованностью сотрудника органов внутренних дел, которая влияет или может повлиять на объективное выполнение им служебных обязанностей, понимается возможность получения сотрудником в связи с выполнением служебных обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества, в том числе имущественных прав или услуг имущественного характера, для себя или для третьих лиц Подобная законодательная интерпретация термина «личная заинтересованность», определяющая понимание значения термина «конфликт интересов» применительно к службе в органах внутренних дел, в большей степени соответствует международно-правовым документам антикоррупционной направленности по сравнению с другими федеральными законами

Вместе с этим необходимо отметить следующее Статья 30 Федерального закона «О полиции» 19 предусматривает, что несоблюдение сотрудником полиции

требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов может повлечь наложение на него взыскания, предусмотренного федеральным законом, определяющим порядок и условия прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел В данном случае правовая оценка действий либо бездействия сотрудника органов внутренних дел по предотвращению конфликта интересов связана с предконфликтным периодом, когда сам конфликт отсутствует Такой подход законодателя соответствует современному доктринальному пониманию конфликта в целом и отдельных видов конфликтов в частности. Так, по мнению А . П . Деткова, анализ конфликта должен начинаться с предконфликтной стадии, предшествующей конфликту, на которой происходит осознание побудительных мотивов (целей, интересов) субъектом конфликта 20 .

При анализе конфликта интересов активная профессиональная деятельность юриста должна быть направлена не только на понимание сложившейся конфликтной, но и предконфликтной ситуации 21. Ряд авторов при анализе обстоятельств социального взаимодействия людей, которые привели к столкновению интересов, использует более широкий в содержательном отношении термин — пред-конфликтная обстановка 22

Термин «предконфликтная ситуация» находит применение в нормативных правовых актах, определяющих комплекс мер по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти 23, где раскрывается его значение и приводятся соответствующие примеры

В тексте норм правовых актов, предусматривающих меры по борьбе с коррупцией в органах внутренних дел, термин «предконфликтная ситуация» отсутствует, что затрудняет толкование ст 71 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» по следующим причинам: несмотря на наличие оснований для дивергенции содержания терминов «конфликт интересов» и «предконфликтная ситуация» нередко имеет место перенос значения с одного понятия на другое, что влечет потерю понятийного и терминологического единства в праве .

На практике лингво-юридическая позиция законодателя, связанная с отказом от использования термина «предконфликтная ситуация», приводит к тому, что констатация конфликта интересов на службе в органах внутренних, возникшего у сотрудника, происходит уже после неоднократных изобличающих его заключений подразделений собственной безопасности 24 либо вообще после возбуждения в отношении сотрудника уголовного дела 25 .

Таким образом, в настоящее время соответствие значения термина «конфликт интересов на службе в органах внутренних дел» международно-правовому и национально-правовому пониманию термина «конфликт интересов» не вызывает сомнений Вместе с этим законодателем использованы не все средства юридического языка для сужения пространства интерпретационной вариативности анализируемой терминологической единицы

Изучение интерпретационного аспекта нормативного правового регулирования деятельности по предотвращению и пресечению конфликта интересов на службе позволит обеспечить эффективную реализацию законодательных предписаний о формировании качественного кадрового состава органов государственной власти и местного самоуправления, будет способствовать эффективности служебной деятельности

1 Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 7 июня 2011 г. № 18439/10. Доступ из справ . -правовой системы «КонсультантПлюс» .

2 См . , напр. : Лобанов П. А. Управление конфликтами в государственной гражданской службе Российской Федерации : дис . ... канд . социол . наук . М. , 2009. 202 с . ; Попова О. В. Регулирование социальных конфликтов государственной гражданской службой : дис . ... канд . социол . наук . М . , 2006. 170 с. ; Щеколдин С. Ю. Конфликт интересов в государственных служебных отношениях: материальные и процессуальные аспекты : автореф . дис . ... канд . юрид . наук . Воронеж, 2011. 24 с. ; и др.

3 Обзор рекомендаций по осуществлению комплекса организационных, разъяснительных и иных мер по недопущению должностными лицами поведения, которое может восприниматься окружающими как обещание дачи взятки или предложение дачи взятки либо как согласие принять взятку или как просьба о даче взятки : информация Министерства труда и социальной защиты РФ от 4 марта 2013 г. Доступ из справ -правовой системы «КонсультантПлюс»

4 Костюк О. Н. Правовые средства разрешения конфликта интересов на государственной службе в Министерстве обороны Российской Федерации : автореф дис . канд юрид. наук. М. , 2012. С. 9-10 .

5 Филиппова С. Ю. Корпоративный конфликт: возможности правового воздействия М , 2009 С 64

6 Сыродоева О. Н. Акционерное право США и России (сравнительный анализ) . М. , 1996. С. 62-63.

7 Казанцев Н. М. Конфликты интересов на государственной гражданской службе и порядок их урегулирования . М. , 2010 . С. 363.

8 О государственной гражданской службе Российской Федерации : федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ст. 19) // Рос. газета. 2004. 31 июля .

9 О муниципальной службе в Российской Федерации : федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // Там же . 2007. 7 марта

10 Батаева Б. С. Корпоративное управление: направления совершенствования М , 2002 С 80

11 О некоммерческих организациях : федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (ст. 27) // Рос . газета . 1996. 24 янв

12 О кредитной кооперации : федеральный закон от 18 июля 2009 г. № 190-ФЗ // Там же . 2009. 24 июля .

13 О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих : федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 117-ФЗ // Там же . 2004. 25 авг.

14 Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации : федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ (ст. 35) // Там же . 2002. 30 июля ; О негосударственных пенсионных фондах : федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ (ст. 36.24) // Там же . 1998. 13 мая .

15 О противодействии коррупции : федеральный закон от 25 декабря 2008 г № 273-ФЗ // Там же 2008 30 дек

16 Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. // Рос . юстиция . 2004. № 4 .

17 Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации : федеральный закон от 21 ноября 2011 г № 323-ФЗ // Рос. газета. 2011. 23 нояб.

18 О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ // Там же. 2011 . 7 дек.

19 О полиции : федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // Там же . 2011 . 8 февр .

20 Детков А. П. Юридический конфликт // Российский юридический журнал . 2011 . № 5 . С. 64-70.

21 См . , напр. : Галоганов А. П. Правовой статус адвокатуры: российская законодательная модель и конституционный принципы обеспечения прав человека . М . , 2011. 426 с .

22 См . , напр . : Ефимцева Т. В., Мельникова Е. А. Конфликт интересов при осуществлении посреднической деятельности на рынке ценных бумаг. М . , 2014. 86 с .

23 Об утверждении Положения об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, вовлеченных в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного страхования, должностных лиц Пенсионного фонда Российской Федерации и членов Общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений : постановление Правительства РФ от 2 марта 2006 г. № 113 // Рос . газета. 2006. 10 марта ; Об утверждении Положения об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в сфере накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих : постановление Правительства РФ от 7 ноября 2005 г. № 656 // Там же . 2005. 12 нояб .

24 Апелляционное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 12 апреля 2013 г. № 11-АПГ13-4. Доступ из справ . -правовой системы «КонсультантПлюс».

25 Апелляционное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 14 июня 2013 г. № 57-АПГ13-3 . Доступ из справ -правовой системы «КонсультантПлюс»

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.