CC BY
29-■•'-1 л
mm т Шт
алтайским вестник государственной и муниципальном службы
№ '2012
91
1 г
Елена Георгиевна Конышева, помощник прокурора Первомайского района Алтайского края, аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации
В статье рассматривается правовая категория «Конфликт интересов». Выявляются особенности конфликта интересов на государственной и муниципальной службе в Российской Федерации. Анализируется действующее законодательство в этой сфере.
КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ
Одной из актуальных проблем современной юридической теории и практики является поиск наиболее оптимального соотношения частных и публичных интересов на государственной и муниципальной службе.
От решения данной проблемы во многом зависит эффективность управленческой деятельности, в том числе по противодействию коррупции, и в целом успех проводимых административных реформ.
Возникающие конфликтные ситуации в указанной сфере обус\овлены наличием не совпадающих, а порой и противоречащих друг другу публичных интересов, связанных со статусом государственного или муниципального служащего, и его личных интересов как частного лица.
Эти ситуации весьма разнообразны. Между тем, само понимание конфликта интересов и механизма предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе вызывает определенные трудности'.
В Большой советской энциклопедии конфликт (от лат. conflictus — столкновение) определяется как столкновение противоположных интересов, взглядов, стремлений; серьезное разногласие, острый спор, приводящий к борьбе2, а интерес (от лат. interest - имеет значение, важно) как социальный, реальная причина социальных действий, событий, свершений, стоящий за непосредственными побуждениями, мотивами, помыс-
лами, идеями и т.д. участвующий в этих действиях индивидов, социальных групп, классов3.
«При конфликте интересов пели одной группы (индивида) оказываются достижимыми таким образом, что делают невозможным для других групп (индивида) реализацию собственных целей»4, т.е. когда удовлетворение интересов одних субъектов происходит за счет ущемления интересов других субъектов.
Вместе с тем необходимо различать понятия «объект конфликта» ценность, по поводу которой возникает столкновение интересов; и «предмет конфликта» — сами возникающие противоречия между взаимодействующими сторонами.
Причем объект конфликта интересов становится таковым лишь тогда, когда к нему начинают проявлять определенный интерес, когда появляется желание его контролировать, использовать или присвоить, то есть когда происходит осознание объекта конфликта как своей потребности5.
В юридической литературе выделяют субъективный и объективный элементы конфликта интересов". Под субъективным элементом понимают участников отношений: физических и юридических лиц - носителей интересов, а также лиц, испытывающих неблагоприятные последствия конфликта интересов; под объективным количественные и качественные характеристики противоречия интересов.
Юридический конфликт является разновидностью социального конфликта и «так или иначе связан с правовыми отношениями сторон (их юридически значимыми действиями или состояниями) и, следовательно, субъекты, либо мотивация их повеления, либо объект конфликта обладают правовыми призна-
ками, а конфликт влечет юридические последствия»7.
Конфликт интересов может возникать в различных ситуациях. Как правило, конфликт возникает при осуществлении деятельности в чужих интересах, в случаях субординации (подчинения) интересов, в отношениях зависимости и контроля, которые обусловлены возможностью оказания влияния одного лица на другое8.
В российском законодательстве понятие «конфликт интересов» появилось относительно недавно и используется в различных сферах правового регулирования.
Так, согласно ч. 1 ст. 36.24 Федерального закона от 7 мая 1998г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» под конфликтом интересов понимается наличие у должностных лиц и их близких родственников прав, предоставляющих возможность получения указанными лицами лично либо через юридического или фактического представителя материальной и личной выгоды в результате использования ими служебных полномочий в части, касающейся инвестирования средств пенсионных накоплений, или информации об инвестировании средств пенсионных накоплений, ставшей им известной или имеющейся в их распоряжении в связи с осуществлением должностными лицами профессиональной деятельности, связанной с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений''.
Аналогичное определение содержится в ч. 1 ст. 35 Федерального закона от 24 июля 2002г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»10.
Согласно ч. 3 ст. 8 Федерального закона от 1 декабря 2007г. № 315-Ф3 «О
опыт: проблемы, перспективы
саморегулируемых организациях» конфликт интересов - ситуация, при которой личная (материальная или иная) заинтересованность членов саморегулируемой организации, лиц, входящих в состав органов управления саморегулируемой организации, ее работников, действующих на основании трудового договора или гражданско-правового договора, влияет или может повлиять на обеспечение прав и законных интересов саморегулируемой организации и (и\и) ее членов11.
Конфликт интересов определяется также в ч. 1 ст. 75 Федерального закона от 21 ноября 2011г. № 323-ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» как ситуация, при которой у медицинского работника или фармацевтического работника при осуществлении ими профессиональной деятельности возникает личная заинтересованность в получении лично либо через представителя компании материальной выгоды или иного преимущества, которое влияет или может повлиять на надлежащее исполнение ими профессиональных обязанностей вследствие противоречия между личной заинтересованностью медицинского работника или фармацевтического работника и интересами пациента12.
Применительно к государственной службе понятие «конфликт интересов» впервые упоминается в Концепции реформирования системы государственной службы в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 15.08.2001 г. № Пр-149613. Данная концепция предусматривала формирование механизмов преодоления конфликтов интересов, когда у государственных служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может влиять на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей.
Таким образом, конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, как и в других сферах правового регулирования, предполагал наличие прежде всего личной (материальной или иной) заинтересованности.
Законодательное определение конфликта интересов на государственной службе нашло свое закрепление в ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Феде-
рации»н. Позднее понятие конфликта интересов появилось в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»15 (ч. 1 ст. 14.1).
В этих нормативных правовых актах конфликт интересов рассматривается как ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского или муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского или муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования.
Вместе с тем конфликт интересов следует отличать от индивидуального служебного и трудового спора.
Так, согласно ст. 69 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» индивидуальный служебный спор - это неурегулированные между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоявшем на гражданской службе, разногласия по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебного контракта, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров.
В Федеральном законе о муниципальной службе понятие индивидуального служебного спора отсутствует, а предусмотрено право муниципального служащего на рассмотрение индивидуальных трудовых споров, к которым в соответствии со ст. 381 Трудового кодекса Российской федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ 16 относятся неурегулированные разногласия между работодателем и работником по вопросам применения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, коллективного договора, соглашения, локального нормативного акта, трудового договора (в том числе об установлении или изменении индивидуальных условий труда), о
которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.
Таким образом, понятие индивидуального служебного спора является более широким и распространяется как на существующие, так и на еще не возникшие или уже прекратившиеся правоотношения в связи с прохождением гражданином государственной службы.
Между тем в случае обжалования принятого в результате разрешения конфликта интересов решения (в комиссию по служебным спорам или в суд) возникает индивидуальный служебный спор по поводу урегулирования конфликта интересов.
Под личной заинтересованностью гражданского или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения гражданским или муниципальным служащим при исполнении должно стных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского или муниципального служащего, членов его семьи или лиц, состоящих в близком родстве или свойстве с государственным или муниципальным служащим, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский или муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами (ч. 3 ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ч. 2 ст. 14.1 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»),
Федеральные законы о государственной и муниципальной службе ограничили понятие личной заинтересованности государственного или муниципального служащего выгодой материального характера, что вызывает обоснованную критику; поскольку не способствует устранению иных коррупционных проявлений в административно-с\ужебной среде, в частности, протекционизма, семейственности, и не соответствует международным документам в этой сфере. Например, в Руководстве Организации экономического сотрудничества и развития по разрешению конфликтов интересов на государ ственной службе 2003 г.17 «конфликт интересов» определяется как конфликт между обще-ствешю-правовыми обязанностями и частными интересами государственного
л
• я
алтайским вестник государственной и муниципальной службы
№ '2012
91
должностного лица, при котором его частные интересы (вытекающие из положения государственного должностного лица как частного лица) способны неправомерным образом повлиять на выполнение им официальных обязанностей и функций (п. 10).
В ст. 4 Международного кодекса поведения государствешгых должностных лиц, принятого 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82 пленарном заседании 51-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН18, устанавливается, что государственные должностные лица не используют свое официальное положение для неподобающего извлечения личных выгод или личных и финансовых выгод для своих семей.
Ратифицированная Российской Федерацией Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г.1" предписывает государствам-участникам стремиться в соответствии с принципами своего внутреннего законодательства устанавливать меры и системы, обязывающие публичных лиц представлять соответствующим органам декларации, среди прочего, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникнуть коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц (ч. 5 ст. 8).
Дальнейшее законодательное регулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе связано с принятием Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЭ «О противодействии коррупции»20. В этом законе под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и закошшми интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства (ч. 1 ст. 10).
Под личной заинтересованностью государственного или муниципального
служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц (ч. 2 ст. 10).
Новеллой Федерального закона «О противодействии коррупции» стало то, что конфликтная ситуация связывалась с исполнением не только должностных, но и общих служебных обязанностей лица, т.е. непосредственно не связанных с курируемым направлением деятельности. Законодатель отказался от использования понятия неосновательного обогащения, характерного для сферы гражданско-правовых отношений. 11о-явилась категория «Третьи лица», в качестве которых названы иные лица, которые могут получить доход в случае использования г осударственным или муниципальным служащим своего служебного положения.
Таким образом, действующее законодательство Российской Федерации, безусловно, нуждается в совершенствовании. Помимо понятия личной заинтересованности, требуют уточнения и разъяснения формулировки «Граждане или организации, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами», «Третьи лица». I (елесообразно предусмотреть перечень конфликтных ситуаций. Как справедливо отмечает Т.Л. Козлов, законодательное закрепление института конфликта интересов па государственной и муниципальной службе, в числе прочего, направлено на повышение доверия общества к публичной власти, обеспечение условий для добросовестного и эффективного исполнения служащими должностных обязанностей, исключение злоупотреблений на служ-бе21.
Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе сложное социальное явление, в основе которого находится множество факторов объективного и субъективного плана, что исключает односторонний подход к данной проблеме. Дальнейшее исследование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе связано с новым направлением в отечественной науке юридической
конфликтологией, в рамках которой исследуются характерные особенности конфликта с позиций права, правовые способы воздействия на возникновение, развитие и разрешение конфликтов.
1 Костток О.Н. О соотношении понятий «конфликт интересов» и «коррупция» на государственной службе Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: hltp://www. jurnal.oig/articles/2012/uril2.html#_ftnrefl.
2 Большая советская энциклопедия: В 30 т.) / Гл. ред. Л.М. Прохоров. М., 1973. Т. 13. С. 239.
3 Там же. Т. 10. С. 319.
4 Детков А.П. Юридический конфликт [Электронный ресурс]. URL: http://www. buroadvokat.ru/index.php/2010-02-15-20-3S-09/1938-2012-01-22-05-37-32.
5 Конфликтология: учебник / под ред. В.П. Ратникова. М„ 2009. С. 53-54.
6 Фирсов А. Нет повести печальнее па свете, чем повесть о конфликте интересов // Бухгалтерия и банки. 2006. 12. С. 38.
7 Юридическая конфликтология [Электронный ресурс]. URL: http://www.gumer. info/bibliotek Buks/Pravo/Ur Konfl/Ol.php.
"Дедов Д.И. Конфликт интересов. М., 2009. С. 5.
* Собрание законодательства РФ. 1998. № 19. Ст. 2071.
10 Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3028.
11 Собрание законодательства РФ. 2007. № 49. Ст. 6076.
12 Собрание законодательства РФ. 2011. № 48. Ст. 6724.
13 Справочно-правовая система «Гарант».
н Собрание законодательства РФ. 2004. №31. Ст. 3215.
15 Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
16Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 3.
17 Руководство ОЭСР по разрешению конфликтов интересов на государственной службе. Июнь 2003 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.oecd.org/governance/lightin gcorruptioninthepublicsector/2957345 .pd f.
18 Международный кодекс поведения государственных должностных лиц от 12 декабря 1996 г. Резолюция 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН [Электронный ресурс]. URL: http://www.lawmix.ru/abro/6567.
19 Собрание законодательства РФ. 2006. № 26. Ст. 2780.
"Собрание законодательства РФ. 2008. №52 (ч. 1).Ст. 6228.
21 Козлов Т.Д. Об институте урегулирования конфликта интересов па государственной и муниципальной службе [Электронный ресурс]. URL: http://www.agprf.org/journal/ journal-3.html.
V
