CC BY
23КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ: ДОКТРИНА И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ФЕДОРОВ Максим Васильевич,
старший преподаватель кафедры уголовного и административного права ФГБОУ ВО СПбГАУ. E-mail: ajax8800@mail.ru
Краткая аннотация: В юридической науке неоднократно на различных уровнях осуществлялись исследования проблемы интереса в праве и проблемы конфликта в праве. Тем не менее, сегодня отсутствует универсальное определение понятия «конфликт интересов». В статье приведены примеры как категорией «конфликт» оперируют в различных общественных науках. Подчеркивается отсутствие общеправовых исследований конфликта интересов как сложной (межотраслевой) правовой категории (конструкции).
Abstract: In legal science repeatedly at different levels was carried out to study the problem of interest in law and issues of conflicts of law. However, today no universal definition of «conflict of interest». The article provides examples of how the category of «conflict» operate in different social Sciences. Emphasizing the lack of legal research conflict of interest as a complex (sub-sector) legal category (construction).
Ключевые слова: конфликт интересов, правовая конфликтология, противодействие коррупции, коллизия интересов.
Keywords: a conflict of interest, legal conflictology, anti-corruption, conflict of interest.
Сложность и многозначительность понятия «конфликт интересов» обуславливают отсутствие единого подхода к его интерпретации как в публичном, так и в частном праве. В российском законодательстве «конфликт интересов» имеет привязку к публичному регулированию, в частности к коррупции, что затрудняет оперирование данной категорией в рамках частных отраслей права, хотя не исключает этого. Отсюда и возникает актуальность изучения явления «конфликт интересов», а также его применения в урегулировании отношений между субъектами права.
Поскольку понятие конфликт интересов для юриспруденции достаточно новое, а наша цель рассмотреть его более подробно, в различных его проявлениях, на наш взгляд необходимо проанализировать, что понимается как под «конфликтом», так и под «интересами» в других науках. Так, в социологии конфликт обусловлен столкновением интересов, целей, потребностей в процессе социального взаимодействия сторон [1, с. 482]. Конфликт здесь обозначен как неизбежный факт возникающий в процессе взаимодействия субъектов.
Уже в конфликтологии дается более широкое определение конфликта: «... острый способ разрешения противоречий в интересах, целях, взглядах, возникающих в процессе социального взаимодействия, заключающийся в противодействии участников этого взаимодействия и обычно сопровождающийся негативными эмоциями, выходящий за рамки правил и норм» [2, с. 81]. То есть предусмотрено наличие
способов или алгоритма решения сложившихся противоречий, а также возможное их предупреждение.
В экономике конфликт - противоречие во взглядах и в отношениях, столкновение расходящихся, противоположных интересов, острый спор [3].
Конфликт может рассматриваться и как позитивное явление [4, с. 406], но в юридической сфере конфликт подразумевает наличие разногласий и противоречий в отношениях субъектов, следовательно, основная задача в реализации правоотношений не допустить возникновения конфликта, постараться предупредить его используя имеющийся юридический инструментарий.
Второй термин используемый в понятии «конфликт интересов» - интерес, значение которого активно трактуется в философии как реальная причина социальных действий, событий, свершений, стоящая за непосредственными побуждениями - мотивами, помыслами, идеями и т. д. -участвующих в этих действиях индивидов, социальных групп, классов [5]. Он имеет не меньшую значимость для рассматриваемого вопроса. Поскольку только равнозначное сочетание обоих этих терминов позволяет обеспечить скоординированный характер урегулирования деятельности субъектов правоотношений.
Как известно оба термина - «конфликт» (от лат. conflictus - столкновение) и «интерес» (от лат. inter esse - быть внутри, участвовать или от лат. interest - имеет значение, важно), имеют латинское происхождение, наличие рассматриваемого понятия можно проследить в международном законодательст-
ве и в законодательстве иностранных государств.
Собственно, само введение в российское законодательство понятия «конфликт интересов» обусловлено международными обязательствами России, вытекающими из Конвенции ООН против коррупции (2003 г.) (далее Конвенция) [6, с. 33].
Сама Конвенция термин «конфликт интересов» не закрепляет. Но уже в ст. 2 Конвенции говорится, что подтвержденный юридическими актами интерес к определенным активам (имуществу) наравне с правом собственности на них является основанием для установления принадлежности имущества тому или иному субъекту. При отсутствии такого подтверждения возникает коллизия интересов.
Синонимом «конфликта интересов» является закрепленный Конвенцией термин «коллизия интересов». Поскольку сама по себе коллизия (от лат. соШэ/'о - столкновение), также, как и конфликт подразумевает столкновение интересов, возникающее в процессе осуществления правоотношений.
В Конвенции понятие «коллизия интересов» применяется как для урегулирования отношений в публичном секторе, где говорится, что на предупреждение коллизии интересов должно быть сориентировано законодательство любого государства-участника (п. 4 ст. 7 Конвенции).
А также в частном секторе, где возникновение коллизии интересов зависит в том числе от деятельности бывших публичных должностных лиц или в отношении работы публичных должностных лиц в частном секторе после их выхода в отставку или на пенсию, когда такая деятельность или работа прямо связаны с функциями, которые такие публичные должностные лица выполняли в период их нахождения в должности или за выполнением которых они осуществляли надзор (п. 2 ст. 12 Конвенции).Для этого необходима разработка стандартов и процедур, предназначенных для обеспечения добросовестности в работе соответствующих частных организаций, включая кодексы поведения для правильного, добросовестного и надлежащего осуществления деятельности предпринимателями и представителями всех соответствующих профессий и предупреждения возникновения коллизии интересов, а также для поощрения использования добросовестной коммерческой практики в отношениях между коммерческими предприятиями и в договорных отношениях между ними и государством.
На международном уровне закреплено и
иное определение понятия «конфликт интересов», принятое Организацией экономического сотрудничества и развития (далее ОЭСР) на 29-й сессии Комитета по управлению предприятиями государственного сектора, состоявшейся 15-16 апреля 2004 г.: «Конфликт интересов предполагает коллизию между публичной миссией и частными интересами государственного служащего, в которой данный государственный служащий имеет собственные интересы, могущие неправомерно повлиять на то, как он выполняет свои обязанности и несет ответственность».
Согласны с мнением, что принятое ОЭСР понятие конфликта интересов не должно ограничиваться лишь государственным сектором, его можно адаптировать и применять также к служащим муниципалитетов и частному сектору. В этом случае можно считать, что конфликт интересов рождается в ситуации, при которой лицо, работающее в государственной или частной организации, имеет в частном плане интересы, могущие повлиять или показаться влияющими на то, как данное лицо справляется со своими обязанностями или задачами, которые были ему доверены данным органом [6, с. 35].
В России понятие «конфликт интересов» первое своё законодательное применение получило именно в частном праве. Так, в Федеральном закон от 07.05.1998 № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» закреплено, что «...под конфликтом интересов понимается наличие у должностных лиц и их близких родственников прав, предоставляющих возможность получения указанными лицами лично либо через юридического или фактического представителя материальной и личной выгоды в результате использования ими служебных полномочий в части, касающейся инвестирования средств пенсионных накоплений, или информации об инвестировании средств пенсионных накоплений, ставшей им известной или имеющейся в их распоряжении в связи с осуществлением должностными лицами профессиональной деятельности, связанной с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений» (ст. 36.24).
В ряде иных законодательных актов частноправовой сферы, определение понятия «конфликт интересов» хотя и отсутствует, но всё же применяется законодателем для обозначения наличия предпосылок, которые могут явиться причиной его возникновения. К ним можно отнести Федеральные законы от 22 апреля 1996 г. № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг» (ст. 3), от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ «Об инве-
стиционных фондах» (ст. 44), от 11 ноября 2003 г. № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах» (ст. 43), от 8 декабря 1995 г. № 193-Ф3 «О сельскохозяйственной кооперации» (ст. 38) и др.
Рассмотрев указанные нормативные акты, можно сказать, что для конфликта интересов в частной сфере характерно наличие (или возможность наличия) следующих признаков: противоречие интересов, неправомерное поведение (или крупный убыток), причинная связь между ними [7].
На сегодняшний день не сформировалось единой, достаточно четкой и определенной точки зрения на природу, содержание понятия «конфликт интересов» и значение конфликта интересов в управленческой и служебной деятельности [8, с. 352].
В рамках государственной службы понятие «конфликт интересов» впервые упоминается в п. 2 Общих принципов поведения государственных служащих, утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, где сказано «государственные служащие, сознавая ответственность перед государством, обществом и гражданами, призваны воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственными служащими должностных обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб их репутации или авторитету государственного органа, а также принимать предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по недопущению возникновения конфликтов интересов и урегулированию возникших конфликтов интересов».
На сегодняшний день легальное определение понятия «конфликт интересов» в публичной сфере закреплено в ст. 10 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», где конфликт интересов «. такая ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий)».
Важно отметить, что это определение не указывает на статус заинтересованного лица. Следовательно, распространяется не только на государственных служащих, но и на других лиц должность в
организации или положение в обществе которых подразумевает возможность возникновения конфликта интересов.
Круг лиц, охватываемых понятием «конфликт интересов», имеет ключевое значение. Если в первоначальной редакции Закона № 79-ФЗ (ст. 19) и Закона о противодействии коррупции (ст. 10) понятие «конфликт интересов» было непосредственно связано с отношениями государственной или муниципальной службы, а субъектами отношений конфликта интересов были исключительно государственные и муниципальные служащие, то новое определение данного понятия становится максимально широким. Это понятие распространено на все отношения, связанные с исполнением должностных (служебных) обязанностей (осуществлением полномочий) лицами, обязанными принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов [6, с. 41].
Что касаемо толкования конфликта интересов в процессе осуществления государственной службы, то в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сегодня делается отсылка на определение данное в Федеральном законе № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Тоже самое и с понятием «личная заинтересованность».
Мы видим, что определению понятия «конфликт интересов» в Законе о противодействии коррупции был придан хотя и не четко выраженный, но все же антикоррупционный характер. Его определение опирается на связь конфликта интересов с исходными понятиями «злоупотребление полномочиями», «дача взятки», «получение взятки», «подкуп» и т.д.
Как следует из указанных положений, сегодня есть два пути к определению понятия «конфликт интересов». Первый, закрепить универсальное определение конфликта интересов, при этом требуется учесть, что конфликт интересов не всегда является причиной взятки, следовательно, связывать его исключительно с коррупцией нельзя. Второй, разработать отдельные определения конфликта интересов для каждой сферы, при этом указать характерные признаки такой ситуации как в сфере публичного права, так и в сфере частного права, с целью определения кто может быть субъектом конфликта интересов, а также разграничения ответственности, в случае если конфликт интересов не удалось предусмотреть и предотвратить. Также не стоит забывать,
что основным способом для устранения возникнове- реализация профилактической функции, а не опера-ния конфликта интересов в любой сфере является тивной.
Библиография:
1. Социологическая энциклопедия: В 2 т. Национальный общественно-научный фонд / Руководитель научного проекта Г. Ю. Семигин; Главный редактор В. Н. Иванов. - М.: Мысль, 2003. - С. 482.
2. Анцупов А. Я., Шипилов А. И.. Значение, предмет и задачи конфликтологии // Конфликтология. - М.: ЮНИТИ, 1999. -551 с. - 10 000 экз. - ISBN 5-238-00062-6.
3. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б.. Современный экономический словарь. - 2-е изд., испр. М.: ИН-ФРА-М. - 479 с. - 1999.
4. Примак Т.К. Институт договора: теоретико-правовые вопросы: монография. - М., 2009. - 498 с.
5. Философский энциклопедический словарь / Гл. редакция: Л. Ф. Ильичёв, П. Н. Федосеев, С. М. Ковалёв, В. Г. Панов. -М.: Советская энциклопедия, 1983. - 840 с.
6. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование : научно-практическое пособие / Т.С. Глазырин, Т.Л. Козлов, Н.М. Колосова [и др.] ; отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. - М. : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации : ИНФРА-М, 2016.
7. Дедов Д.И. Конфликт интересов. - М.: Волтерс Клувер, 2004. - 288 с.
8. Коррупция: природа, проявления, противодействие: монография / отв. ред.Т.Я. Хабриева. М., 2012. - 688 с.
