CC BY
208
2007
1. Вопросы теории и истории государства и права
Т.П. Евсеенко *
КОНФЕДЕРАЦИЯ КАК УСТОЙЧИВАЯ ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА
Вопрос о конфедерации как форме государственного устройства в наше время может показаться не актуальным. В самом деле, после многочисленных дискуссий большинство государствоведов пришло к выводу, что относить конфедерацию к понятию формы государственного устройства можно либо только условно* 1, либо вообще не следует. Основанием для такого вывода стало признание конфедерации сверхнациональной организацией, которая «не вписывается» в рамки ни национальной, ни международной организации. Не случайно в академическом курсе теории государства и права конфедерация первоначально вообще рассматривается в одном разделе с объектами международного, а не государственного права2.
В научной литературе конфедерации дается множество определений, хотя обычно отмечается одна и та же группа признаков. Во-первых, эта форма союза государств «есть постоянное, основанное на соглашении соединение независимых государств с целью внешней защиты союзной территории и охранения внутреннего порядка между союзными государствами. Во-вторых, для достижения своих целей союз нуждается в постоянной организации. Постоянный характер союза, всесторонность его так, как и обязанность взаимной защиты его членов, не ограниченная определенными casus foederis, как и наличие постоянных органов, отличают союз государств от всех других форм оборонительного союза»3. В-третьих, к этому добавляют ограниченность круга предметов, относимых к ведению общих органов власти4, рекомендательный характер решений этих органов в виду отсутствия в их руках средств для принуждения членов союза5. Иногда включают также и отрицание постоянного характера объединения и отсутствие у него территориального суверенитета6 (что, впрочем, противоречит сказанному ранее).
Все названные черты, как легко убедиться, подходят как для характеристики длящегося межгосударственного военно-политического альянса (типа НАТО), так и для определения постоянной универсальной международной организации типа, например, ООН. Не случайным поэтому представляется появление расширительных трактовок конфедерации. Еще А.С. Ященко утверждал,
Д-р юрид. наук, профессор Удмуртского государственного университета.
1 Общая теория государства и права. Академический курс: в 3 т. / Отв. ред. проф. М.Н. Марченко. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ИКД «Зерцало-М», 2002. Т. 1. С. 300.
2 Там же. С. 115.
3 Еллинек Г. Общее учение о государстве / пер. с нем. В.М. Гессена и Л.В. Шаланда. СПб.: Издание Товарищества «Общественная польза», 1903. С. 510
4 Ященко А.С. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912. С. 300-303.
5 Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. СПб., 1900. Т. 31. С. 96.
6 Общая теория государства и права. Академический курс: в 3 т. /Отв. ред. проф. М. Н. Марченко. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ИКД «Зерцало-М», 2002. Т. 1. С. 115.
59
Марийский юридический вестник
Выпуск 5
пытаясь выделять т.н. организованные и неорганизованные конфедерации, что всякий постоянный альянс есть неорганизованная конфедерация государств. Организованный же характер, конфедерация приобретает, по его утверждению, когда союзная власть закрепляется в особых постоянных органах и получает самостоятельное существование1.
Указанный признак характерен для любой постоянно действующей международной (межгосударственной) организации, и если согласиться с мнением А.С. Ященко, то придётся отказаться от исследования конфедерации, ибо границы предмета исследования становятся крайне неопределёнными. Поэтому большинство исследователей стремится четко определить границу, отделяющую конфедерацию от международных организаций как таковых. В качестве особенности конфедерации, в этом случае, отмечают сочетание в ней черт как международно-правового объединения, так и государственной организации.2 Следовательно, необходимо выявить особенности, которые позволяют отнести конфедерацию к государственной, а не международной организации.
Представляется, что такая особенность - одна: конфедерация строится преимущественно по нормам не международного, а внутригосударственного права. Нормы международного права (когда они всё-таки используются) выступают исключительно в качестве внешней оболочки для внутригосударственных норм. Главное же в том, что в конфедерации отношения «центральная власть - государство-субъект» выстраиваются не как отношения партнёрства и координации, а именно как властные отношения.
Наделение общеконфедеральных органов исключительно рекомендательными функциями (а именно это часто указывается в качестве важнейшего признака конфедерации)3 - абсурдно, поскольку любое государство всегда руководствуется, прежде всего, собственными интересами и никогда не согласится по доброй воле пожертвовать ими ради неких абстрактных принципов. Опыт истории учит, что даже когда государство руководствуется не откровенным стремлением к выгодам и преимуществам, а «идеальными» целями, например, распространением определённой системы ценностей на новых территориях (будь то проповедь христианства, ислама или идей пролетарского интернационализма), такая деятельность будет успешной только при поддержке её определёнными социальными силами, действующими в интересах собственной выгоды. Согласование же межгосударственных интересов неизбежно требует использования, помимо методов убеждения, также и методов принуждения. Именно эта потребность привела к наделению властными функциями руководящих органов отдельных международных организаций4. Но тогда, тем более, не имеет смысла отказывать в ней конфедерации, совмещающей функции как международной, так и государственной организации.
1 Ященко А.С. Указ. соч. С. 308.
2 Большой юридический словарь. М.: ИНФРА-М, 1997. С. 314.; Чиркин В.Е. Современное государство. М.: Международные отношения, 2001. С.75
3 Например, Теория государства и права: учебник / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. Екатеринбург: Издат. УрГЮА, 1996. С. 184.
4 Чиркин В.Е. Современное государство. М.: Международные отношения, 2001. С. 76.
60
2007
1. Вопросы теории и истории государства и права
Двойственность конфедерации, таким образом, заключается в сочетании сохранения суверенности её членов с властными функциями общеконфеде-ральных органов. Поскольку органы конфедерации могут принимать обязательные для всех членов союза решения, они являются именно органами власти, а не просто координаторами. Но суверенное государство теоретически не может подчиняться иной власти, кроме как своей собственной. В противном случае оно перестаёт быть суверенным, а значит, перестает быть и государством, превращается в новое качество - государственное образование. Имея почти все или только некоторые признаки государства, оно в полном смысле государством уже не является. В тот момент, когда такое превращение произойдёт, конфедерация преобразуется в федерацию.
В конфедерации ее субъекты остаются государствами в полном смысле этого слова, но при этом признают верховенство общих органов. Разрешить это кажущееся противоречие легко. Наделив органы конфедерации властными функциями, государства-члены союза, во-первых, сохранили за собой монополию на связь со своими гражданами, (центральная власть может обращаться с населением либо только через органы государств-членов, либо - напрямик, но только в тех пределах, которые допускаются этими государствами-членами). Во-вторых, полномочия центральной (общеконфедаральной) власти жестко ограничены договором или иным учредительным актом, и она не имеет возможности самостоятельно их расширять. Сомнения всегда толкуются в пользу государств-субъектов, обладающих на крайний случай правом сецессии. Именно эти два обстоятельства обеспечивают сохранение государственного суверенитета субъектов. Остальные особенности, такие, как сохранение в руках субъектов силовых или экономических рычагов давления на центральную власть либо, напротив, наличие в руках органов конфедерации средств принудительного воздействия на субъектов, являются уже производными и не обязательными. Более того, такой часто упоминаемый признак, как отсутствие средств принуждения субъектов у властей конфедерации, следует из числа обязательных для этой формы государственного устройства вообще исключить. Средства могут быть в наличии (не фиксируясь в конституции конфедеративного государства или в заменяющем ее учредительном договоре) или их в самом деле может и не быть, но это не меняет характера конфедеративного объединения.
Противники государственного характера конфедерации указывают на наличие в ней права нуллификации актов центральной власти. На деле применение этого средства ограничено. Передавая органам конфедерации право принимать те или иные решения, государство-субъект тем самым признаёт их обязательность для себя, отказываясь от нуллификации (в установленных пределах). Нуллификация в этих пределах будет просто неправовым актом, означающим неповиновение закону (а не рекомендации), и узаконить её возможно только одним способом - сецессией. Применение принуждения со стороны центральной власти в подобной ситуации вполне возможно и закономерно. Альтернатива - распад союза. Именно это и показывает исторический опыт. Гражданская война в Швейцарии в 1847 году, применение (пусть ограничен- 61
61
Марийский юридический вестник
Выпуск 5
ное) права союзной экзекуции в Германском союзе (1815-1867 гг.) обеспечили сохранение и последующую трансформацию этих государственных союзов. Не может часть быть больше целого, и приоритет частных интересов над общими ведет к неизбежному разрушению любого межгосударственного объединения.
Сложность заключается в том, что в литературе термином конфедерация называют различные между собою явления. С одной стороны, это могут быть рыхлые международные альянсы, создаваемые для реализации сиюминутных интересов определенных политических сил или даже для удовлетворения амбиций некоторых государственных деятелей. Такими являлись Объединённая Арабская Республика 1958-1961 гг., Сенегамбия 1982-1989 гг. С другой стороны, то же название может скрывать за собой долговременные союзы государств, постепенно эволюционирующие к единству (Нидерланды 1579-1795 гг. или США 1777-1787 гг.). Априорно определить характер конкретного конфедеративного объединения не представляется возможным. Его подлинное лицо становится ясным только по прошествии времени, в зависимости от того, какая тенденция в нем возобладает. Отсутствие ясности и приводит к объединению под общим названием разнородных явлений.
Соблазнительно предположить, что отсутствие в учредительном документе конкретной конфедерации заранее заложенных механизмов принуждения субъектов к исполнению властных велений центра неизбежно ведёт к её распаду. Однако практика (например, история США) показывает, что это не так. С другой стороны, наличие реальных механизмов принуждения государств-субъектов к исполнению властных велений центральной власти, например, основанных на значительном военном и политическом преобладании одного из объединяющихся государств над другими, не гарантирует объединение от распада (как показывает история Британской империи)
Указанная непредрешённость судьбы конкретной конфедерации требует детального анализа опыта прошлого. Тем более, что самый факт существования действительных, а не формальных конфедераций в настоящее время часто оспаривается в юридической литературе.
О формах конфедеративной государственности, существовавших в прошлом, таких, как о государстве государств (сюзеренном государстве) и о реальной унии, говорили Г. Елинек и Н.М. Коркунов. Различны были политические организмы, объединявшиеся в эту категорию. Различными были способы их образования, правовое оформление отношений между входившими в их состав государствами. Различными были и ведущие тенденции в каждом из них. Если в Скандинавском королевстве 18151905 гг., равно как и в средневековой Священной Римской империи германской нации, верх брали центробежные тенденции, то в империях Османской или АвстроВенгерской они возобладали только на последних этапах развития. В древнем же Римском государстве, напротив, преобладали тенденции к усилению централизации и к постепенной нивелировке отдельных его частей. Сравнительно долговременным оказалось и конфедеративное образование иного типа. Созданный в 1815 г. Германский 62
1 С определением Британской империи как конфедерации согласны далеко не все исследователи, но, как представляется, никто не дал однозначного определения ее с точки зрения формы государственного устройства. См. по этому поводу Грудзинский В.В. На повороте судьбы: Великая Британия и имперский федерализм. Челябинск. 1996. 312 с.
62
2007
1. Вопросы теории и истории государства и права
союз (достаточно редкий пример конфедерации с «двуглавой» гегемонией Австрии и Пруссии, влияние каждой из которых на его дела менялось в разные исторические периоды) просуществовал до 1867 г.
Но при многочисленных различиях существует одна общая черта: все перечисленные разновидности конфедеративной организации являются длящимися союзами государств, и все они обладают при этом некоторыми признаками союзного государства. Именно это обстоятельство обеспечивает возможность данным конфедеративным объединениям демонстрировать значительную степень устойчивости, а при определённых обстоятельствах создаёт вероятность превращения таких союзов в федерацию.
Отсюда можно сделать некоторые выводы. Во-первых, в литературе конфедерация может трактоваться двояко: и как межгосударственный союз и как форма государственного устройства. Она содержит в себе признаки как одного, так и второго. Всё зависит от конкретного содержания этого термина в каждом отдельном случае. Более правильным, однако, является именно вторая, а не первая её трактовка. Во-вторых, конфедерация, безусловно, может стать этапом на пути трансформации межгосударственного объединения в союзное государство - федерацию, даже шагом на пути к построению унитарного государства с автономиями. Но это не значит, что её следует рассматривать в качестве именно такой только переходной формы. Это - совершенно самостоятельная форма государственного устройства, равноправная и с унитарным государством и с федерацией. Конфедеративная форма способна в течение длительного времени обеспечивать существование союза государств, защиту их общих интересов, а при благоприятных условиях способна трансформироваться в иные, более прочные формы государственных объединений.
О.А. Сидоров *
ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СУДЕБНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В США (на примере клаузулы о торговле)
Несмотря на то, что российские и зарубежные ученые весьма подробно описали организационно-правовые элементы федерации в США, традиционно меньшее внимание уделялось эволюции федерализма. При этом эволюция судебного федерализма США как судебно-правового регулирования отношений между федерацией и ее субъектами на различных исторических этапах ранее не являлась объектом специального исследования отечественной науки. В настоящей статье представлен ряд результатов диссертационного исследования автора на тему «Судебный федерализм США: история и современность (клаузула о торговле)», которое содержит углубленный анализ эволюции судебного федерализма США на основе многочисленных первоисточников - судебных решений. 63
Зам. декана юридического факультета, ст. преподаватель кафедры теории и истории государства и права Марийского государственного университета.
63
