CC BY
416
1.2. ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА КОНФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА
Азаров Сергей Олегович, к.ю.н.
Аннотация: Исследование акцентировано на становлении механизма правовой регламентации полномочий и предметов ведения конфедеративного государственного устройства в пределах объединившихся стран, образований и государств с которыми имеются договоры, соглашения. В статье отслеживается путь зарождения указанного механизма, проблемы возникшие на различных этапах становления и обоснование направлений их разрешения, предупреждения.
Ключевые слова: государство, право, законодательство, законотворчество, правовое регулирование, механизм правовой регламентации, конфедерация, государственное устройство, полномочия, предметы ведения, межгосударственные правоотношения, правовой статус, полномочия, предметы ведения, международные организации.
PROBLEMS OF FORMATION OF THE INTERNATIONAL LEGAL STATUS OF THE CONFEDERATIVE STATE
Azarov Sergey Olegovich, PhD at law.
Annotation: Research is accented on formation of the mechanism of a legal regulation of powers and areas of jurisdiction of a confederative state system within the united countries, educations and the states with which there are contracts, agreements. In article the way of origin of the specified mechanism, a problem arisen at various stages of formation and justification of the directions of their permission, the prevention is traced. Keywords: state, right, legislation, lawmaking, legal regulation, mechanism of a legal regulation, confederation, state system, powers, areas of jurisdiction, interstate legal relationship, legal status, powers, areas of jurisdiction, international organizations.
Под правовым статусом конфедерации следует понимать закрепленные нормами межгосударственного соглашения (конфедеративным договором) права, полномочия, функции, предметы ведения ее субъектов. Правовой статус определяет правосубъектность участников межгосударственного соглашения - правового конфедеративного союза, установленные законом права и обязанности государств субъектов этого союза, гарантии установленных прав, а так же юридическую ответственность субъекта за неисполнение предусмотренных договором обязательств. Исходя из сказанного, проводимое исследование позволяет сделать следующие выводы.
Правовой статус конфедерации - это наделение нормами права ее субъектов полномочиями и функциями, предметами ведения, составляющих совокупность их прав и обязанностей, ответственность перед сообществом, регламентирование соответствующим договором, соглашением.
Правовой статус конфедерации может иметь как признаки характерные для государства так и признаки выходящие за пределы, присущие обычному государству. Например: ограниченный полномочий, кратковременный срок существования, решение в рамках
конфедерации только ограниченного круга вопросов и
др.
Конфедеративные образования, выступая в международных отношениях, без сомнения, обладают международной правосубъектностью.
Конфедерации, в отличие от международных организаций, которые оформляются закрепляются международными договорами, подобно государству, приобретают международно-правовую правосубъектность, которая закрепляется за ними путем признания их в качестве субъекта международного публичного права государствами не входящими в состав конфедерации. Таким примером, как нами ранее отмечалось, может служить Евросоюз, международная правосубъектность которого установлена путем его признания другими субъектами международного права на основе принципа суверенного равенства с ними.
Государства-субъекты конфедерации признают её полномочия и предмет ведения, и, следовательно, правосубъектность, самим союзным договором.
Конфедеративное образование всегда выступает в качестве самостоятельного субъекта внутреннего нормотворчества, т.к. его внутреннее право образуется не государствами, входящими в союз, а самой конфедерацией по их поручению. При этом международное право регулирует отношения с конфедерацией, как и с любым другим государством, действующим от своего имени, в том числе и с государствами из ее состава.
Каждый субъект конфедерации обладает собственным неограниченным суверенитетом, а конфедерация от имени своих субъектов выступает в качестве субъекта международного права как относительно самостоятельная форма государственного устройства, обособленная от ее национально-государственного содержания, т.е. от национальных интересов ее субъектов. Именно потому и обособленные субъекты конфедерации и конфедерация в целом строят свои отношения и между собой и с любым иностранным государством на основе международно-правового принципа суверенного равенства.
Итак, конфедерация - это форма, содержащая признаки государственного устройства, включающая добровольное объединение независимых государств для достижения конкретных целей, при которой объединившиеся государства, полностью сохраняя суверенитет и значительную независимость, передают часть своих властных полномочий совместным органам власти для координации некоторых действий. Как правило, это внешняя политика, связь, транспорт, вооружённые силы. В отличие от членства в одной федерации, государство может быть членом нескольких конфедераций одновременно.
Отмеченная нами форма государственного объединения государств членов конфедерации позволяет сохранять им международную правосубъектность. Как правило, конфедерация более чем при обычном международном сотрудничестве позволяет обеспечить более высокую степень интеграции в экономической, социальной, политической и военной области. Конфедерация сочетает в себе признаки как международно-правовой, так и государственной организации.
Конфедерация, представляя собой юридический союз суверенных государств, созданный на договорной основе для обеспечения их общих интересов, объединяет, как правило, государства, граничащие территориально и обладающие общими историческими, социально- культурными, экономическими корнями. Общие
интересы могут находиться в экономической, военной, гуманитарной сферах, в которых участники конфедерации, принимают на себя взаимные обязательства, связанные с достижением стоящих перед ними целей.
Конфедерация представляет собой союз независимых государств, которые объединяются на основании договора о координации действий по ограниченному кругу жизненно важных вопросов, чаще всего в области обороны, борьбы с терроризмом и экстремизмом, внешней политики, единой валютной системы, почтовой связи и таможенных тарифов. Но при этом они полностью сохраняют свой суверенитет, а так же свое членство в Организации Объединенных Наций и других международных организациях. Органы конфедерации обычно не имеют прямой власти по отношению к образующим ее государствам и в большинстве случаев принимают свои решения на основе взаимных совещательных соглашений между заинтересованными сторонами. Решения конфедерации вступают в силу лишь после их ратификации соответствующими органами власти государств содружества.
Следует заметить, что конфедерация единой правовой и налоговой системой, как правило, не обладает, однако может создавать единое экономическое пространство, вводить единую валюту, институт единого гражданства, а так же единую территориально-таможенную зону.
Как субъект международного права конфедерация обладает следующими особенностями: правовой основой образования конфедерации, в отличие от федерации, является международно-правовой договор; конфедерация представляет собою временное межгосударственное образование, которое либо распадается после достижения тех целей, ради которых оно было учреждено, либо переходит в иную форму государственного образования; государства-члены конфедерации сохраняют за собой суверенитет в полном объеме, потому, в отличие от субъектов федеративного государства, субъекты конфедерации, обладают правом сецессии, нуллификации, или отказа в признании, а равно право применения актов союзной власти. Члены конфедерации имеют право устанавливать таможенные и иные ограничения, препятствующие свободному передвижению лиц, товаров, услуг и капиталов; в конфедерации создаются наднациональные государственные органы, которые необходимы для достижения целей и решения задач, выделенных в договорных актах. В конфедерации отсутствуют общие судебные органы, ограничен круг исполнительных органов власти. Правотворческий орган конфедерации - Парламент, образуется представительными органами государств-членов. Создаваемые на постоянной основе государственные органы конфедерации лишены властных полномочий; акты конфедеративной власти имеют существенную специфику - они адресуются не физическим лицам, а органам конфедеративной власти - государств-членов. Механизм обеспечения правовых норм конфедерации сходен с механизмом действия международно-правовых норм.
Следует отметить, что форма организации центрального правительства в конфедеративном государственном устройстве весьма слаба: центральный орган в конфедерации не обладает непосредственной юрисдикцией над гражданами государства и действует только через субъекты, решения так называемых органов совместного управления не обладают силой прямого действия. Такие решения могут вступить в силу только после утверждения центральными органами
власти государств-членов конфедерации. В конфедерации нет единого высшего законодательного органа, также как и единого гражданства. Страны участницы конфедерации имеют право по желанию выйти из состава конфедерации, то есть расторгнуть конфедеративный договор.
Факторами успешного существования конфедерации являются совпадение уровня правосознания населения с целями и задачами создаваемого государства. У конфедерации, как правило, нет собственной территории. Её территория складывается из территорий её субъектов, обычно соседствующих друг с другом. Конфедерация не имеет независимой налоговой системы: все налоги и сборы на её нужды поступают по так называемой одноканальной системе от субъектов конфедеративного союза. Соответственно классическая конфедерация представляет собой довольно «рыхлое» политическое образование, лишенное суверенитета, в то время как государства - субъекты конфедерации в полном объёме сохраняют свои суверенные права, включая собственное гражданство, денежную систему, законодательство, право свободного выхода из конфедерации (сецессия). Органы конфедерации не располагают необходимыми материальными ресурсами (собственные вооружённые силы, конфедеративные налоги), чтобы принуждать к выполнению своих решений.
Совместная реализация суверенными государствами единых целей, и решения важных для них совместных задач, является главным основанием для их объединения в конфедерацию. Конфедерация может быть создана только на основе интеграции правовым способом с элементами государственного управления, включающими основные ветви наднациональной власти при полном сохранении суверенитета государств-членов.
Как представляется, конфедерацию характеризует не высокий уровень автономности ее субъектов, а их суверенитет. В конфедерации вообще может отсутствовать автономия субъектов (если, например, все органы государственной власти - общие), что совсем не мешает суверенитету субъектов конфедерации, т.к. одни и те же органы издают отдельные законы (и другие нормативно-правовые акты) для различных государств.
Конфедерацию всегда создают путем подписания международных соглашений представители государств, заинтересованных в решении единых целей и решении совместных задач. В конфедерации устанавливаются единые политико-административные органы, власть которых признается государствами-членами. Следует признать тот факт, что, конфедерации - это, прежде всего, политические системы, в которых все их члены имеют общий политико-правовой интерес. Отношения между ними симметричны, и устанавливают абсолютное равенство, в отличие от асимметричных отношений между центром и периферией в других формах государственного устройства. За государствами, объединившимися в конфедерацию, сохраняется неограниченное право отделения в любой момент, когда они сочтут это нужным. Вместе с тем, их отделение не освобождает их от выполнения ими взаимных обязательств, устанавливаемых договором. Выход одного из членов союза из его состава не должен наносить вред другим участникам конфедерации.
Следует отметить, что, юридическое равенство государств-членов союза, не означает их абсолютного равенства, ибо все они имеют разный уровень своего
экономического развития, военного потенциала, политического влияния в мире и др., что позволяет одному из них играть ключевую преобладающую роль в системе общего управления. Однако, главенствующее положение одного из государств-членов конфедерации не мешает всем другим ее участникам принимать активное участие в решении важнейших взаимовыгодных политических, экономических, военных и иных вопросов, находящихся в зоне общих интересов, которые могут носить как временный, так и постоянный характер.
По нашему мнению, конфедерация - это не объединение двух или нескольких государств в одном едином государстве, т.е. не государство вообще, это лишь временный союз государств, созданный на правовой договорной основе для объединения общих усилий, направленных на повышения своего социально- экономического уровня, обеспечения общей безопасности, достижения политических интересов на мировой арене.
Как уже было отмечено ранее, создается конфедерация путем заключения международного договора между равноправными государствами, в этой связи к договору применимы все положения Венской конвенции о праве договоров.
Что же касается внутренних взаимоотношений между союзными государствами в рамках конфедерации, то они регулируются ее «внутренним правом». Для внутренней организации конфедераций, характерны следующие черты: а) финансовые ресурсы конфедерации образуются из взносов государств-членов; б) вооруженные силы конфедерации хотя и могут находиться под ее общим управлением, но принадлежат каждому из государств-членов, обеспечивающих их материально-техническими средствами из своего бюджета; в) внутренние правовые нормы конфедерации становятся обязательными лишь при условии, если они опубликованы в качестве закона и ратифицированы каждым союзным государством; г) в состав законодательного органа входят представители всех членов союза - в равном количестве и наделенные одинаковыми полномочиями; д) общий для всех государств-членов бюрократический аппарат в конфедерации отсутствует; е) исполнительные органы власти имеют коллегиальный характер; ж) международная политика осуществляемая конфедерацией проводится совместно, хотя это не лишает самостоятельности каждое государство, входящее в конфедерацию в решении конкретных вопросов. Все решения исполнительных органов конфедерации могут приниматься как консенсусом, так и определенным большинством членов союза, независимо от этого, решения конфедерации носят обязательный характер для каждого ее члена.
Следует отметить, что в научной литературе встречаются три точки зрения о статусе конфедерации:
первая точка зрения представлена профессором Лазаревым Б.Н. - Конфедерация - это всегда только ме-
1
ждународно-правовой союз государств ;
вторую точку зрения отстаивает Лафитский В.Н., отмечая, что конфедерация совмещает в себе черты как международно-правовой, так и государственно-правовой организации2;
1 Лазарев Б.Н. Федерация или конфедерация. Новый союзный договор: поиски решений - М., 1990. - _С.72.
2 Лафитский В.Н. Дорога ведущая в тупик? О конфедеративной форме устройства государства./Народный депутат. 1991. №4. С.15.
- третьей точки зрения придерживается профессор Козлов А.Е., заявляя, что конфедерация является союзом государств, среди которых следует выделять международно-правовые конфедерации, выступающие как единое целое только в международных отношениях и государственно-правовые конфедерации, цель создания которых «организация государственно- правовых отношений объединившихся государств»3;
Как нам представляется, вторая точка зрения, представленная Лафитским В.Н., наиболее обоснована, так как в международно-правовой характер конфедерации проявляется в ее международно-правовом договоре, а критерии государственно-правовой организации в создании общего парламента и исполнительных органов управления.
Итак, конфедеративное государственное образование имеет сложную структуру. Оно дуалистично: одновременно является и международной организацией, и содержит элементы присущие государству. Эта двойственность проявляется во всех смыслах. В объективном смысле двойственность конфедеративного образования проявляется в двойственности его содержания носящего национально- государственный характер. Двойной характер конфедерации заключается в том, что она может включать в свой состав не только союзные государства- члены, но и, подобно любому государству, иметь внутреннее деление (или не иметь его). Таким образом, у конфедеративного государства как бы двойная форма государственного устройства, оно может быть федеративным, на примере СССР (по закону СССР "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации")4, или унитарным (все остальные конфедеративные государства). Поэтому некоторые трансформации конфедеративных образований в унитарное (например, Республики Соединенных провинций в Батавскую республику в 1795г.) или федеративное (например, России с принятием Конституции 1993г.) были не обретением новой формы государственного устройства, а лишь унификацией государственно-правовых отношений в составе конфедеративного образования. Двойственность конфедеративного образования, в субъективном смысле, проявляется в двойственности его правового статуса. Составные части правового статуса конфедерации неравнозначны: конфедеративное образование обладает отдельными признаками суверенности, в то время как суверенитет конфедерации принадлежит ее субъектам. «Вторичный» суверенитет, - отмечает Б. Н. То-порнин, - отличается от первичного в частности тем, что он может исчезнуть в результате распада союза»5.
Учитывая сказанное, можно дать ответ на вопрос о том, каков правовой статус конфедерации. Так, профессор Марченко Н.М. отмечает, что конфедерация может иметь отдельные признаки присущие правовому статусу государства, в этом случае можно «условно говорить о конфедеративном государстве»6. Но кроме отдельных признаков, характерных для государства, в конфедерации проявляются так же признаки, не присущие государству.
3 Козлов А.Е. Парламентаризм и союз государств. Разделение власти парламентаризма. -М, 1992. - С.80.
4 Закон СССР от 26 апреля 1990г №1457./ Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного совета СССР. - 1990. №19. Ст 329.
5 Топорин Б.Н. Европейское право. Учебник. -М.: Юрист, 1998.
6 Марченко М.Н. Теория государства и права. Учебник. - М.: Проспект, 2004. - С318.
В частности, чтобы ответить на вопрос о том, чем является конфедерация, необходимо, прежде всего, определить ее содержание на предмет соотношения ее с международной организацией, которая не является конфедеративным образованием. О соотношении двух этих понятий в правовой научной литературе существуют несколько точек зрения. Одни авторы отождествляют понятие конфедерации и международной организации. В частности, К.В. Арановский придерживается мнения о сходстве этих понятий7. Так же о равнозначности этих терминов пишут и другие авторы, например, Гречко Н.В., Шинкаревская Г.Г мотивируют вывод о конфедеративности СНГ наличием у него всех признаков международной организации8.
Другие авторы, в частности, Б.Н.Лазарев, наоборот, полагают, что оба эти понятия не являются тождественными. Свое мнение авторы, придерживающиеся данного утверждения, мотивируют различием в целях, принципах деятельности и правовом статусе конфедераций и международных организаций9.
Автор является сторонником второй точки зрения, в силу наличия аргументов которые были приведены уже выше.
Несомненно, что определенные различия существуют как в международно-правовом статусе конфедерации, так и в международной организации. Если правовая система международных организаций представляет отрасль международного права, объединяющего в себе принципы и нормы, регулирующие вопросы образования, правового статуса, объема полномочий и деятельности международной организации, иначе говоря, все, что их касается, включая внешнее и внутреннее право международных организаций, то право конфедерации функционирует как обособленная правовая система наряду с международным правом, а так же и национальным правом государств - субъектов конфедерации. Именно потому автор не может согласиться с точкой зрения профессора Лазарева Б.Н. о том, что отношения субъектов конфедерации регулируются исключительно международным правом, так как конфедерация является самостоятельным субъектом правотворчества. Внутреннее право конфедерации создается не каждым отдельным государством, входящим в ее состав, а объединенной конфедерацией по их поручению.
Список литературы:
Конституция Российской Федерации. - М., Юрид. лит. 2012.
Статьи конфедерации 1781 - 1788: конституции и законодательные акты буржуазных государств XVII - XIX вв. Англия, США, Франция, Италия, Германия: сборник документов. / под ред. М.Галанзы. - М., Юрид. лит. 1957.
Договор о Европейском Союзе (Маастрихт, 7 февраля 1992г.) /Единый Европейский акт. Договор о Европейском Союзе. - М., Право. 1994.
Консолидированный текст Договора о функционировании ЕС от 2007г. Доступ из справ.- правовой системы «гарант».
Literature list:
Constitution of the Russian Federation. - M, Yurid. litas. 2012 .
Articles of confederation 1781 - 1788: constitutions and acts of the bourgeois states of the XVII-XIX centuries England, USA, France, Italy, Germany: collection of documents. / under the editorship of M. Galanza. - M, Yurid. litas. 1957 .
Contract on the European Union (Maastricht, on February 7, 1992) / Uniform European act. Contract on the European Union. - M, Right. 1994 .
The consolidated text of the Contract on EU functioning of 2007. Access from справ. - legal guarantor system.
7 См.: Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран: Учебное пособие для вузов. -М.: ИНФРА, 1998. - С.209.
8 Гречко Н.В., Шинкаревская Г.Г. Понятие конфедерации и СНГ// Московский журнал международного права. №2 -1994, с72.
9 Лазарев Б.Н. Федерация или конфедерация. Новый союзный договор: поиски решений. М., 1990. С.72.
