CC BY
658
6.2. ПРАВОВЫЕ ОТЛИЧИЯ КОНФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА ОТ ФЕДЕРАЦИИ
Азаров Сергей Олегович, адвокат международной коллегии адвокатов Санкт-Петербурга, кандидат юридических наук
Место работы: международная коллегия адвокатов Санкт-Петербурга
Аннотация: статья посвящена показу и обоснованию правовых отличий, особенностей формирования и функционирования конфедерации и федерации. В ней представлен анализ различных точек зрения национальных государствоведов и зарубежных специалистов. Раскрыта позиция автора, ее обоснование, покоящееся на правовой основе.
Ключевые слова: федерация, конфедерация,
законодательство, законотворчество, полномочия, функции, правовое регулирование, субъекты государственно-правовых отношений, компетенция, ответственность.
LEGAL DIFFERENCES OF A CONFEDERATIVE STATE SYSTEM FROM FEDERATION
Azarov S. O., lawyer of the international Bar of St. Petersburg, candidate of jurisprudence
Place of employment: the international Bar of St. Petersburg
Annotation: article is devoted to display and justification of legal differences, features of formation and confederation and federation functioning. In it the analysis of the various points of view national государствоведов and foreign experts is submitted. The position of the author, her justification which is based upon a legal basis is opened.
Keywords: federation, confederation, legislation, lawmaking, powers, functions, legal regulation, subjects of state legal relations, competence, responsibility.
Проблема определения и обоснования прежде всего правовых отличий конфедеративного
государственного устройства от федеративного была и остается в силу различных подходов к пониманию их правового статуса. В силу указанного в данной статье нами будут представлены различные точки зрения, обоснования, доказательства.
Александренко Г. В. отмечал, что те теоретики международного права, которые отрицали наличие у государства суверенитета, в связи с этим приходили к выводу о невозможности дать правовое разграничение между федеративным государством и конфедерацией1. Поэтому суверенитет субъектов конфедерации следует не отрицать, а постараться выяснить, раскрыть, обосновать по каким признакам, при его наличии, можно конфедерацию разграничить с федерацией. Данное разграничение представляет важность еще и потому, что история представляла нам примеры перехода одной формы государственного устройства в другую.
Само по себе наличие или отсутствие суверенитета у конфедерации, или федерации юридического значения не имеет, пока не возникнет по поводу
1 См.: Александренко Г.В. Буржуазный федерализм (критический анализ буржуазной федерации и буржуазных теорий федерализма). - Киев.: Изд-во АН УсСр, 1962. - С.37.
суверенитета спорного правоотношения. В связи с этим остановимся на отличительных особенностях между федеративным и конфедеративным государственным устройством. В кратком политическом словаре под редакцией Л. А. Оникова, отмечается, что «Федерация (от позднелатинского foederatio - союз, объединение), представляющая форму государственного устройства, при которой несколько государственных образований, обладающих определенной политической самостоятельностью, образуют одно союзное государство»2.
Федерация отличается от конфедерации тем, что федерация представляет единое государство, конфедерация же состоит из нескольких самостоятельных государственных образований, имеющих своей целью решение общих для всех членов федерации задач, проблем и вопросов, находящихся в поле их общих интересов, едиными органами власти. Например, Тавадов Г. В. отмечает, что в «состав федераций XXI века входит различное число субъектов: в США - 50, Австралии - 6, Канаде -10, Австрии - 9, ФРГ - 16, Бельгии -3, Индии - 25, Югославии - 2 и т. д.»3
В большинстве государств, федеративное устройство является той формой, которая служит национальным интересам только своего народонаселения, конфедерация служит интересам народонаселения объединившихся в союз государств. В Бельгии, Индии, Канаде, Нигерии, Пакистане и многих других государствах их территориальнополитические организации отражают в основном их многонациональный состав населения4. Субъекты государств федераций имеют обособленную территорию, конституцию и органы власти,
обладающие высокой степенью независимости, которые в пределах предоставленных им прав реализуют функции государства в интересах своего населения.
Конституции федеративных образований включают в предметы ведения федераций важнейшие вопросы государственной жизни: правовой статус граждан, организацию высших органов власти, оборону страны, внешнюю политику, финансы, налогообложение, разрешение конфликтов между субъектами
федерации, регулирование предпринимательства, развитие транспорта и коммуникаций и многие иные вопросы. В ведение субъектов федерации, в
сравнении с конфедерациями, входит более широкий и значительный круг вопросов, но это, в основном, вопросы, не требующие согласования со всеми
субъектами и установления единообразного
регулирования. Большинство вопросов и задач, связанных с национально-территориальными
особенностями, в пределах конституционного разграничения субъекты федерации решают
самостоятельно. В число таких вопросов входит
организация местных органов власти, обеспечение общественного порядка и охрана окружающей среды, регулирование местных налогов, организация деятельности различных служб и общественно необходимых работ и др.
2 Краткий политический словарь (под ред. Л.А. Оникова). - М.: Политиздат, 1983. - С. 338.
3 См.: Тавадов Г.Т. Современные федерации и их субъекты.// Социально-политический журнал. 1997. №1.
4 См.: Федерализм в зарубежных странах. - М.: Юрид. лит., 1993.
Конституции федеративных государств по-разному определяют объем предметов ведения федерации и её субъектов, с учетом территориальных особенностей, уровня развития экономики, национально-исторических традиций, соотношения политических сил. Совершенно различно во многих федерациях решается и вопрос о принадлежности земли, водных ресурсов, недр. Например, в Швейцарии и Мексике они подпадают под юрисдикцию федерации. В Австралии и Канаде земля и недра принадлежат субъектам федерации. Под юрисдикцией субъектов федерации находится земля и в Соединенных Штатах Америки, но здесь необходимо учитывать то обстоятельство, что более 30% всей территории США принадлежит федерации на правах собственности.
Во многих сферах деятельности федерация и её субъекты тесно взаимодействуют. В качестве примера можно отметить в частности, решение вопроса об охране природной среды, обеспечении экологической безопасности, борьбе с преступностью и терроризмом, ставших при отсутствии каких-либо конкретных конституционных указаний объектом
скоординированной политики федерации и её субъектов во многих государствах мира.
Для федерации характерны следующие отличительные признаки:
- территорию федерации совокупно составляют административные территории государств-субъектов;
- субъекты федерации обладают полнотой учредительной власти, позволяющей им принимать свои конституции и законы, являющиеся правовой основой их функциональной деятельности;
- правомочия субъектов разграничиваются союзной конституцией;
- в большинстве федераций каждый из субъектов имеет свою правовую, судебную систему и органы исполнительной власти;
- в большинстве федераций установлено единое гражданство и единый общегосударственный язык;
- правовые акты высших органов государственной власти федерации являются общеобязательными для всех ее субъектов и их должностных лиц.
Федерализм как правовой принцип, через посредство которого реализуются разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами, является демократической основой внутригосударственной деятельности и вызывает определенный интерес в современном мире. В числе федераций находятся практически все западноевропейские государства, характеризующиеся высоким уровнем экономического развития и политической значимости, как, например, Австрия, Бельгия, Германия, Швейцария, а так же крупнейшие мировые экономические державы США, Австралия, Канада, государства со средним и высоким уровнем развития (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Мексика, Пакистан), развивающиеся страны (Коморские острова, Малайзия, Нигерия).
При этом практически все западноевропейские федеративные государства составляют единый конфедеративный союз - ЕЭС. Это позволяет говорить о том, что федеративное устройство не является доминирующим в мире. Как показывает история, федеративное устройство не всегда носит положительный характер, который зависит во многом
от правовой системы государства. Исходя из того, что нам известно о конфедерации, конфедеративной связью можно назвать правовое отношение между несколькими равно суверенными (эквивалентными) государствами, в пределах их суверенных границ. В настоящее время является спорным вопрос о суверенитете внутри конфедерации. В частности, суверенитет унитарного государства принадлежит только самому государству. Такое понятие суверенитета полностью совпадает с исторической традицией средних веков, когда сувереном, на всей территории государства, являлся единый носитель центральной власти - монарх, король, император. В федеративном государстве суверенитет принадлежит федерации, вместе с тем, часть содержания суверенитета делегируется и субъектам федерации, т.е. «вниз». В качестве примера, можно привести целостность территории субъекта федерации, наличие собственной правовой системы и органов государственной власти, самостоятельность при заключении договоров в рамках своих полномочий, как с федерацией, так и с составляющими ее субъектами, государственными структурами, иными государствами и международными организациями.
В конфедерации, безусловно, ее субъекты обладают большими суверенными полномочиями, нежели сама конфедерация, но часть содержания этого суверенитета союзным договором может делегироваться от субъектов к конфедерации -«вверх». Вопрос о делимости суверенитета является одним из главных в споре о конфедерации, можно ли ее причислять к государству особого типа. В современной отечественной правовой науке принимается за основу точка зрения о неделимости суверенитета5.
Как отмечается в трудах Кокошина Ф. Ф. и Коркунова
Н. М. 2Эта точка зрения традиционна - на протяжении тысячелетий истории человечества все исходили из представления о неделимости суверенитета (определенное исключение составляли иногда только империи). Например, когда Иван III принял после разрыва отношений с Ордой титул самодержца, это означало, что он объявляет себя суверенным государем (т.е. что над ним больше нет ордынского хана), и ровным счетом больше ничего, и лишь позже этот титул наполнился другим содержанием»6.
Европейский институт политических исследований, представляющий организацию, финансируемую США, выражает иную точку зрения, которая предполагает возможность делимости суверенитета, который предполагается при этом неразрушенным7.
В теории права существует и иная точка зрения относительно неделимости суверенитета. Так, например, Князев Г. А. считает, что «сочетание
5 См.: Алексеев С.С. Государство и право. Учебное пособие.- М.: 1993. - С. 76.
6 См.: Кокошин Ф.Ф. Русское государственное право. вып.2. - М. Общество взаимопомощи студентов юристов московского университета, 1908.; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.1. - СПб., 1909;
7 См.: Олтеану О.М. Правовой механизм эволюции ЕЭС к наднациональным федеративным структурам//Вестник МГУ, сер. право. 1993. №1.; Эйзенштадт Ш. Множественность модернизмов в век глобализации.//глобализация: контуры ХХ!века. - М., -2002.; Мохнач В. Историко-культурное введение в политологию. -М., 1998. - С.85.
суверенитетов государств в конфедерации не противоречит неделимости ее суверенитета, в результате совпадения общих основ и целей, объединившихся в конфедерацию государств» . По нашему мнению, такая точка зрения является ошибочной и, что определенные противоречия относительно неделимости суверенитета
конфедерации все же существуют.
Так, сравнивая законодательство различных типов государственного устройства, следует отметить, что в федеративном государственном устройстве существует приоритет федерального
законодательства и, прежде всего, федеральной конституции, вместе с тем делается оговорка, о том, что следует относить к компетенции законодательства федерального, а что к компетенции законодательства субъектов федерации. В конфедерациях же действует приоритет законодательства субъекта конфедерации. Каждый субъект вправе иметь, и имеет свою конституцию. Законодательство субъектов конфедерации всегда опирается на союзный договор, небольшой по объему. Вместе с тем, в конфедерации могут заключаться и многосторонние соглашения, нацеленные на сближение законов всех ее субъектов.
Законодательная власть субъектов конфедерации представлена либо палатами либо двухпалатными собраниями, которые имеются только у субъектов, сама же конфедерация не имеет законодательной палаты в собственном смысле этого слова. Законодательную власть конфедерации осуществляет межгосударственный союзный совет представителей субъектов с ограниченными полномочиями.
Следует отметить, что большинство федеративных образований могут, используя специально установленные конституционные процедуры, включать в свой состав новых членов. В конфедерациях же «старого образца», образованных из ранее независимых политических образований, круг субъектов, входящих в систему чаще всего определялся первоначальным договором, а учитывая тот факт, что конфедерации единой конституции не имеют, случаи вхождения в ее систему новых членов, были крайне редким явлением, так как требовали перезаключения союзного договора. В современный период и федеративные образования и конфедерации «нового типа» создаются чаще на основе взаимных соглашений, нежели на основании единовременного акта объединения.
Характерными примерами создания современных конфедераций являются Европейский Союз и Вест-Индийская Федерация. В более ранний исторический период, в средние века и на заре нового времени подобным образом строилась Швейцария, сменившая путем заключения новой конституционной «сделки» в XIX в. свое конфедеративное устройство на федеративное на основе ряда последовательных соглашений.
Насколько удачной формой конфедерации представляется нам сегодняшний Европейский Союз, сказать пока трудно. Политика Европейского Союза, направленная на использование сети экономических соглашений пока представляется вполне удачной, несмотря на потрясающие его экономику финансовоэкономические кризисы. В сфере обеспечения
8 См.: Князев Г.А. Конституционные основы конфедерации. Автореферат к.ю.н. - СПб.: РНБ, 2006 - С. 21.
внутренней и внешней безопасности, конфедерации разноэтнических государств, использующие свои объединенные экономические ресурсы имеют несомненно больший успех, нежели полиэтнические федерации, где внутренние противоречия имеют боле значительный характер и несут с собою угрозу гражданской войны.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что вопрос о самодостаточности конфедерации, как формы государственного устройства, в современный период не может восприниматься равнозначно всеми учеными и представляется достаточно спорным. Научные суждения о соотношении граней между федерацией и конфедерацией, являются весьма размытыми. Мы уже акцентировали свое внимание на том, что условно конфедерацию можно определить как временный юридический союз государств, обладающих самостоятельным суверенитетом и созданный для обеспечения их взаимовыгодных интересов. Конфедерации могут быть историческим, переходным этапом на пути к образованию единого государства. Например, США и Швейцария на начальных этапах были конфедеративными союзами, которые постепенно переросли в федерации. Объективно это было обусловлено тем, что конфедерация не является государством в прямом смысле этого слова, не обладает единым самостоятельным суверенитетом, а создаваемые ею союзные органы власти лишь координируют деятельность входящих в конфедерацию государств и лишь по тем вопросам, которые прописаны в союзном договоре, для решения которых они объединились, и которые находятся в зоне их общих интересов. Учитывая изложенное, можно определить основные признаки, или критерии конфедеративной формы государственного устройства с правовой позиции, которые представлены следующим образом:
во-первых, конфедерации образуются и функционируют на основе взаимных договоров. Следует заметить, что на договорной основе была сформирована и первая общенациональная конфедеративная конституция США, содержащая статьи о Конфедерации 1781 г., для ратификации этой конституции потребовалось соглашение всех штатов Америки;
во-вторых, в отличие от федераций, где попытка сецессии недопустима и не законна, субъекты конфедерации обладают правом свободного выхода из ее состава;
в-третьих, суверенитет в конфедерации принадлежит не ей, а государствам, образующим ее состав. Никакие решения союзной власти не имеют силы без их ратификации всеми субъектами конфедерации. Международные договоры отдельных государств с конфедерациями, в большинстве случаях носили узкоотраслевой характер и заключались, в основном, для решения вопросов экономических взаимоотношений, войны и мира;
в-четвертых, к ведению правомочных органов конфедераций относится узкий круг общих вопросов, включающих проблемы внешней политики, единой финансовой системы, формирования единой армии, общей системы коммуникаций, разрешения споров между субъектами конфедерации, обеспечение взаимной безопасности. Указанный перечень вопросов подлежит расширению только с взаимного согласия всех государств, входящих в состав конфедерации;
в-пятых, в конфедерациях могут образовываться немногочисленные государственные органы представительной власти, без которых невозможно осуществление целей и решения задач, прописанных в договорах. Ограничен так же и круг органов исполнительной власти и их компетенции;
в-шестых, субъектам конфедерации принадлежит право нуллификации, предполагающей отказ в признании или применении актов союзной власти;
в-седьмых, парламент конфедерации образуется представительными органами ее субъектов. Субъекты конфедерации обязывают делегатов парламента точно следовать выданным им предписаниям и инструкциям;
в-восьмых, государственные органы конфедерации, действующие на постоянной основе, лишены по отношению к ее субъектам властных полномочий;
в-девятых, правовые акты конфедеративной власти не содержат норм прямого действия, адресованного к гражданам, они адресованы только органам власти субъектов конфедерации и обязательны только для них;
в-десятых, законодательные органы конфедерации не обладают правом принятия своих конституций, конфедерации конституций не имеют;
в-одиннадцатых, свой бюджет конфедерации формируют за счет добровольных взносов государств, входящих в ее состав.
в-двенадцатых, субъекты конфедерации, являющиеся носителями суверенитета, обладают правом самостоятельно устанавливать таможенные и иные ограничения, связанные с передвижением лиц, товаров, услуг и капиталов через свои границы;
в-тринадцатых, органы конфедеративной власти не обладают правом введения непосредственного налогообложения, а так же способностью их принудительного взыскания, либо взыскания иных взносов;
в-четырнадцатых, войсковые формирования конфедерации набираются ее субъектами исходя из численности их народонаселения, в установленном соотношении, при этом сохраняется их двойное подчинение органам конфедерации и её субъектов;
в-пятнадцатых, как правило, конфедерации не образуют единого союзного гражданства и не имеют единого государственного языка.
Утрата одного из признаков конфедеративной связи означает ее переход в новое качество. Развитие признаков конфедерации происходит не в результате процессов децентрализации внутри больших государств, а в результате объединения стран.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации. - М., 2012. -Ст. 1,3-5, 10-11, 71-73.
2. Договор учреждающий Европейское сообщество./ Европейское право. Учебник./ Под ред. Энтина Л.Н. -М., 2004.
3. Карамзин Н. История государства Российского. От Древней Руси до правления великого князя Дмитрия Константиновича (1359 - 1362). - М.: АСТ. Астрень, 2010.
4. Миронов О.В. Конфедерационные союзы: историческая характеристика и правовые основы. Право и жизнь. 2006. №86.
Reference list:
5. Constitution of the Russian Federation. - M, 2012. - Art.
1,3-5, 10-11, 71-73.
6. The contract establishing European soobshchestvo./the European right. Uchebnik./Pod red. Entin L.N. - M, 2004.
7. Karamzin N. History of the Russian State. From Ancient Russia to board of grand duke Dmitry Konstantinovich (1359 - 1362). - M: Nuclear heating plant. Астрень, 2010.
8. Mironov O. V. Konfederatsionnye unions: historical
characteristic and legal bases. Right and life. 2006 . No. 86.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью Азарова С. О. «Правовые отличия конфедеративного государственного устройства от федерации»
В статье на основе исследования сущности и содержания нормативной базы, точек зрения, утверждений ученых и практиков национального и международного уровня представлены и раскрыты такие отличия как: наличие единого государства для федерации и нескольких самостоятельных государственных образований для
конфедерации; наличие суверенитета и подчиненности единому государственному органу власти для федерации и суверенность каждого государственного образования для конфедерации; федеративное устройство удовлетворяет национальные интересы одного государства, а конфедеративное - национальные интересы всех
объединившихся гособразований; предметы ведения образований вошедших в федерацию более объемны и разнообразны чем образований составляющих конфедерацию; объем суверенных прав конфедерации значительно выше чем у образований входящих в федерацию.
Отличие усматривается еще и в том, что в федерации особое место отводится значимости федерального законодательства, а в конфедеративном устройстве
необходимо специально принимать надгосударственный акт, который удовлетворял бы требованиям всех образований, то есть в конфедерации приоритет отдан законодательству субъекта конфедерации.
Состав образований конфедерации в отличие от федерации строго ограничен и прием новых субъектов
требует принятия общего решения всех в нее вошедших образований. Конфедерация как правило представляет собой временное государственное образование, чем также отличается от федерации. Федерация не допускает сецессии, а образования входящие в конфедерацию вправе свободно выйти из ее состава.
И, пожалуй, еще одна особенность, отличие состоит в том, что субъекты конфедерации имеют право нуллификации, т.е. отказа в признании или применении актов союзной власти, а для образований федерации оно неприемлемо, недопустимо.
Представленные в статье правовые отличия обоснованы, подтверждены примерами из практического функционирования федерации и конфедерации.
Доктор юридических наук,
профессор, заслуженный юрист РФ
Боер В. М.
