CC BY
671
Азаров Сергей Олегович
адвокат Международной коллегии адвокатов (e-mail:ur"fac_ime@rambler.ru)
Юридическая сущность конфедерации и федерации
Аннотация
В представленной статье рассматриваются такие виды политико-территориального устройства государств как федерация и конфедерация. Проводится анализ сущности и характеристики федеративных государств и конфедераций, их сходства и различия.
Annotation
In presented article such kinds of the political-territorial device of the states as federation and confederation are considered. The analysis of essence and the characteristic of federative states and confederations, their similarities and distinction is carried out.
Ключевые слова: политико-территориальное устройство, федерация, конфедерация, субъекты федерации,суверенитет.
Keywords: the political-territorial device, federation, confederation, subjects of federation, the sovereignty.
ГВ. Александренко отмечал, что те теоретики международного права, которые отрицали 1 наличие у государства суверенитета, в связи с этим приходили к выводу о невозможности дать правовое разграничение между федеративным государством и конфедерацией [1]. Поэтому суверенитет субъектов конфедерации следует не отрицать, а постараться выяснить, почему именно по его наличию можно отличить конфедерацию от федерации. Здесь следует отметить, что само по себе наличие или отсутствие суверенитета не имеет юридического значения до тех пор, пока по поводу суверенитета не возникнет юридического отношения.
В связи с этим остановимся на отличительных особенностях федеративного и конфедеративного государственного устройства. Данное разграничение важно еще и потому, что история давала нам примеры перехода одной формы государственного устройства в другую.
Федерация (от позднелатинского Foederatio -союз, объединение), форма государственного устройства, при которой несколько государственных образований, юридически обладающих определенной политической
самостоятельностью, образуют одно союзное государство.
В отличие от конфедерации, федерация - это единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся для решения центральной властью общих для всех членов федерации задач. В состав федераций XXI века входит различное число субъектов: в США - 50, Австралии - 6, Канаде -10, Австрии - 9, ФРГ - 16, Бельгии -3, Индии - 25, Югославии - 2 и т. д.
В большей части государств федеративное устройство не служит формой решения национального вопроса. В Индии, Бельгии, Канаде и Нигерии территориально-политическая организация государства в той или иной мере отражает многонациональный состав населения [2].
Субъекты Российской Федерации, именуемые республиками имеют собственные территории, конституцию и органы власти, которые в пределах предоставленных им прав обладают установленной федеральной властью степенью независимости.
Конституции включают в предмет ведения субъектов федерации важнейшие вопросы государственной жизни: оборону страны;
65
ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА внешнюю политику; финансы; налогообложение; организацию деятельности высших органов власти; механизм разрешения конфликтов между ними; правовое регулирование торговли, развитие транспорта и коммуникаций. В ведение субъектов Российской Федерации входит более широкий круг вопросов, но это в основном вопросы, не требующие единообразного регулирования. В их числе - организацию местных органов власти, общественный порядок и охрану окружающей среды, общественно необходимые работы и службы.
Конституции федеративных государств по-разному, с учетом уровня развития экономики, исторических традиций, соотношения политических сил, определяют объем предметов ведения федерации и ее субъектов. Различным образом они решают и вопрос о принадлежности земли, недр и вод. Например, в Швейцарии и Мексике они подпадают под юрисдикцию федерации. В Австралии и Канаде земля и недра принадлежат субъектам федерации. Под юрисдикцией субъектов федерации находится земля и в Соединенных Штатах Америки, но здесь необходимо учитывать то обстоятельство, что более 30% всей территории США принадлежит федерации на правах собственности.
Во многих сферах федерация и ее субъекты тесно взаимодействуют. Об этом свидетельствует, в частности, решение вопроса охраны окружающей среды, ставшей в отсутствие каких-либо конкретных конституционных указаний объектом скоординированной политики федерации и ее субъектов во многих государствах мира.
Отличительные признаки федерации следующие:
1) территория федерации состоит из территорий ее субъектов;
2) субъекты федерации (республики) обладают учредительной властью, т.е. могут иметь конституцию;
3) компетенция разграничивается союзной конституцией;
4) правовая и судебная системы;
5) единое гражданство.
Федерализм как форма решения вопроса о территориально-политической организации общества и разграничения предметов ведения между союзом и входящими в его состав государственными образованиями вызывает особый интерес в силу той роли, которая принадлежит федеративным государствам в современном вире. В их числе такие мощные в политическом и экономическом отношении государства, как США, Канада, Германия и
Австралия, государства с высоким (Швейцария, Австрия, Бельгия) и средним уровнем развития капитализма (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Индия, Пакистан), развивающиеся страны (Малайзия, Нигерия, Коморские острова). В то же время необходимо подчеркнуть, что федеративное устройство отнюдь не является доминирующим, а его опыт - универсальным и исключительно положительным.
Исходя из того, что нам известно о конфедерации, конфедеративной связью можно назвать правовое отношение между двумя или несколькими равно суверенными (эквивалентными) государствами или иными публично-правовыми субъектами в рамках общего государственно-правового пространства, образуемого всеми этими государствами или иными публично-правовыми субъектами в совокупности. Подобное определение конфедеративной связи позволяет абстрагироваться от несущественных для нее качеств, причем такими несущественными качествами оказались абсолютный суверенитет и наличие всех признаков настоящего государства.
В настоящее время спорен вопрос суверенитета в конфедерации. Так, суверенитет в варианте унитарного государства принадлежит государству и только ему, что совпадает также со средневековой традицией, когда сувереном, в т.ч. и в составных системах, являлся носитель центральной власти - монарх (т.е. суверенитет принадлежал королю).
В государстве федеративном суверенитет принадлежит федерации, однако существует возможность делегирования части содержания суверенитета вниз - субъектам федерации. В конфедерации субъект суверенен, но часть содержания суверенитета союзным договором может делегироваться вверх - конфедерации. Кстати, именно вопрос о делимости суверенитета является главным в споре о том, государство ли конфедерация.
Преобладающая ныне европейская точка зрения (прежде всего, немецкая) исходит из того, что суверенитет неделим. Эта точка зрения традиционна - на протяжении тысячелетий истории человечества все исходили из представления о неделимости суверенитета (определенное исключение составляли иногда только империи). Например, когда Иван III принял после разрыва отношений с Ордой титул самодержца, это означало, что он объявляет себя суверенным государем (т.е. что над ним больше нет ордынского хана), и ровным счетом больше ничего, и лишь позже этот титул наполнился
_66
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2011 • № 3 (35)
другим содержанием.
Иная точка зрения у Европейского института политических исследований (организации, финансируемой США, в силу чего данную точку зрения вполне можно считать американской): допускается делимость суверенитета, который предполагается при этом неразрушенным.
Сравнивая примат законодательства в различных типах государственного устройства, отмечаем, что в федеративном государстве действует примат федерального законодательства и, прежде всего, федеральной конституции, однако оговаривается, что относится к компетенции законодательства федерального, а что - к компетенции законодательства земель, штатов и пр. И, наконец, в конфедерациях действует примат законодательства субъекта конфедерации. Каждый субъект вправе иметь свою конституцию. Законодательство субъектов конфедерации опирается на всегда небольшой по объему союзный договор, хотя могут заключаться и многосторонние соглашения, нацеленные на сближение законов субъектов конфедерации по содержанию. Законодательная власть в конфедерации представлена, как правило, палатами или двухпалатными собраниями (что тоже может быть), которыми обладают субъекты, а сама конфедерация не имеет законодательной палаты в собственном смысле этого слова. Заменяется эта палата союзным советом с ограниченными полномочиями [3].
Раз возникнув, большинство федеративных систем могут, используя какие то специально установленные конституционные процедуры, включать в свой состав новые единицы. Правда, в конфедерациях "старого образца", образованных из ранее независимых политий, набор входящих в систему членов чаще всего определялся изначально; случаи, когда в уже готовое объединение входили новые члены, были крайне редкими. Однако другие федеративные образования и, особенно, конфедерации "нового типа" создаются на основе скорее сети соглашений, чем единовременного акта объединения. Так, в частности, создавались Европейский Союз и Вест-Индийская Федерация. Аналогичным образом в средние века и на заре нового времени строилась Швейцария, в XIX в. сменившая - путем заключения новой конституционной "сделки" - свое конфедеративное устройство на основе сети соглашений на федеративное. Движется ли Европейский Союз в том же направлении или нет, сказать пока трудно, однако если его цель - сохранение конфедеративного (или равноценного конфедеративному) устройства, его сегодняшняя
политика использования сети соглашений представляется вполне удачной. Не исключено, что гораздо больше шансов на успех имеют конфедерации разноэтнических государств. Полиэтнические федерации несут с собой угрозу гражданской войны [4].
Таким образом, можно заключить, что вопрос о самодостаточности конфедерации как формы государственного устройства на сегодняшний момент является весьма спорным. Граница между федерацией и конфедерацией, безусловно, размыта. Условно конфедерацию можно определить как временный юридический союз суверенных государств, созданный для обеспечения их общих интересов. При конфедеративном устройстве государства - члены конфедерации - сохраняют свои суверенные права, как во внутренних, так и во внешних делах. Конфедерации исторически могут быть этапом в образовании единого государства (например, США и Швейцария на начальных этапах были конфедеративными союзами). Конфедерация не обладает суверенитетом, так как создаваемые союзные органы лишь координируют деятельность входящих в конфедерацию государств и только по тем вопросам, для решения которых они объединились.
Итак, можно сделать вывод о том, что для конфедеративной формы государственного устройства характерны следующие черты.
1. Конфедерация образуется на основе соответствующих договоров. Договорной была и первая общенациональная конституция США -Статьи о Конфедерации 1781 г., для ратификации которой требовалось согласие всех американских штатов.
2. Субъекты конфедерации имеют право свободного выхода. В отличие от федераций, где попытка сецессии рассматривается как мятеж, выход из состава конфедерации означает только расторжение договорной связи с союзом.
3. Суверенитет в конфедерации принадлежит государствам, входящим в ее состав. Никакие решения союзной власти не имеют силы без согласия субъектов конфедерации. Фактически суверенитет конфедераций не признается и международным правом, поскольку конфедерации лишены суверенной власти над своей территорией и населением. Международные договоры с конфедерациями носили ограниченный характер и заключались, главным образом, для решения вопросов войны и мира.
4. В предметы ведения конфедерации входит небольшой круг вопросов. Он включает вопросы войны и мира, внешней политики, формирования
67
ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА единой армии, общей системы коммуникаций, разрешения споров между субъектами конфедерации. Расширение их возможно, как правило, только с согласия всех государств, входящих в состав конфедерации.
5. В конфедерациях образуются только те государственные органы, которые необходимы для осуществления задач, особо выделенных по договорным актам. В частности, нет судебных органов. Ограничен круг органов исполнительной власти.
6. Парламент конфедерации формируется представительными органами ее субъектов, которые обязывают своих делегатов неукоснительно следовать выданным им инструкциям и указаниям.
7. Постоянно действующие государственные органы конфедерации лишены властных полномочий. Как правило, акты конфедеративной власти не содержат норм прямого действия: они адресованы не гражданам, а органам власти субъектов конфедерации.
8. Субъектам конфедерации принадлежит право нуллификации, то есть отказа в признании либо отказа в применении актов союзной власти.
9. Бюджет конфедерации формируется за счет добровольных взносов ее субъектов. Правом непосредственного налогообложения, как и возможностью принудительного взыскания взносов, конфедерация не обладает.
10. Субъекты конфедерации имеют право устанавливать таможенные и иные ограничения, препятствующие передвижению лиц, товаров, услуг и капиталов.
11. Как правило, в конфедерациях отсутствует
единая система денежного обращения.
12. Воинские формирования набираются субъектами конфедерации, причем нередко сохраняется двойное их подчинение государственным органам конфедерации и ее субъектов.
13. В конфедерациях нет союзного гражданства.
Утрата любого из признаков конфедеративной связи означает ее исчезновение, а значит и переход оставшегося признака в новое качество. Развитие признаков конфедерации происходит не в результате процессов децентрализации внутри больших государств, но в результате объединения стран.
1.Александренко Г. В. Буржуазный федерализм (критический анализ буржуазной федерации и буржуазных теорий федерализма). Киев: изд-во: АН УССР, 1962. С. 37.
2. Сравнительное правоведение./Малько А.В., Соломатин А. Ю. - М.: Норма, 2010. С. 74.
3.Проблемы общей теории государства и права (государства). Учебник./Марченко М.Н. В 2-х томах, т. 1,т.2. - М.: Проспект, 2007. С. 148.
4.Институт чрезвычайных мер и ограничений прав и свобод личности в Российском государстве: история и современность. Монография./ Под общ. Ред. Глущенко П.П. - СПб., 2010.С.47.
68
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2011 • № 3 (35)
