CC BY
912УДК 342.24
С. О. Азаров
Конфедерация как особая форма государственного устройства
S. O. Azarov. Confederation as a special form of state structure
Статья посвящена одному из сложных, но актуальных правовых вопросов: правовому статусу конфедерации — формы государственного устройства. Автор характеризует различные подходы, позиции ученых, политиков, юристов, историю формирования правового статуса конфедерации, его правовые отличия от статуса федерации. В статье раскрывается правовая сущность и перспективы такого государственного устройства, его преимущества, проблемы и особенности, приводятся конкретные примеры, даются ссылки на национальные и зарубежные законодательные акты.
Ключевые слова: конституционные законы, представительство, федерация, конфедерация, государственное устройство, правовой статус, органы власти, суверенитет, верховенство закона, унитарное государство, централизация, форма правления, политический режим, территориальная целостность, административная автономия, регионализм, правосубъектность.
Контактные данные: 191187, Санкт-Петербург, Гагаринская ул., д. 6а; (812) 27510-71; e-mail: mka-spb@yandex.ru.
The article is devoted to one of the complex but topical legal issues: a legal status of confederation — a form of state structure. The author characterizes different approaches, opinions of the researches, politicians, lawyers, history of confederation legal status creation, and its legal differences from the status of federation. The article cover the legal nature and perspectives of such a state structure, its advantages, problems and peculiar features, specific examples are made, and references are provided to national and foreign legal acts.
Keywords: constitutional laws, government, federation, confederation, state structure, legal status, government bodies, sovereignty, rule of law, unitary state, centralization, form of government, political regime, territorial integrity, administrative autonomy, regionalism, legal standing.
Contact information: 191187, Saint-Petersburg, Gagarinskaya ul., 6a; (812) 275-10713; e-mail: mka-spb@yandex.ru.
Существует ряд подходов в определении конфедерации. В рамках традиционного подхода конфедерация рассматривается как самостоятельная форма государственного устройства. Второй подход оспаривает такое представление, не считая конфедерацию самодостаточной формой, предлагая рассматривать ее в рамках федерализма. Согласно традиционному подходу, конфедерация (от лат. — «союз») — фоpма госyдаpственного yстpойства, пpи котоpой госyдаpства, обpазyющие конфедеpацию, полностью сохpаняют свою независимость, имеют собственные оpганы госyдаpственной власти и yпpавления. Вместе с тем они создают специальные объединенные оpганы для кооpдинации действий в опpеделенных целях (военные, внешнеполитические). Конфедерация выступает как фоpма союза госyдаpств, сохpаняющих сyвеpенитет в полном объеме [1].
Конфедерация — это, по словам С. С. Алексеева, «государственный союз государств» [2]. То есть ни одно из государств — членов конфедерации не утрачивает своего государственного суверенитета; части конфедерации не
Сергей Олегович Азаров — адвокат Международной коллегии адвокатов «Санкт-Петербург».
© С. О. Азаров, 2011.
только обладают своими органами власти и управления, но зачастую сохраняют свою национальную денежную систему, армию, полицию и т. д. Конфедерация возникает, как правило, на недолгий срок, для решения каких-либо общественных целей (объединение усилий в той или иной сфере человеческой деятельности: внешней или внутренней политике, военном деле, культуре или искусстве, экономике и др.). Конфедерация не имеет собственных органов управления; чаще всего создаются консультативные, наблюдательные или контролирующие органы.
Исторически эта форма сложилась вместе с федерацией, но на практике встречалась и встречается крайне редко. Это, по мнению С. С. Алексеева, переходная форма государственного устройства, и поэтому чаще всего она существует несколько лет. Примером может служить Конфедерация рабовладельческих штатов, созданная в 1861 г. в Америке, что послужило началом Гражданской войны в США (1861-1865).
Однако существует мнение, что конфедерация может стать со временем весьма распространенным явлением. С. С. Алексеев пишет: «Не исключено, однако, что конфедерация... окажется в будущем конструктивной моделью государственного устройства, в особенности в условиях, когда распадаются государства имперского характера, имевшие внешние атрибуты федерации, такие как СССР, Югославия» [там же].
В современной юридической науке для общего обозначения структурных и властных признаков государства используется понятие «форма государства». Это понятие включает три элемента: форму государственного устройства, форму правления и политический режим. Форма государственного устройства определяет принципы национально-территориальной организации государства и взаимоотношений центральных органов власти с региональными. Различают три основные формы государственного устройства — унитарное государство, федерацию и конфедерацию.
Унитарное государство, наиболее распространенное в современном мире, характеризуется единством конституции и системы высших органов государственной власти, высокой степенью централизации управления всех административно-территориальных единиц (департаментов, областей, районов и т. п.) при отсутствии у них политической самостоятельности. В качестве примеров унитарных государств можно назвать Финляндию, Францию, Японию. Такой была и Российская империя до 1918 г. В настоящее время в нескольких унитарных государствах — Великобритании, Испании, Италии, Дании, Финляндии — существует административная автономия для отдельных территорий. Так, в составе Великобритании ограниченной автономией располагают Шотландия и Северная Ирландия.
Федерация предполагает иной тип внутренних связей, объединяя несколько государств или территорий (субъектов) в единое союзное государство при сохранении у каждого из них юридической и некоторой политической самостоятельности. Показателем известной суверенности каждого члена федерации является наличие у них собственной конституции, законодательства, органов представительной и исполнительной власти, а в некоторых случаях и гражданства, флага, герба, гимна. Прямое представительство субъектов федерации в парламенте страны обеспечивает существование второй палаты (в России, например, им является Совет Федерации, в США — сенат). Вместе с тем основополагающий принцип федеративного государства — главенство общефедеральной конституции и законодательства. Важными объединяющими факторами в нем выступают единое социально-экономическое пространство, общность денежной системы
и гражданства. В настоящее время федеративную форму государственного устройства избрали около 20 стран.
При определенных условиях унитарное и федеративное государства могут перерастать в конфедерацию. Современное состояние общественно-политического развития России, ее регионов и субъектов федерации, при котором резко ослаблено влияние центра на нижестоящие уровни власти, особенно в экономическом плане, побуждает усилить политическую зависимость, но на новых демократических, мирных принципах взаимоотношений. В бедных регионах рождаются сепаратистские настроения, которые усиливаются националистическими устремлениями отдельных региональных политических элит, суверенизацией вглубь. Это ведет к игнорированию федеральных элементов и российской конституции, расширению региональной компетенции вне связи с федеральной, нарушению основных принципов становящегося федерализма и т. п. В результате создаются условия для зарождения конфедеративных отношений, которые при попустительстве федерального центра и амбициозности регионов могут привести к «дикой» конфедерации России.
Конфедерация представляет собой постоянный союз суверенных государств, образованный с определенной целью, чаще всего внешнеполитической. Субъекты конфедерации обладают высокой степенью суверенитета при ограниченных правах конфедеративного центра, в ведении которого находятся, как правило, только главные вопросы внешней, оборонной, а в некоторых случаях и финансово-экономической политики. При необходимости создания центральных органов, единых вооруженных сил и общей банковской системы их образуют на паритетной основе и только при условии ратификации в законодательных органах субъектов конфедерации.
Конфедерация, согласно политическому словарю (от лат. confoederatio — «союз», «объединение»), — это форма межгосударственного союза, основой которого являются общие политические интересы, связанные с координацией и реализацией совместных действий данных государств. В большинстве конфедераций каждое государство сохраняет свою независимость, суверенитет и имеет собственные органы государственной власти. В конфедерации, как правило, отсутствует единая конституция, нет единого гражданства. Высшие органы конфедерации не имеют прямой власти над гражданами государств — членов конфедерации. Совместные решения требуют их ратификации членами конфедерации.
Конфедерация государств — это особое объединение (союз) государств, сохраняющих свое качество суверенных образований, но передавших некоторые свои правомочия такому объединению, наделив его тем самым правоспособностью выступать в международных отношениях от их имени, т. е. специальной международной правосубъектностью. Создается такое объединение суверенных государств (двух и более) путем заключения международного договора между ними, который предусматривает создание совместного органа государств-членов, правомочного выступать от их имени в международном общении (иногда такими правомочиями наделяется одно из государств-членов).
Поскольку речь идет о межгосударственном договоре, то к нему применимы все положения Венской конвенции о праве международных договоров [3], в частности определение термина «договор» как означающего международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом. Что же касается взаимоотношений государств-членов в рамках конфедерации, то они регулируются ее «внутренним правом».
Наиболее широкое распространение термин «конфедерация» получил в Европе в XIX в., когда были образованы Рейнская конфедерация (1815-1848),
Германская конфедерация (1815-1866), Австро-Венгрия (до 1918), США (17811787). За редким исключением, термин «конфедерация» в XX в. практически не употреблялся. Со второй половины XX в. в государствоведческую и международно-правовую лексику входит понятие «международная организация». Однако полностью с понятием «конфедерация» оно не совпадает.
В качестве конфедерации рассматриваются особые объединения государств, выступающие в международном общении не только от своего имени, но и от имени входящих в них государств. В этом своем качестве они выступают и субъектами международных правоотношений. С одной стороны, это не объединение двух или нескольких государств в одном едином государстве, т. е. не государство. С другой — это и не объединение государств, создающее международную организацию, которая действует в международном общении только и исключительно от своего имени, выступает в качестве самостоятельного производного субъекта международного права, не связывая своими актами государства-члены.
Единообразного наименования таким объединениям не предложено. Их можно именовать конфедерациями государств. Но можно рассматривать и именовать в качестве, например, наднациональных международных организаций в отличие от собственно международных организаций.
Термин «наднациональная организация» не должен при этом отпугивать, так как речь идет не об утрате государствами-членами своего суверенитета, а лишь о передаче ими некоторых своих правомочий совместно созданному объединению, которое приобретает определенные права выступать в сфере этих правомочий не только от своего имени, но и от имени государств-членов, связывая их своими юридическими актами — договорами.
Проблема, о которой идет речь, имеет в своей основе происходящие в мире интеграционные процессы, главным образом в сфере экономики. Но экономическая интеграция на межгосударственном уровне нереальна, не имеет смысла, если она не сопровождается созданием адекватной политической межгосударственной структуры в виде того, что охватывается термином «конфедерация государств» или термином «наднациональная международная организация». Этого, к сожалению, не понимают многие государственные деятели, препятствующие интеграции на том основании, что создание надгосударственных структур якобы умаляет суверенитет объединившихся государств.
При наличии конфедерации государств (или наднациональной организации) возникают сложнейшие международно-правовые проблемы, не решенные в общем международном праве. Это касается, в частности, ситуации Европейского экономического сообщества, ныне преобразованного в Европейский союз.
Особенности конфедерации следующие:
1. Правовой основой образования конфедерации является международно-правовой договор. В этом заключено одно из основных отличий конфедерации от федеративного государства.
2. Конфедерация — это временное межгосударственное образование, которое распадается после достижения тех целей, ради которых оно было учреждено. Так, созданный в 1958 г. Египтом и Сирией для разрешения арабо-израильского конфликта конфедеративный союз — Объединенная Арабская Республика — распался в 1961 г. (т. е. когда надобность в таком союзе отпала). Общая же закономерность для большинства конфедераций такова: конфедерация либо распадается (чаще всего это многонациональные конфедерации — Австро-Венгрия, Швеция и Норвегия), либо перерастает в федеративное государство (как правило, это мононациональные конфедерации — США, Швейцария, Германия).
3. Государства — члены конфедерации в полном объеме сохраняют за собой суверенитет, а потому субъекты конфедерации, в отличие от субъектов федеративного государства, обладают правом сецессии; им принадлежит право нуллификации, или отказа в признании, а равно право применения актов союзной власти; они имеют право устанавливать таможенные и иные ограничения, препятствующие передвижению лиц, товаров, услуг и капиталов.
4. В конфедерации создаются наднациональные государственные органы. Однако образуются только те органы, которые необходимы для осуществления задач, особо выделенных в договорных актах. Как правило, отсутствуют судебные органы, ограничен круг исполнительных органов власти. Парламент конфедерации формируется представительными органами государств-членов. Создаваемые на постоянной основе государственные органы конфедерации лишены властных полномочий. Акты конфедеративной власти имеют существенную специфику: они не содержат норм прямого действия и адресуются не гражданам, а органам власти государств — членов конфедерации; механизм обеспечения таких норм сходен с механизмом действия международно-правовых норм.
Исходя из понимания того, что в целях совместного осуществления определенных, наиболее приоритетных полномочий, суверенные государства образуют сплоченное объединение, можно определить конфедерацию государств как создаваемую на основе интеграции самостоятельных государств правовым способом одну из форм межгосударственных связей с элементами государственного управления, включающими основные ветви наднациональной власти при полном сохранении суверенитета государств — членов конфедерации.
Конец второго тысячелетия и начало третьего ознаменованы широкомасштабным развитием демократических форм интеграционных образований. На современном этапе Западная и Центральная Европа показывают образец экономической и политической интеграции при сохранении достаточно широкой суверенности стран, входящих в Европейский союз, которому начинают следовать и в других регионах мира. Таким образом, XXI век — это век интеграционных процессов, которые потребуют юридической разработки и исследования именно конфедеративной формы государственного объединения, в первую очередь как наиболее перспективной альтернативы другим многообразным видам межгосударственных образований (сообществ, содружеств, ассоциированных государств и пр.).
Подводя итог сказанному, можно сформулировать следующие выводы:
1. Конфедерация есть форма государственного устройства, в которой выражается совокупность государств, соединенных конфедеративными связями.
2. Конфедеративная связь есть отношение между двумя или несколькими равно суверенными (эквивалентными) государствами или иными публично-правовыми субъектами в рамках общего государственно-правового пространства, образуемого всеми этими государствами или иными публично-правовыми субъектами в совокупности.
3. Конфедерация совмещает в себе два принципа: принцип совпадения, т. е. создание общего суверенитета за счет сочетания суверенитетов объединившихся в конфедерацию государств, и принцип эквивалентности, т. е. юридического равенства субъектов конфедерации между собой и с конфеде-ральным центром.
Литература
1. Политология // Сост. И. А. Черкасов. М., 1997.
2. Алексеев С. С. Государство и право. М., 1993.
3. Венская конвенция о праве международных договоров // Ведомости СССР. 1986. № 37 (2371).
УДК 378 (470)
С. В. Оголенко, А. Г. Индык Высшее образование в России: исторический аспект
S. V. Ogolenko, A. G. Indyk. Higher education in Russia: historical aspect
Авторы характеризуют историю формирования высшего образования в России посредством сравнительного анализа мер и мероприятий, проводимых для этой цели в других государствах. В статье дана характеристика субъектов образовательных правоотношений в прошлом и в современный период, достижений и имеющихся недостатков в образовательной деятельности. Отмечается необходимость учитывать опыт истории во избежание возникновения системных проблем в образовательной деятельности.
Ключевые слова: история, образование, политология, педагогика, право, юридические науки, система образования, университет, сословия, перестройка, негативизм, профессиональное образование, образовательная политика, самоуправляемость.
Контактные данные: 190103, Санкт-Петербург, Лермонтовский пр., д. 44; (812) 313-39-42; e-mail: urfac_ime@rambler.ru.
The authors characterize the history of higher education development in Russia through a comparative analysis of measures and events which are carried out for this purpose in other countries. The article gives a characteristic of subjects of educational relationship in the past and in the present, achievements and existing drawbacks of educational activity. It is noted the necessity to take into consideration the historical experience in order to avoid arising of system problems in education.
Keywords: history, education, politology, pedagogy, law, legal sciences, educational system, university, classes, perestroika, negativism, professional education, educational policy, self-government.
Contact information: 190103, Saint-Petersburg, Lermontovskiy pr., 44; (812) 313-39-42; e-mail: urfac_ime@rambler.ru.
Историки, философы, политологи, социологи и педагоги доказали, что незнание прошлого неизбежно приводит к непониманию настоящего и невозможности выбора эффективного пути построения будущего. Например, Н. А. Бердяев отмечал «Исторические катастрофы и перемены, которые достигают особой остроты в известные моменты всемирной истории, располагали к размышлению
Снежана Викторовна Оголенко — студентка V курса юридического факультета Санкт-Петербургского университета экономики и управления.
Анна Геннадьевна Индык — доцент кафедры теории и истории права и государства Санкт-Петербургского университета экономики и управления, кандидат юридических наук, доцент.
© С. В. Оголенко, А. Г. Индык, 2011.
