CC BY
1316. Михайлов Э.М. Проблемы координации деятельности прокуратуры и органов исполнительной власти в сфере противодействия терроризму и экстремизму // Право и практика. 2012. №2.
7. Шадже А.М. К вопросу о стратегии противодействия коррупции // Право и практика. 2013. №1.
КОЛИЕВ ВАДИМ ВИТАЛЬЕВИЧ - кандидат юридических наук, преподаватель Краснодарского университета МВД России. Россия, Краснодар (vadimkoliev1979@mail.ru)
KOLIEV, VADIM V. - PhD in Law, Lecturer of the Krasnodar University of Ministry of Internal Affairs of Russia. Russia, Krasnodar
УДК 342.98
ЭФРИКЯН Р.А., ШИШКИНА Е.В. КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ СФЕРЕ
Ключевые слова: компетенция органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления, жилищно-коммунальное хозяйство, органы государственной власти, местные администрации.
Статья посвящена нормативно-правовому регулированию компетенции органов местного самоуправления в жилищно-коммунальной сфере. Значительный объем нормативно-правового регулирования данной группы общественных отношений определяется на федеральном и региональном уровнях, в связи, с чем авторы затронули вопрос об иерархии законодательных и иных актов, регулирующих полномочия органов местного самоуправления в жилищно-коммунальном хозяйстве. Авторы подчеркивают, что, при отсутствии в Жилищном Кодексе РФ или ином федеральном законе поручения конкретизировать норму федерального закона или принимать свои нормы, отличные от норм федерального законодательства, не могут приниматься региональные нормы, поскольку законодатель счел регламентацию соответствующим федеральным законом исчерпывающей.
EFRIKJAN, R.A., SHISHKINА E.V. THE COMPETENCE OF LOCAL GOVERNMENTS OF HOUSING-AND-
MUNICIPAL SPHERE
Keywords: the competence of local governments; powers of local governments; housing and communal services; public authorities; local administrations.
The Clause is devoted is standard-legal adjustment of the competence of local governments in housing-and-municipal sphere. The considerable volume of is standard-legal adjustment of the given group of public relations is determined at federal and regional levels, in communication, with what authors have mentioned a question on hierarchy of the legislative and other acts regulating powers of local governments in housing and communal services. The authors emphasize that, in the absence of the Housing Code of the Russian Federation or another federal law to specify the rate of commission or federal law to make their own rules that are different from the norms of federal legislation may not be adopted regional standards, since the legislator considered the relevant regulation by federal law to be exhaustive.
Компетенция органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства довольно обширна. Вместе с тем следует иметь в виду, что значительный объем нормативно-правового регулирования данной группы общественных отношений определяется на федеральном и региональном уровнях, в связи, с чем представляется целесообразным затронуть вопрос об иерархии законодательных и иных актов, регулирующих полномочия органов местного самоуправления в жилищно-коммунальном хозяйстве.
В этом контексте отметим, прежде всего, то, что в соответствии с Конституцией РФ жилищное законодательство (а в его рамках в своей основе регулируется жилищно-коммунальное хозяйство) находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (подпункт "к" п. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (п.2 ст.76 Конституции РФ). Согласно ч. 2 ст. 5 ЖК РФ [1] жилищное законодательство состоит из ЖК РФ, принятых в соответствии с ним других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
На федеральном уровне как раз ЖК РФ олицетворяет стратегию развития жилищно-коммунального комплекса. Помимо ЖК РФ федеральный центр сформировал нормативно-правовую базу из норм и положений иных федеральных законов (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3], Земельный кодекс Российской Федерации [2] и др.) и изданных в их развитие подзаконных актов (многочисленные постановления Правительства РФ, ведомственные акты, и в первую очередь Минрегиона РФ), о которых речь пойдет ниже.
Если же иметь в виду именно полномочия органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства, то на федеральном уровне их регулирования на первый план выдвигается, бесспорно,
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором указанные полномочия определяются исходя из перечня вопросов местного значения применительно к каждому виду муниципального образования (ст. 14-16 закона); кроме того, в этом же федеральном законе регулируются общие полномочия органов местного самоуправления, в рамках которых также могут решаться вопросы жилищно-коммунального хозяйства (например, утверждение муниципальных целевых программ). Более подробно о полномочиях органов местного самоуправления, вытекающих из ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и других нормативно-правовых актов, речь пойдет ниже.
Что касается полномочия органов государственной власти субъекта РФ, то они в общем виде устанавливаются Конституцией РФ, ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [4] и другими федеральными законами. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Регионы вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев. Важно заметить, что согласно ЖК РФ субъекты РФ не могут самостоятельно регулировать жилищные отношения, если такое полномочие вытекает из ЖК РФ и федеральных законов.
Пределы полномочий органов государственной власти субъектов РФ по принятию законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы, регулирующие жилищные отношения, основываются на нормах ЖК Российской Федерации и нормах других федеральных законов, принятых в соответствии с ч. 6 ст. 5 ЖК РФ. Исходя из положений ст. 5 ЖК РФ, если сам ЖК РФ или иной федеральный закон не установил полномочия органов государственной власти субъектов РФ, то сами они взять на себя эти полномочия не вправе, а могут лишь принимать акты в части реализации данных полномочий. Открытый перечень вопросов, отнесенных к компетенции субъекта РФ в области жилищных отношений, содержится в ст. 13 ЖК РФ. Надо обратить внимание на то, что в этом перечне не указаны вопросы, регулирующие отношения по предоставлению коммунальных услуг гражданам. Тот факт, что содержащийся в ст. 13 ЖК РФ перечень является открытым, не означает допустимости неограниченного усмотрения органов государственной власти субъектов РФ по регулированию жилищных отношений. Это означает, что помимо перечня в ст. 13 ЖК РФ полномочия могут быть в других статьях
ЖК РФ, а также в других федеральных законах, поскольку п. 6. ст. 5 ЖК РФ содержит достаточно жесткий критерий: региональное регулирование жилищных отношений допустимо, только если такое полномочие основано на ЖК РФ и принятых в соответствии с ЖК РФ других федеральных законах [6, с(р). 39]. Развивая положения статьи 5 ЖК РФ, статья 13 устанавливает, что к компетенции субъекта РФ в области жилищных отношений возможно причисление иных вопросов, отнесенных к их компетенции Конституцией РФ, ЖК РФ и другими федеральными законами и не отнесенных к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, компетенции органов местного самоуправления.
Таким образом, компетенция регионов ограничена не только необходимостью наличия соответствующих указаний ЖК РФ и федеральных законов, но и запретом регулировать то, что предписано регулировать иным уровням публичной власти. Так, поскольку в ст. 157 ЖК РФ содержится поручение Правительству РФ устанавливать Правила предоставления коммунальных услуг гражданам, - аналогичные правила или нормы, частично регулирующие те же вопросы, что и Правила предоставления коммунальных услуг 2006 г. (подробный их анализ будет дан во второй главе настоящей работы), не могут приниматься органами государственной власти субъектов РФ, в частности, субъекты РФ не вправе устанавливать свои правила предоставления субсидий по оплате жилых помещений и коммунальных услуг (это компетенция Правительства РФ - согласно ч. 6 ст. 159 ЖК РФ) или свои процедуры утверждения тарифов на коммунальные услуги (такие процедуры согласно ч. 2 ст. 157 ЖК РФ). В противном случае нарушается требование федерального законодательства о недопустимости одновременного наличия одних и тех же аналогичных полномочий у органов публичной власти федерального, регионального и муниципального уровней (ч. 4 ст. 26.1 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Следует также заметить, что отношения в сфере предоставления коммунальных услуг регулируются также гражданско-правовыми нормами, в том числе содержащимися в федеральном жилищном законодательстве [9, с(р).
7].
В этой связи принятие органами государственной власти субъектов РФ актов, содержащих нормы гражданского права по вопросам предоставления коммунальных услуг, недопустимо. Подход, согласно которому субъекты РФ могут принимать любые региональные нормы в области жилищных отношений, поскольку жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, представляется неправильным. Принятие региональных норм в этой сфере не может быть оправдано ни пробелами законодательного регулирования на федеральном уровне, ни потребностью в совершенствовании федерального законодательства, ни целями обеспечения более эффективного функционирования жилищно-коммунального
хозяйства [6, с(р). 40]. Однако такое утверждение представляется нам излишне категорическим.
Дело в том, что, если существует пробел в федеральном регулировании той области общественных отношений, которая отнесена к совместному ведению федерального центра и субъектов РФ, то последние могут издавать недостающие акты. В этом контексте мы солидарны с иной позицией, предполагающей, что «по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов законодатель субъекта РФ может самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений; при этом должны быть соблюдены конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных актов субъектов РФ федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина» [7, с(р). 69].
При этом, однако, необходимо сделать оговорку, согласно которой признание за субъектами РФ права осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения не дает им автоматически полномочий по решению в полном объеме вопросов, имеющих универсальное значение как для законодателя в субъектах РФ, так и для федерального законодателя и в силу этого подлежащих регулированию федеральным законом [8]. Более подробно мы не имеем ввиду рассматривать данный аспект, поскольку он выпадает из предмета нашего исследования.
Но главное даже не в этом, а в том, что в практике деятельности органов местного самоуправления возможные коллизии не имеют место, и связано это прежде всего с тем, что федеральный центр настолько подробно регулирует институт местного самоуправления, что на уровень субъектов РФ остается сравнительно немного вопросов. На это обстоятельство уже обращалось внимание в юридической литературе [9, с(р). 94]. Указанная особенность касается и полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства. К тому же в настоящее время пробелов законодательного регулирования общественных отношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства на федеральном уровне практически не осталось, и поэтому проблемы в том, что субъекты РФ могут «вторгаться» в сферу федерального регулирования, не имеется [10].
Заметим еще в этой же связи, что согласно п. 4 ст. 76 Конституции РФ, субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, только вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В других случаях органы государственной власти субъектов РФ могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, только в пределах своих полномочий, основанных на ЖК РФ, принятых в соответствии с ЖК РФ других федеральных законов. Указанные законы должны устанавливать право органа государственной власти субъекта РФ принимать соответствующие акты и
решать вопросы, которые могут быть урегулированы региональным актом [11]. При отсутствии в ЖК РФ или ином федеральном законе поручения конкретизировать норму федерального закона или принимать свои нормы, отличные от норм федерального законодательства, не могут приниматься региональные нормы [12], поскольку законодатель счел регламентацию соответствующим федеральным законом исчерпывающей.
Литература и источники
1. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. (в ред. 21.02.2013). М.: Норма, 2013.
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 г. (в ред. 21.02.2013). М.: Норма, 2013.
3. Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г. № ФЗ-131 (в ред. 21.02.2013). М.: Норма, 2013.
4. Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10. 1999 г. N 184-ФЗ (в ред. 21.02.2013). М.: Норма, 2013.
5. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области» от 15.12.2003 N 19-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. № 1.
6. Гордеев Д.П., Прокофьев В.Ю. Новое регулирование отношений по предоставлению коммунальных услуг // Жилищное право. 2006. № 8. С. 39,40.
7. Конституция Российской Федерации в решениях Конституционного Суда России (постатейный комментарий) / Лазарев Л.В., Морщакова Т.Г., Страшун Б.А. и др. М.: Институт права и публичной политики, 2005. С.69.
8. Лаптева М.Н. Региональное законодательство о местном самоуправлении: исторический и сравнительно-правовой анализ. Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2004. С. 94
9. Левицкая Е.А. Концессионные соглашения в сфере коммунального имущества муниципальных образований. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2008. С. 7.
10. Калюжный К.Ю. Проблемы юридического закрепления и реализации правотворческих полномочий местной администрации // Современная научная мысль. 2013. №1. С.80-85.
11. Румянцев А.А., Эртель А.Г. Что такое субстрат и для чего он нужен // Современная научная мысль. 2012. №1. С.134-139.
12. Калюжный К.Ю. Проблемы юридического закрепления и реализации правотворческих полномочий местной администрации // Современная научная мысль. 2013. №1. С.80-86.
ЭФРИКЯН РУБЕН АЛЬБЕРТОВИЧ - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России (тел. 8-861-258-14-26)
ШИШКИНА ЕВГЕНИЯ ВЛАДИМИРОВНА - кандидат юридических наук, преподаватель кафедры конституционного права Института международного права, экономики, гуманитарных наук и управления имени К. В. Россинского EFRIKJAN RUBEN A. - ^e senior lecturer of chair constitutional and administrative law of the Krasnodar university of the Ministry of Internal Affairs of Russia the candidate ofjurisprudence, senior lecturer
SHISHKIN EVGENIE V. - Ae teacher of chair of a constitutional law of International law institution, economy, the humanities and management K.V. Rossinsky's name the candidate ofjurisprudence of
УДК 342.553
ВЛАСЕНКО Е.Е. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Ключевые слова: конституция, конституционный закон, местное самоуправление, муниципальная власть, органы местного самоуправления; народ, органы государственной власти.
В статье осуществлен анализ правовой природы органов местного самоуправления как формы народовластия. Показано, что муниципальная власть - это власть особого рода, которая не является буквально продолжением государственной власти на местах, но при этом имеет ряд признаков, присущих государственной власти. Автор приходит к выводу о том, что практика местного самоуправления в России в последние годы дает определенные основания полагать, что имеется тенденция нивелирования особенностей местного самоуправления. С целью повышения степени управляемости территорий, государство все чаще по разным вопросам встраивает местную власть в государственную, в связи с чем «лишает» местное самоуправление черт, присущих общественной власти.
VLASENKO, E.E. CONSTITUTIONAL-LEGAL NATURE OF LOCAL GOVERNMENT
Keywords: ^шй^юп, constitutional law, local government, municipal government, local authorities, the people, the public authorities.
