CC BY
65
КОМПАРАТИВНЫЙ АНАЛИЗ МОДЕЛЕЙ УПРАВЛЕНИЯ ЖКХ В РОССИИ И ЗАПАДНЫХ СТРАНАХ
© Бобровская Н.И.*
Южно-Российский институт - филиал Российской академии
народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, г. Ростов-на-Дону
Высказывается мнение автора о причинах проблем в сфере ЖКХ России, об их влиянии на политическое настроение граждан, проводится сравнение функционирующих моделей ЖКХ в России и за рубежом, показываются преимущества зарубежных моделей, предлагаются направления совершенствования ЖКХ в России.
Ключевые слова: социально-политический, модели управления жилищно-коммунальным хозяйством, рыночные отношения, государственно-частное партнёрство, концессия, политико-экономические задачи.
За последний десяток лет среди множества проблем реформирования экономики на первое место вышла проблема преобразования и развития жилищно-коммунального хозяйства, как важнейшая сфера жизнеобеспечения человека.
В 2014 году она стала волновать уже 57 % населения страны, перейдя на социально-политический уровень сознания.
Государство активно пытается найти пути её решения. Одним из значимых шагов стало образование в 2013 году Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства. Но и новое Министерство оказалось в затруднительном положении перед преобразованием сферы ЖКХ, натыкаясь на проблемы общего характера, и практическое отсутствие цивилизованных рыночных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве. Между тем в большинстве развитых и развивающихся зарубежных странах жилищно-коммунальные вопросы отлажены, и не отвлекают внимание высших эшелонов власти от их главных задач.
В данной статье сделаем попытку рассмотреть модели управления жилищно-коммунальным хозяйством в России и западных странах.
Как показала зарубежная практика, к решению трудных вопросов в ЖКХ привлекается бизнес, то есть запускается механизм государственно-частного партнёрства, когда бизнес привносит гибкое и эффективное управление, профессиональный опыт, финансовые ресурсы и новаторство, а государство предоставляет частнику свою собственность, частично финансовые ресурсы, возможные налоговые льготы и т.п.
* Докторант кафедры Политологии и этнополитики.
Среди всех форм государственно-частного партнёрства в ЖКХ особенно успешно проявляет себя концессия, сущность которой заключается в том, что власть любого уровня предоставляет своё имущество (предмет концессионного соглашения) частному партнёру на определённый срок с тем, чтобы функциональный объект использовался по назначению (например, для оказания жилищно-коммунальных услуг). Вместе с тем за пользование государственной (муниципальной) собственностью концессионер на условиях соглашения производит плату другой стороне договора концессии.
К сожалению, несмотря на весьма активное применение отношений государственно-частного партнёрства в развитых странах, в России оно не широко не распространено.
Анализируя зарубежный опыт управления сферой жилищно-коммунального хозяйства, можно отметить, что в развитых странах все, что связано с этой системой, рассматривается, как жизненно необходимое. Поэтому предоставление и регулирование жилищных вопросов и сферы коммунальных услуг всегда происходит или при непосредственном участии государственных и муниципальных структур, или же под их неусыпным контролем. Они отстаивают права потребителей коммунальных услуг, определяют правила работы для коммерческих предприятий-конкурентов, предусматривают гарантии выполнения стандартов качества на жизненно важные для населения услуги. Таким образом, вся система менеджмента выглядит как децентрализованное регулирование с контролем по отклонениям.
Муниципальное управление ЖКХ в России отличается тем, что ЖКХ является дотируемой отраслью и, кроме того, в ней присутствует перекрестное субсидирование. И это является серьезным препятствием для применения накопленного зарубежного опыта в России. Модель управления реформированием жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований должна иметь основу для ликвидации этих недостатков из сферы управления отраслью.
Коренное отличие ведения жилищно-коммунального хозяйства в России и за рубежом заключается в том, что там рыночные отношения в экономике предполагают возможность передачи жилого фонда от одной управляющей организации другой, а также от одного поставщика коммунальных услуг другому. При осуществлении передачи непосредственно самого жилого объекта или права на оказания услуг, также нет препятствий для передачи всей информации о данном объекте, необходимой для выполнения новой организацией управленческих и производственных функций.
Управление ЖКХ - это международная тема, объединяющая большинство цивилизованных стран и оперирующая достаточно похожими понятиями, одним из которых является объединение собственников жилья в различных формах.
Любое объединение собственников жилья (ОСЖ) в зарубежных странах является некоммерческой потребительской организацией, объединяющей
собственников объектов недвижимого имущества или пайщиков, создаваемой с различными целями: управление комплексом недвижимого имущества; обеспечение его эксплуатации; пользования, распоряжения и владения имуществом. В России, согласно Жилищному кодексу, жилищные, жилищно-строительные кооперативы, товарищества собственников жилья не относятся к потребительским организациям. Они регламентированы как просто некоммерческие. В то же время п. 3 ст. 1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (с последующими исправлениями и дополнениями) гласит о том, что «Настоящий Федеральный закон не распространяется на потребительские кооперативы, товарищества собственников жилья, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан». За рубежом объединения собственников жилья стало обобщающим понятием различных юридических форм жилищной кооперации, например: синдикаты во Франции; квартирные акционерные общества в Финляндии; территориальные сообщества жителей, кондоминиумы, жилищные кооперативы в США и Канаде; объединения совладельцев многоквартирных домов (ОСМД) в Украине; жилищные и жилищно-строительные кооперативы (ЖСК), товарищества собственников жилья (ТСЖ) в России. Но товарищества собственников жилья появились в России в 1996 г. на основе Федерального закона от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья». В нем же было и определение кондоминиума как единого комплекса недвижимого имущества, включающего земельный участок в установленных границах и расположенное на нем жилое здание, другие объекты недвижимости, в котором отдельные части, предназначенные для жилых или других целей (помещения), находятся в собственности граждан, юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (домовладельцев) - частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности, а остальные части (общее имущество) находятся в их общей долевой собственности. Это иностранное слово пришло к нам из США (в 90-е годы большинство законодательно-нормативных документов составлялось под наблюдением или при непосредственном участии американских консультантов). С принятием первого Жилищного кодекса в России в его тексте остались лишь товарищества собственников жилья. В Жилищном кодексе, принятом в 2011 г., наряду с товариществами собственников жилья, как форма управления и обслуживания жилой недвижимости, появились жилищные и жилищно-строительные кооперативы.
Как видим, в России сохраняется аналогия форм управления многоквартирными домами зарубежных стран. Необходимо отметить, что у России имеется своя история объединений собственников жилья. Например, в дореволюционной России существовали города-сады; в период НЭПа это были жилищные кооперативы (ЖК); в советское время - жилищно-арендные
кооперативные товарищества (ЖАКТы); одно время очень популярным было строительство производственными предприятиями МЖК (молодежных строительных кооперативов), жилищно-строительные кооперативы (ЖСК).
Общепризнанной оценкой социальной ориентированности рынка предприятий - производителей коммунальных услуг - является доля затрат населения на ЖКУ в общем объеме потребительских расходов домашнего хозяйства. Это важнейший показатель для расчета субсидий для малообеспеченных семей. В соответствии с федеральным стандартом, установленным Правительством России, субсидию на оплату жилья и коммунальных услуг имеет право получить семья, если расходы на оплату жилья и жилищно-коммунальных услуг выше 25 % от величины ее совокупного дохода. При этом власти регионов могут устанавливать более низкое значение этой доли, если доходная часть регионального бюджета справится с дополнительными социальными расходами.
Решение жилищного вопроса является особой задачей государственной политики любой страны. Ведь это одна из насущных потребностей человека. Еще в СССР в 70-е годы поднимался вопрос о переселении жильцов из подвальных и полуподвальных помещений, но решен он был только к 2011 г. в постперестроечной России. В табл. 1 и 2 приведены данные об условиях жизни различных домашних хозяйств в Российской Федерации.
Таблица 1
Распределение обследуемых домашних хозяйств в Российской Федерации по видам занимаемого жилья (по материалам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств) по состоянию на конец года, % [1, с. 269]
Наименование показателей 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г.
Все домашние хозяйства в том числе, проживающие в: 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
отдельной квартире 65,2 75,4 72,3 70,3 72,7
коммунальной квартире 10,9 5,7 4,3 3,9 2,5
общежитии 4,8 6,0 5,3 4,4 2,0
полуподвальном помещении 0,4 0,4 0,1 0,1 -
отдельном доме 18,7 12,5 14,9 16,6 18,1
части дома - - 3,1 4,7 4,7
По данным табл. 1 видно, что в последние годы идет тенденция роста процента проживающих в отдельной квартире и одновременно в отдельных домах. В то же время более чем в 4 раза сократилось количество приживающих в коммунальных квартирах и в два с лишним раза - в общежитиях. Полуподвальные помещения от населения освобождены полностью в основном за счет того, что их выкупили или взяли в аренду предприниматели для своей деятельности (магазины, кафе, склады и т.д.).
Таблица 2
Распределение домашних хозяйств по размеру занимаемого жилья и числу жилых комнат [1, с. 272]
Годы Домохозяйства (%), имеющие: В среднем на одного члена домохозяйства, м2
1 комнату 2 комнаты 3 и более комнат
2009 21,0 42,0 37,0 18,1
2010 21,1 42,3 36,6 18,3
2011 17,3 42,9 39,8 18,9
Показатели табл. 2 характеризуют незначительный рост проживающих в трехкомнатных квартирах, в основном за счет улучшения своих жилищных условий жильцами однокомнатных квартир. В среднем площадь проживания на одного человека в стране растет очень медленно - за два года всего лишь на 0,8 кв.м.
Большая разница наблюдается в долях расходов населения по оплате жилья и коммунальных услуг в России по сравнению с зарубежными странами (табл. 3). Такую ситуацию можно объяснить невысоким уровнем заработной платы в России и высокой стоимостью самых необходимых продуктов питания и одежды. Если в нашей стране повысить тарифы по данным показателям, то людям просто не на что будет жить.
Таблица 3
Доли расходов населения по оплате жилья и коммунальных услуг в разных странах
Страна Доля расходов по оплате жилья, % Доля расходов по оплате коммунальных услуг, % Итого, % Год оценки
Россия 1,4 6,9 8,3 2010
США 19,0 6,9 25,9 2009
Чехия 12,3 10,9 23,2 2008
Данные табл. 3 позволяют сделать следующие выводы:
1. расходы на оплату жилья среднестатистической чешской (12,3 %) и американской семьями (19,0 %) на порядок выше аналогичного показателя среднестатистической российской семьи (1,4 %);
2. размер доли расходов по оплате коммунальных услуг в России (6,9 %) находится на уровне США, но значительно уступает Чехии (10,9 %), которая не имеет своих собственных минеральных ресурсов.
3. необходимо отметить значительное различие соотношений доли расходов на оплату жилья и доли расходов на коммунальные услуги в этих странах: в России (1,4 / 6,9 = 0,20); в США (19,0 / 6,9 = 2,75); В Чехии (12,3 / 10,9 = 1,13). По данному показателю США в 10 с лишним раз обгоняет Россию, Чехия - в 5,65 раз.
Такие расхождения иллюстрируют национальные приоритеты в жилищных и коммунальных вопросах в данных странах. В соответствии с по-
нятиями американцев и населения других развитых стран, на первом месте должно стоять качественное благоустроенное жилье (индивидуальный дом), как фундаментальный актив семьи и залог социальной стабильности, а коммунальные услуги лишь прилагаются к нему. По крайней мере, жилье без коммунальных услуг эксплуатировать можно, а коммунальные услуги без жилья - не имеют смысла.
В России же все наоборот. Значимость коммунальных услуг и тарифы на них стоят на первом плане, а жилье с низкими потребительскими свойствами, которое досталось большинству граждан путем бесплатной приватизации, воспринимается как само собой разумеющееся. К тому же, и по качественным, и по количественным характеристикам жилье в России значительно уступает американскому жилищному фонду, и в этой связи необходимо перейти к пересмотру приоритетов и лучше сосредоточиться на благоустройстве жилья, чем на повышении стоимости коммунальных услуг. Кроме того, проблема жилищно-коммунального хозяйства в России еще и в том, что тарифы на коммунальные услуги и расчеты по их оплате часто бывают необоснованно завышенными.
В странах с развитой рыночной экономикой: Австрии, Великобритании, Германии, США, Швеции, Франции, Японии и других, имеется богатый опыт организации жилищно-коммунальных служб в рамках государственно-частного партнёрства, детальное изучение которого при наличии политической воли могло бы позволить перенести его на российскую практику.
В конце 80-х начале 90-х годов во многих странах в соответствии с программами реформирования государственного сектора экономики была проведена приватизация объектов в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Правительства руководствовались тем, что государственные предприятия -это, прежде всего, национальные обязательства, нежели национальное имущество. И, по их мнению, для населения гораздо лучше, если бизнес коммунальных предприятий будет принадлежать частному сектору и работать для получения прибыли в условиях конкуренции. Одновременно с процессом приватизации за рубежом велся подбор новых организационных форм в сфере оказания коммунальных услуг населению с участием частного бизнеса. При этом за рубежом муниципалитет выступает не только в качестве организатора производства услуг, но за ним сохраняется преимущественное право на оказание услуг в сфере коммунального обслуживания населения.
В развитых странах если у предприятия имущество является муниципальной собственностью и оно подотчетно муниципалитету, то оказание им услуг производится по-другому. Подобные услуги оказываются муниципальными департаментами по «санитации» (сбор, вывоз, утилизация бытового мусора и пищевых отходов и др.); озеленение, благоустройство городской территории и др. - департаментами парков; обслуживание и ремонт дорог - департаментами по автомагистралям и т.д. В развитых странах очень распространена форма предоставления муниципальными службами услуг в
виде межтерриториальных соглашений (договора об обслуживании), при которых административно-территориальные образования заключают соглашения на предоставление различных услуг, которые они не могут предоставлять потребителям сами или считают предоставление их нерациональным. Более высокие властные структуры оказывают услуги тем территориям, которые в состоянии их купить. Например, один орган управления может нанять себе другой и оплатить оказанные услуги. За рубежом таким образом оказываются коммунальные услуги по водо-, газо-, теплоснабжению, водоотведению, услуги по «санитации» территорий, уборке снега и др. В договорных отношениях при этом участвуют два органа управления: из них один является организатором, а другой - поставщиком услуг. Как показывает опыт Великобритании, Японии, Германии, Канады, США, Швеции и др., это позволяет более экономить финансовые ресурсы, производственные мощности и разнообразить возможности производителей услуг.
Местные органы исполнительной власти заключают контракты, соглашения не только друг с другом, но и с частными фирмами. Во многих развитых странах, - Швеции, США, Великобритании, - городские власти давно поняли, что монополии в муниципальных службах нерациональны. Такая ситуация сдерживает эффективность работы предприятий и улучшение условий жизни в крупных городах. Практикуется продажа транспортным компаниям (включая муниципальные и частные) автобусных и трамвайных линий на конкурсной основе.
Совершенствования экономических отношений и институциональные преобразования в жилищно-коммунальной сфере, проводимые развитыми странами, основаны на рациональном сочетании централизации и децентрализации управления. Они уже дали положительные результаты, так как улучшают условия жизни потребителей и активизируют рынок услуг.
Подобные нововведения в законодательство можно применить и в нашей стране при организации городского водопровода, электро-, тепло- и газоснабжения, то есть к работе тех служб, которые принято относить к технически монопольным.
Если бы не масштабная коррупция, то практика развитых стран могла быть использована и в России, особенно в новых микрорайонах, на окраинах городов и в регионах. Опыт быстрого благоустройства жилья применим как для небольших поселков, так и для индивидуальных коттеджей и малоэтажных построек, возводящихся на окраинах крупных городов. Эффективность такого подхода доказана и опытом некоторых стран Восточной Европы (Словакия, Польша, Чехия и Югославия).
Следует также учесть, что государственное регулирование деятельности коммунальных институтов не только не прекращено в странах с развитой рыночной экономикой, но оно претерпело глубокую эволюцию под воздействием различных потребностей в разных отраслях жилищно -коммунального сектора. В этой связи заслуживает особого внимания опыт ведущих ин-
дустриальных держав, например, США как страны, у которой и территория, и географические зоны, и структура управления, а также другие параметры сопоставимы с российскими. Эта страна за долгие годы сформировала развитые рыночные отношения, имеет, содержательный опыт федерального регулирования экономики. В России, в отличие от Соединенных Штатов Америки, начальный этап рыночных отношений строится на том, что вся ответственность передается на муниципальный уровень, но при этом государство снимает с себя не только функцию контроля, но и государственное финансирование. Кроме того, отсутствует комплексное законодательство, формирующее условия для создания справедливой конкуренции в жилищно-коммунальной сфере.
В большинстве развитых стран финансовое и организационное участие федерального правительства (в лице различных федеральных учреждений) не заменяет достаточно строгой системы разделения ответственности между властями различных уровней для решения проблем функционирования коммунального хозяйства и инфраструктуры. Федеральное правительство в США отвечает, как правило, за охрану окружающей среды, инвестирование в природные ресурсы, порты и вокзалы, водный транспорт, регулярно выделяет штатам необходимые средства для поддержания и развития сети шоссейных дорог.
Правительства штатов несут полную ответственность за строительство и поддержание в рабочем состоянии шоссейных дорог, частично за развитие сетей теплоснабжения, электроснабжения и газоснабжения. Все остальные вопросы коммунальной инфраструктуры - общественный транспорт, кана-лизирование, водоснабжение и санитарное состояние муниципальной территории, находятся в ведении местных властей. На эти цели они используют и свои бюджетные средства, и федеральные субсидии в различных формах, а также получают средства из бюджетов штатов.
Оказание услуг в системе жилищно-коммунального хозяйства также осуществляется и на основе франчайзинга: территориальными органами управления заключаются договора с небольшими коммерческими фирмами, которые имеют полную хозяйственную самостоятельность. Взамен того, что они получили контракт от местных властей, они обязаны перечислять в местный бюджет 5-10 % своего дохода, а также вводить представителя местной власти в состав своего правления и рекламировать фирменный знак территориального органа. Таким образом, местные власти получают прямой выход на соответствующие законодательные органы страны и федеральные регулирующие организации и активно и открыто сотрудничают с бизнесом.
Возвращаясь к российской ситуации, можно отметить, что решать социально-политическую проблему ЖКХ необходимо как можно быстрее, используя проверенный зарубежный опыт. Однако при этом следует отметить, что «в нашей правовой системе отсутствует корректное разделение на публично-правовые и гражданско-правовые отношения... Аморфность отношений отпугивает потенциальных крупных инвесторов [3]. Хотя «государ-
ственно-частное партнёрство позволяет избежать, с одной стороны, недостатков прямого регулирования государства, а с другой - «провалов рынка». Основной аргумент в поддержку государственно-частного партнёрства состоит в том, что и общественный (государственный), и частный секторы обладают своими собственными уникальными характеристиками и преимуществами, при объединении которых создается возможность более эффективно действовать и достигать лучших результатов именно в тех сферах, где особенно заметны «провалы рынка» или неэффективность государственного управления - как правило, это социальная сфера, проблемы экологии, создание инфраструктуры» [4], а особенно жилищно-коммунальное хозяйство.
Перенесение проверенного временем и результатами положительного зарубежного опыта сотрудничества государства с бизнесом в сфере ЖКХ будет способствовать оздоровлению в России не только отношений «производитель-потребитель жилищно-коммунальных услуг», но и переключению внимания населения в дальнейшем на конструктивные созидательные политико-экономические задачи общества.
Список литературы:
1. Социальное положение и уровень жизни населения России. 2011 г. -М., 2012. - С. 269.
2. Социальное положение и уровень жизни населения России. 2011 г. -М., 2012. - С. 272.
3. Дерябина М. Государственно-частное партнёрство: теория и практика [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://institutiones.com/general/1079-gosudarstvenno-chastnoe-partnerstvo.html.
4. Сущность государственно-частного партнерства [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://revolution.allbest.ru/economy/00228312_0.html.
КИБЕРНЕТИЧЕСКИЙ ТЕРРОРИЗМ КАК УГРОЗА БЕЗОПАСНОСТИ ОБЩЕСТВА
© Игнатовский А.Д.*, Радков А.А.
Самарский государственный аэрокосмический университет, г. Самара
В статье рассматривается образование такого понятия, как кибернетический терроризм, его развитие с течением времени. Приведены причины широкого распространения данной угрозы, а также указаны некоторые пункты по его контролю, борьбе.
Ключевые слова: кибернетический терроризм, интернет, компьютер, коммуникативные устройства.
* Студент кафедры Общей инженерной подготовки.
