CC BY
87
Комментарий к статье 6 Закона Российской Федерации «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»
А.В. Бабанов
член Московской областной коллегии адвокатов, кандидат юридических наук
Статья 6.
Принудительное изъятие и прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения
1. Собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.
Определение размера причиненного окружающей среде вреда, в том числе земле как природному объекту, осуществляется на основании нормативов в области охраны окружающей среды в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
2. Право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, право безвозмездного срочного пользования земельным участком из земель сельскохозяйственного назначения может быть прекращено принудительно по основаниям и в порядке, которые установлены Земельным кодексом Российской Федерации. Аренда земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения может быть принудительно прекращена в соответствии с требованиями Земельного кодекса Российской Федерации и Г раждан-ского кодекса Российской Федерации.
3. Земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения может быть изъят принудительно у его собственника в судебном порядке в случае ненадлежащего использования. Случаи ненадлежащего использования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения определяются в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации.
Заявление в суд о принудительном изъятии у собственника земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения направляется органом государственной власти субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления при его ненадлежащем использовании, повлекшем за собой причинение вреда окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. Заявление в суд направляется по правилам, установленным Земельным кодексом Российской Федерации для принудительного прекращения прав на земельный участок лица, не являющегося его собственником, ввиду ненадлежащего использования земельного участка.
1. Норма предусматривает обязанность субъектов прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения использовать их в соответствии с целевым назначением, разрешенным использованием без причинения вреда окружающей среде, что является общим принципом конституционного и земельного права. Владение, пользование и распоряжение землей осуществляется свободно, если это не причиняет вреда окружающей среде и не нарушает прав и интересов других лиц (ч. 2 ст. 36 Конституции Российской Федера-
ции). Права собственников могут быть ограничены федеральным законом для достижения конституционно значимых целей - в частности для обеспечения безопасности государства, основ конституционного строя и другого (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации).
В случае причинения вреда окружающей среде виновный возмещает ущерб исходя из нормативов в области охраны окружающей среды. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»1 (статьи 11, 21-28) устанавливает следующие нормативы: качества окружающей среды, допустимого воздействия на окружающую среду, нормативы образования отходов производства и потребления, нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов, нормативы допустимых физических воздействий (шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий), нормативы допустимого радиационного воздействия, нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды, допустимые нормы антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативы санитарных и защитных зон, иные нормативы.
2. Ограниченные вещные права на землю (право постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения), право безвозмездного срочного пользования земельным участком, право аренды земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения принудительно прекращаются по основаниям, предусмотренным статьями 45-47 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).
Ограниченные вещные права на землю, право безвозмездного срочного пользования земельным участком, право аренды земельного участка могут быть прекращены в случае ненадлежащего использования земельного участка, за совершение специальных земельных правонарушений (специальная земельная ответственность), которыми являются:
• использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к категории земель;
• использование земельного участка
1 //Российская газета. 12 января 2002 года.
способами, приводящими к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;
• неустранение совершенных умышленно земельных правонарушений, если это -отравление, загрязнение, порча или уничтожение плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде;
• неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом, за исключением времени, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.
Ограниченные вещные права, право безвозмездного срочного пользования, право аренды земельного участка сельскохозяйственного назначения принудительно прекращаются в случае изъятия участков для государственных или муниципальных нужд или их реквизиции. Законом может предусматриваться возможность их прекращения в результате национализации.
Кроме того, отдельные земельные права имеют особенные основания принудительного прекращения. Ограниченные вещные права, право безвозмездного срочного пользования земельным участком прекращаются за совершение специального земельного правонарушения в виде: систематического невыполнения обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв, либо систематической неуплаты земельного налога.
Право безвозмездного срочного пользования может быть прекращено в результате нарушения пользователем договора ссуды, в частности, если он использует землю
не в соответствии с договором или целевым назначением участка, не поддерживает участок в надлежащем состоянии, не осуществляет меры по его содержанию, существенно ухудшает качество земельного участка, передал участок третьему лицу без согласия ссудодателя (ст. 698 Г раждан-ского кодекса Российской Федерации. Далее - ГК РФ); и по другим основаниям, предусмотренным законом или договором (ст. 450 ГК РФ).
Аренда земельного участка в отличие от иных земельных прав прекращается в случае неиспользования земельного участка для сельскохозяйственного производства в течение трех лет, если более длительный срок не установлен не только законом, но и договором, при этом в трехлетний срок не входит время освоения земельного участка. Аренда прекращается за систематическое невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв, только если это прямо предусмотрено гражданским законодательством или договором аренды.
Принудительно для арендатора право аренды прекращается: соответствующим актом государственного органа (ст. 417 ГК РФ); в случае нарушения договора аренды, в частности за невыполнение обязанности по содержанию земельного участка (ст. 616 ГК РФ), за пользование земельным участком с существенным нарушением условий договора аренды или назначения земельного участка либо с неоднократными нарушениями (использование не по целевому назначению; существенное ухудшение земельного участка по вине арендатора; не-внесение более двух раз подряд по истечении установленного договором срока платежа арендной платы) - при условии письменного предупреждения арендатора (пункты 1-4 ч. 1 ст. 619 ГК РФ); за передачу арендатором своих прав и обязанностей по договору аренды третьему лицу, несмотря на запрет этого в договоре (пункты 5 и 6 ст. 22 ЗК РФ). Право аренды прекращается при расторжении или изменении договора аренды (ст. 450 ГК РФ), при переводе прав по договору аренды на иное лицо (ст. 621 ГК РФ) и по другим основаниям в соответствии с законом или договором.
Земельный кодекс Российской Федерации прямо не предусматривает оснований прекращения права собственности на земельный участок в случае его ненадлежащего использования, а отсылает к гражданскому законодательству. Право собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения прекращается при его ненадлежащем использовании - в случае неиспользования его по назначению, если он предоставлен для сельскохозяйственного производства (ст. 284 ГК РФ), или использования участка с нарушением законодательства (ст. 285 ГК РФ). Последним ГК РФ признает грубое нарушение правил рационального использования земель, в частности, использование участка не по целевому назначению, существенное снижение плодородия сельскохозяйственных земель либо значительное ухудшение экологической обстановки и другие установленные законом случаи.
Право собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения может принудительно прекращаться также в случаях: обращения взыскания на земельный участок, изъятия участка для государственных или муниципальных нужд, реквизиции, конфискации, национализации, изъятия участка, который не может принадлежать данному лицу, изменения или расторжения сделки судом и при других обстоятельствах.
2.1. Право собственности, право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, право безвозмездного срочного пользования земельным участком из земель сельскохозяйственного назначения могут быть принудительно прекращены ввиду ненадлежащего использования земельного участка (за совершение специального земельного правонарушения) в следующем порядке.
Правообладатель земельного участка за совершение специального правонарушения первоначально должен быть привлечен к административной ответственности с применением взыскания в виде штрафа или к более строгому наказанию в соответствии с законом (например, осужден к уголовному наказанию за порчу земли - ст. 254 Уголовного кодекса Российской Федерации. Далее - УК РФ). Одновременно орган земельного контроля (Министерства Российской
Федерации по налогам и сборам, Федеральной службы земельного кадастра России (далее - Росземкадастр), Министерства природных ресурсов Российской Федерации (далее - МПР России), Госкомсан-эпиднадзора) выносит предупреждение об устранении правонарушения в установленный срок (ст. 54 ЗК РФ, п. 3 Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.12.1993 № 13622).
Процедура привлечения к административной ответственности закреплена в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ)3, Инструкции о порядке работы госзе-минспекторов по привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства, утвержденной приказом Росземкадастра от 18.02.1994 №184; Инструкции по организации и осуществлению госконтроля за использованием и охраной земель органами МПР России, утвержденной приказом МПР России от 25.05.1994 № 1605; Инструкции о порядке привлечения должностных лиц, граждан к административной ответственности и наложения штрафов на юридических лиц за санитарные правонарушения, утвержденной приказом Госкомсанэпиднадзора России от 07.07.1993 № 616; Разъяснении «О порядке работы органов, осуществляющих госконтроль за использованием и охраной земель, по привлечению должностных лиц, граждан и юридических лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, к административной ответственности», утвержденной приказом Роскомзема, Минэкологии, Гос-комсанэпиднадзора, Госархстройнадзора от 29.08.1992 № 57/222/82/2177 и других нормативных актах.
Постановление о наложении штрафа может быть обжаловано в 10-дневный срок в
вышестоящий орган или в суд (ст. 30.1 КоАП РФ). Оно вступает в силу через 10 дней с момента вручения или получения копии постановления, если не обжаловалось, или после оставления жалобы без удовлетворения.
Предупреждение, которое выносится одновременно с постановлением о наложении штрафа, должно содержать: указание на допущенное земельное правонарушение; срок, в течение которого земельное правонарушение должно быть устранено; указание на возможное принудительное прекращение права на земельный участок в случае неустранения земельного правонарушения; разъяснение прав лица, виновного в нарушении земельного законодательства, в случае возбуждения процедуры принудительного прекращения права на земельный участок; наименование коллегиального органа либо должностного лица, вынесшего предупреждение; дату, сведения о лице, которое предупреждается; юридическую квалификацию допущенного правонарушения; подпись должностного лица или председательствующего и секретаря коллегиального органа. Предупреждение может быть обжаловано в суд либо в вышестоящий орган земельного контроля в порядке главы 30 КоАП РФ. Орган земельного контроля после вынесения предупреждения уведомляет орган, в ведении которого находится земельный участок и предоставивший земельный участок.
При неустранении земельных правонарушений, указанных в предупреждении, орган земельного контроля направляет материалы о прекращении вещного права на земельный участок ввиду его ненадлежащего использования в исполнительный орган государственной власти или местного самоуправления, который, в свою очередь, направляет иск в суд о прекращении земельного права виновного лица. В отличие от вещных прав, право безвозмездного срочного пользования земельным участком прекращается по решению лица, предоставив-
2 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 2. ст. 78.
3 //Российская газета. 31 декабря 2001 года.
4 Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации. 1994. № 17
5 //Российские вести. 6 июля 1994 года.
6 Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации. 1994. № 3.
7 Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации. 1993. № 1.
шего земельный участок, при неустранении правонарушения после наложения штрафа и предупреждения. Это решение может быть обжаловано в суд пользователем участка сельскохозяйственного назначения (ст. 54 ЗК РФ).
2.2. Право безвозмездного срочного пользования принудительно для пользователя земельного участка прекращается: при нарушении им договора ссуды (если это не связано с совершением специального земельного правонарушения) по решению суда, вынесенному по иску ссудодателя или иного уполномоченного лица, либо по решению ссудодателя, если договор ссуды предусматривает его право на одностороннее расторжение договора (ст. 450 ГК РФ). Такое решение ссудодателя может быть обжаловано в суд.
Право аренды земельного участка сельскохозяйственного назначения принудительно для арендатора прекращается при нарушении им договора аренды - по решению суда, вынесенному по иску арендодателя, другого уполномоченного лица или органа. Если законом или договором аренды предусмотрено право арендодателя на одностороннее расторжение договора, он может быть расторгнут по решению арендодателя без обращения в суд (ст. 450 ГК РФ). В данном случае арендатор имеет право оспорить такое решение в суде. При этом следует учитывать, что договор аренды земельного участка на срок более 5 лет не может расторгаться арендодателем односторонне в несудебном порядке даже при существенном нарушении договора арендатором и при возможности такого расторжения в договоре аренды, т. к. в таких случаях право аренды прекращается только по решению суда (п. 9 ст. 22 ЗК РФ).
Прекращение земельного права собственности, постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, расторжение договора аренды регистрируются в органе регистрации прав на недвижимое имущество, и с этого момента эти права считаются прекращенными (ст. 4 Закона Российской Федерации от 21.07.1997 «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»8).
3. Порядок принудительного прекращения земельных прав зависит от их вида и оснований прекращения права.
При изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, права на него прекращаются в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств Российской Федерации, размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов, иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации (ст. 49 ЗК РФ). При этом для несельскохозяйственных нужд предоставляются сельскохозяйственные угодья худшего качества при невозможности предоставления земель, не пригодных для сельскохозяйственного производства. Лишь для строительства линейных объектов допускается предоставление угодий более высокого качества. Сельскохозяйственные угодья с кадастровой стоимостью выше среднерайонной изымаются только в исключительных случаях, если это связано с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны и безопасности государства, разработкой месторождений не общераспространенных полезных ископаемых, содержанием объектов культурного наследия Российской Федерации, строительством и содержанием объектов культурно-бытового, социального, образовательного назначения, автомобильных дорог, магистральных трубопроводов, линий электропередачи, связи и других подобных сооружений при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья не могут быть изъяты для государственных или муниципальных нужд для использования в иных целях, если эти земли включены в специальный перечень земель субъектом Российской Федерации, за
8 Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 30, ст. 3594.
исключением случаев выполнения международных обязательств Российской Федерации (ст. 79 ЗК РФ).
Участки изымаются для государственных или муниципальных нужд при наличии соответствующего решения органа государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или местного самоуправления, если земля изымается соответственно для федеральных, региональных либо муниципальных нужд. Это решение может быть обжаловано в суд. Участок принудительно изымается при условии письменного предупреждения субъекта земельного права о предстоящем изъятии не позднее чем за год, а решение органа об изъятии участка регистрируется в органе регистрации прав на недвижимое имущество с уведомлением собственника, землепользователя, землевладельца, арендатора (ст. 279 части 3 и
4, ст. 283 ГК РФ). Если с правообладателем не достигнуто соглашение об изъятии участка, то орган, вынесший решение об изъятии, обращается в суд с исковым требованием о выкупе земельного участка (у собственника) или об его изъятии (у несобственника) в течение двух лет с момента направления правообладателю уведомления об изъятии участка (ст. 282 ГК РФ). В этом случае земельные права прекращаются решением суда с выплатой правообладателю компенсации за недвижимое имущество на земельном участке и всех убытков, а собственнику участка - еще и рыночной стоимости земельного участка (ст. 281 ГК РФ).
3.1. При чрезвычайных обстоятельствах сельскохозяйственные земли могут быть изъяты у собственника государственным органом для защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства (ст. 51 ЗК РФ) с прекращением права собственности и производных прав (постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, безвозмездного срочного пользования, аренды).
Реквизиция земель сельскохозяйственного назначения производится в силу постановления Правительства Российской
Федерации, которое реализуется органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации или иным уполномоченным органом (ст. 2.5 Сводного закона РСФСР от 28.03.1927 «О реквизиции и конфискации имущества»9). Это не касается случаев введения военного или чрезвычайного положения, если соответствующим законом установлены иные правила реквизиции. Органы военного управления в зоне, находящейся на военном положении, главы субъектов Российской Федерации, застигнутых стихийным бедствием, вправе производить реквизицию без разрешения Правительства Российской Федерации, но с его уведомлением, даже при отсутствии введения исключительного положения (ст. 2.6 Сводного закона).
В соответствии с постановлением о назначении реквизиции, где определяются район реквизиции, характеризующие признаки земель, сроки сдачи и способы оплаты реквизированных земель, орган, производящий реквизицию, изымает земельные участки по особому акту. В акте должны содержаться: сведения о лице, производящем реквизицию, об идентификационных признаках участка, о законных основаниях для реквизиции, о лице, которому передается участок (статьи 2.7 и 2.8 Сводного закона). В соответствии со стоимостью реквизируемого и размером убытков, определенными оценочной комиссией применительно к средним рыночным ценам, орган, которому передан земельный участок, не позднее одного месяца со дня фактического изъятия участка выплачивает пострадавшим правообладателям денежную компенсацию (статьи 2.9 и 2.10 Сводного закона).
Земельные права в результате реквизиции считаются прекращенными по решению государственного органа, при этом не требуется решения суда. Лица, потерпевшие от незаконной реквизиции, вправе обжаловать решение о реквизиции в суд, а также в орган, которому подчинено должностное лицо, производящее реквизицию, и потребовать возврата имущества и возмещения убытков (ст. 46 Конституции Российской Федерации, ст. 3.20 Сводного закона).
9 Собрание узаконений РСФСР. 1927. № 38. ст. 248.
