CC BY
197
Комментарий к Г радостроительному кодексу Российской Федерации в части института территориального планирования, измененного Федеральным законом от 20.03.2011 № 41-ФЗ*
Э.К. Трутнев
директор направления «Реформы в сфере недвижимости» Фонда «Институт экономики города», кандидат архитектуры (г. Москва)
Эдуард Константинович Трутнев, trutnev@urbaneconomics.ru
О причинах упразднения ответственности государства за документы территориального планирования путем изъятия Законом № 41-ФЗ части 1 статьи 59 ГрК РФ
О логике, определяющей отсутствие возможности замены понятия «границы зон планируемого размещения объектов» понятием «отображение планируемых для размещения объектов», а также о способах указанного отображения и их противоречиях
Могут ли «границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства» быть упразднены без их замены чем-либо другим в документах территориального планирования? «Полное отсутствие без замены» означало бы в рассматриваемом случае упразднение схем (карт) территориального планирования, а вместе с ними и самого" института территориального планирования, что не может считаться задачей Федерального закона от 20 марта 2011 года «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования» (далее -
Закон № 41-ФЗ). Вот почему следует понять: возможна ли замена? Чем должны быть заменены упраздняемые «границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства»?
Гипотетически, для того чтобы упразднить границы (порождающие ответственность, которая упраздняется), но при этом не упразднить вовсе институт территориального планирования, необходимо ввести новый, ранее отсутствовавший институт в составе территориального планирования -институт «обозначения без границ». Закон № 41-ФЗ, понуждаемый необходимостью выполнять требования указанной логики, такой институт «обозначения без границ» вводит в Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ). Проявляется это в том, что на картах «отображаются планируемые для размещения объекты»1.
Чем должно отличаться «отображение планируемых для размещения объектов» от «отображения границ зон планируемого размещения объектов»? Отсутствие в Законе № 41-ФЗ упоминания об указанных границах означает отсутствие таких границ. Это значит, что на картах должно быть отображено нечто - «объект» без границ. Значит, это нечто должно быть представлено в виде некоего «мутного пятна».
* Статья подготовлена по материалам, размещенным на сайте Фонда «Институт экономики города» http:// www.urbaneconomics.ru/publications/7mat_ick126
Первые извлечения из Комментария см.: // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2011. № 7. С. 62, 83 и 88.
1 См., например, часть 6 статьи 10 ГрК РФ в редакции Закона № 41-ФЗ.
Какие способы могут предложить логика и технология планирования для отображения «мутных пятен без границ»?
Логика предлагает только два способа. Первый - указать административногеографические наименования мест планируемого размещения объектов), например наименования муниципального района, поселения, городского округа, населенного пункта, где планируется разместить объекты федерального значения. Именно такой способ определен частью 5 статьи 10 ГрК РФ в редакции Закона № 41-ФЗ применительно к положениям о территориальном планировании в составе документов территориального планирования Российской Федерации. Однако наличие таких административно-географических наименований в виде текста не может быть отображением. «Отображение» требует отражения чего-то (в данном случае объектов) на чем-то - на карте. Вследствие этого первый способ, строго говоря, не является способом отображения, то есть, способом осуществления территориального планирования, которое требует фиксации результатов соответствующих работ на картах. Таким образом, первый способ - это всего лишь квазиспособ, он может рассматриваться лишь в качестве подсобного способа при обязательном наличии карт - при отображении на картах объектов посредством второго способа.
Второй способ - отображение на картах самих объектов в виде «мутных пятен без границ». В рамках этого способа имеется возможность использовать два варианта, каждый из которых не противоречит Закону № 41-ФЗ, а именно:
• вариант 1: на картах отображение «планируемых для размещения объектов» дается только в виде повторения (из текстовой части положений о территориальном планировании) административно-географических наименований муниципальных районов, поселений, городских округов, населенных пунктов, где планируется разместить объекты федерального значения. В этом случае вообще нет необходимости отображать какие-
либо «мутные пятна без границ», которые могли бы более точно отобразить соответствующие объекты;
• вариант 2: на картах отображение «планируемых для размещения объектов» дается не только в виде повторения (из текстовой части положений о территориальном планировании) административно-географических наименований муниципальных районов, поселений, городских округов, населенных пунктов, где планируется разместить объекты федерального значения, но также и в виде отображения «мутных пятен без границ», которые более точно (по сравнению с указанными наименованиями) отображают «пятна» как символы планируемого размещения соответствующих объектов.
Как в случае выбора первого, так и в случае выбора второго варианта возникают противоречия, суть которых сводится к следующему.
В варианте 1 фактически упраздняется необходимость подготавливать карты при сохранении необходимости их наличия - необходимости предъявлять карты, которые не несут никакой дополнительной информации по сравнению с текстовой частью документов территориального планирования. Такая ситуация не противоречит Закону № 41-ФЗ, но означает либо фактическое упразднение института территориального планирования, либо его имитацию.
В отношении варианта 2 возникает следующая ситуация. На картах необходимо «отображать планируемые для размещения объекты» при отсутствии в Законе № 41-ФЗ требования отображать границы. Гипотетически можно предположить, что допускается отображение по принципу «как получится». Но такое предположение должно быть отвергнуто: невозможно формировать Федеральный закон на основе такого неправового принципа и определять практику действий в соответствии с таким неправовым принципом. Логика определяет необходимость установления правил, в соответствии с которыми могли бы «отображаться планируемые для размещения
объекты» даже при отсутствии в Законе № 41-ФЗ требования отображать границы. В силу указанного требования логики в часть 13 статьи 9 ГрК РФ в редакции Закона № 41-ФЗ включена норма, согласно которой «требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства».
Должен быть особо оценен факт введения указанной нормы в ГрК РФ при одновременном упразднении в документах территориального планирования института «границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства». Что должно означать наличие «требований к отображению»? Логика диктует только один ответ на поставленный вопрос: «требования к отображению» не могут адресоваться ни к чему иному, как только к картам, а сами требования не могут быть ничем иным, как только требованиями установления границ (иное невозможно для карты в составе правового акта). Значит, имеет место следующая парадоксальная ситуация: с одной стороны, понятие «граница» упразднено номинально (путем изъятия слова «граница»), с другой стороны, понятие «граница» опять фактически восстановлено (в силу логики, которую не смог преодолеть Закон № 41-ФЗ, согласно которой «границы» не может не быть, несмотря на изъятие слова «граница»). В этом состоит одно из кардинальных противоречий Закона № 41-ФЗ, которое влечет за собой длинный ряд иных противоречий (которые будут раскрыты далее).
В этом месте следует зафиксировать вывод: понятие «граница» имманентно присутствует в понятии «карта» как неотъемлемой части правового акта, поэтому в данном
случае границы не упраздняются, они не могут быть изъяты даже посредством изъятия из Закона № 41-ФЗ слов о «границах».
О логической оценке возможности установления «требований к отображению планируемых для размещения объектов», а также о разрушительных последствиях для концепции Закона № 41-ФЗ установления таких требований Указанное выше противоречие влечет за собой ряд других противоречий. Логическая необходимость их возникновения в Законе № 41-ФЗ обусловлена следующим.
Чтобы снять ответственность с государства2, необходимо упразднить границы. Границы, однако, не поддаются упразднению, поэтому из Закона № 41-ФЗ необходимо изъять слово «границы». Но фактически границы опять возвращаются (несмотря на изъятия слова «границы»), как только возникает необходимость упомянуть «требования к отображению» (а не упомянуть нельзя). Как сохранить исходную позицию от логического распада - сохранить позицию о снятии ответственности с государства? Есть только один способ: ввести норму о том, что установление «требований к отображению» не является обязательным. Таково требование логики в контексте перечисленных положений. И Закон № 41-ФЗ, следуя этой единственно возможной в данном случае логике, вводит указанную норму, которая сформулирована следующим образом: «Отсутствие установленных федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства, требований к описанию и отображению в документах территориального планирования планируемых для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения не является пре-
2 О причинах упразднения ответственности государства за документы территориального планирования путем изъятия Законом № 41-ФЗ части 1 статьи 59 ГрК РФ см.: // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2011. № 7. С. 62 и 83.
пятствием для подготовки, согласования и утверждения документов территориального планирования (жирным шрифтом выделено мной. - Э.Т.)» (часть 8 статьи 11 Закона № 41-ФЗ).
Но на этом логическая цепочка еще не завершена. Ее подлинное завершение должно определяться следующим. Если указанные «требования к отображению» все же будут установлены, то возникнет парадоксальная ситуация: вместе с «требованиями к отображению» фактически вернутся упраздненные границы, а возвращение границ потребует возвращения к «границам зон планируемого размещения объектов», возвращение границ также потребует возвращения ответственности государства.
Иными словами, если состоится факт утверждения «требований к отображению», то это сделает предельно очевидной противоречивость логики Закона № 41-ФЗ. Это значит, что станет очевидной необходимость исправления Закона № 41-ФЗ как допущенной законодателем ошибки3.
Об особенностях связи между «планированием размещения объектов» и «размещением объектов» в соответствии с редакцией ГрК РФ до принятия Закона № 41-ФЗ Закон № 41 -ФЗ изъял словосочетание «границы зон планируемого размещения объектов» из документов территориального планирования, но не упразднил эти границы вовсе. Теперь указанные границы перемещены на уровень ниже - их предписано отображать в проектах планировки территории4. Вследствие этого, необходимо разобраться, соответствует ли эта новелла
Закона № 41-ФЗ общей логике и технологии выполнения рассматриваемых действий.
Что такое «размещение объекта»? Или иначе: когда возникает основание считать, что объект «размещен»? Такое основание возникает с момента образования земельного участка для размещения планируемого объекта. Такой земельный участок образуется границами, которые определяются посредством подготовки документации по планировке территории.
Тогда что такое «планирование размещения объекта»? Это действия, в результате которых создаются необходимые и достаточные условия для перехода к решению последующей задачи - задачи непосредственного «размещения объекта», задачи образования соответствующего земельного участка посредством определения его границ в документации по планировке территории. Что такое «необходимые и достаточные условия» в рассматриваемом случае? Это определение той части территории, границами которой являются границы зоны планируемого размещения объекта, это часть территории как указанная зона, в пределах которой подготавливается документация по планировке территории. Это именно та технологическая схема, которая де-юре и де-факто существовала в ГрК РФ до принятия Закона № 41-ФЗ.
О схеме действий по планированию размещения объектов и размещению объектов согласно ГрК РФ до принятия Закона № 41-ФЗ
Очевидно, что территориальному планированию может предшествовать (а в опре-
3 В связи с этим есть только три гипотетических варианта развития событий. Вариант 1: «требования к отображению» никогда не будут утверждены. Такое положение дел наиболее вероятно и может только продлить существование ГрК РФ в редакции Закона № 41-ФЗ.
Вариант 2: «требования к отображению» будут утверждены так, чтобы, по возможности, не дать понять, что речь идет именно о требованиях к отображению границ. Такая ситуация рискованная по причине того, что она «провоцирует» приближение понимания очевидных противоречий Закона № 41-ФЗ: нельзя долго скрывать очевидное.
Вариант3: отказ от новелл Закона № 41-ФЗ и возвращение к базовым основам и положениям ГрК РФ в его прежней редакции.
Если не принимать во внимание продолжительность времени после принятия Закона № 41-ФЗ, то два первых варианта являются лишь гипотетическими (опирающимися на предположение о том, что понимание необходимости следовать требованиям логики никогда не наступит либо наступит очень нескоро), а третий вариант с позиции логики фактически является единственным.
4 См. подпункт «г» пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ в редакции Закона № 41-ФЗ.
деленных случаях должно предшествовать) социально-экономическое, стратегическое планирование. Как выглядела общая схема планирования размещения объектов и размещения объектов согласно прежней редакции ГрК РФ? Эта схема в своем оптимальном (максимальном) выражении складывалась из трех этапов:
• этап первый - планирование размещения объектов посредством стратегического планирования (результаты которого подлежали учету при подготовке документов территориального планирования). Не существовали ни правовые, ни административные препятствия для реализации следующей оптимальной схемы. В составе документов стратегического планирования могли подготавливаться картографические материалы без установления четко фиксированных границ, но с обозначением «пятен» предполагаемого размещения будущих объектов. Такие «пятна» могли использоваться для определения заданий для подготовки на следующем этапе документов территориального планирования, посредством которых «пятна» должны были преобразовываться в зоны планируемого размещения объектов с фиксированными границами таких зон;
• этап второй - планирование размещения объектов посредством территориального планирования с учетом стратегического планирования (путем выполнения соответствующих заданий по результатам такого планирования - заданий в отношении конкретизации «пятен» планируемого размещения объектов). Подготавливаются документы территориального планирования, посредством которых «пятна» преобразуются в зоны планируемого размещения объектов с фиксированными границами таких зон для конкретизации на последующем этапе при подготовке документации по планировке территории. На втором этапе завершается собственно планирование размещения объектов для перехода к последнему этапу - к этапу
непосредственного размещения объектов путем планировки территории, выполняемой уже в уточненных границах;
• этап третий - действия по размещению объектов (с учетом результатов территориального планирования) посредством подготовки документации по планировке территории, в результате чего точно определяются границы земельных участков для соответствующих объектов, подготавливаются градостроительные планы земельных участков, используемые впоследствии и для подготовки проектной документации, и для получения разрешения на строительство.
В указанной схеме, которая могла применяться согласно ГрК РФ до принятия Закона № 41-ФЗ, каждый из трех институтов имеет свою четко определенную сферу применения, а документы, подготавливаемые на различных этапах, не смешиваются, не вытесняют и не упраздняют друг друга, имеют свой правовой статус, соотнесенный и с технологией, и с результатами соответствующих видов работ.
О схеме действий по планированию размещения объектов и размещению объектов согласно Закону № 41-ФЗ
Закон № 41-ФЗ отказался от описанной выше схемы и определил другую схему. Чтобы понять эту схему, необходимо рассмотреть регламентации Закона № 41-ФЗ по территориальному планированию в отношении к предшествующему этапу стратегического планирования и к последующему этапу планировки территории.
Сначала рассмотрим вопрос о соотношении стратегического планирования и территориального планирования согласно Закону № 41-ФЗ. Переход с первого уровня - стратегическое планирование на второй - территориальное планирование должен означать приближение к реализации принятых решений. Что должно означать такое приближение к реализации с правовой точки зрения?
Стратегия - это начало публичного процесса планирования, осуществляемого
властью. Следовательно, по своему правовому статусу стратегия - это начало в виде декларации о намерениях. Намерения, публично предъявляемые властью, - это:
1) видение направления развития;
2) обязательства власти реализовывать видение для приближения будущего, прежде всего посредством подготовки последующих документов, направленных на реализацию запланированного.
Поскольку стратегия как документ - это начало, то действие такого начального документа не может распространяться на третьих лиц в виде прямых правовых последствий. Например, стратегия не может служить основанием для принятия решений о резервировании и изъятии земельных участков у частных лиц для размещения объектов, создание которых планируется и обеспечивается публичной властью. Иное дело документы территориального планирования, которые могут использоваться как основание для принятия таких решений. Что это означает? Это означает, что документы территориального планирования, хотя и подготавливаются, могут подготавливаться с учетом стратегий, обладают более высокой юридической силой по отношению к документам стратегического планирования. Но это положение действительно только в том случае, если документы территориального планирования содержат основания для того, чтобы указанные решения могли приниматься технологически, то есть в случае когда в таких документах отображены границы зон планируемого размещения объектов. Проще говоря, есть границы - принимаются решения, нет границ - решения приниматься не могут. Поскольку согласно Закону № 41-ФЗ указанные границы упразднены, то и документы территориального планирования утратили указанный статус реализационных документов в соответствующей части.
Какой же правовой статус приобрели документы территориального планирования согласно Закону № 41-ФЗ?
Документы территориального планирования, из которых изъяты значимые в правовом отношении зоны планируемого размещения объектов и границы таких зон,
фактически становятся приравненными по правовому статусу с документами стратегического планирования. Это, во-первых.
Поскольку документы территориального планирования ныне имеют практически тот же правовой статус, что и документы стратегического планирования, на основании и с учетом которых (при их наличии) должны подготавливаться документы территориального планирования, то создается ситуация, когда документы стратегического планирования (в отношении организации территории) должны подготавливаться фактически второй раз, но под названием «документы территориального планирования». Это, во-вторых.
Возникает ситуация, при которой одновременно умаляются значимость и содержательное наполнение двух видов документов: и документов стратегического планирования, и документов территориального планирования. Для выработки стратегий уже не может максимально использоваться их содержательный потенциал, поскольку их содержание в соответствующей части перешло в документы территориального планирования (в виде «пятен» без границ для размещения объектов), и уже нет ни необходимости, ни возможности транслировать из стратегий задания для более точного решения вопросов о размещении объектов в документы территориального планирования (более точное решение и невозможно, и «не нужно»). В свою очередь, документы территориального планирования фактически заняли место стратегий (в части планирования размещения объектов). Для документов территориального планирования уже не может максимально использоваться их содержательный потенциал, поскольку на их основании уже не могут приниматься реализационные решения ввиду неопределенности, обусловленной наличием «пятен» вместо зон планируемого размещения объектов. Это, в третьих.
Проще говоря, при введении Законом № 41-ФЗ новой концептуальной схемы «проиграли» два института: и институт стратегического планирования, и институт территориального планирования.
О новеллах Закона № 41-ФЗ в отношении проектов планировки территории, а также о том, что завершение внутренней логики этого закона требует исключения понятия «границы зон планируемого размещения объектов» из понятий ГрК РФ
Осуществленный Законом № 41-ФЗ перевод из документов территориального планирования в проекты планировки территории «границ зон планируемого размещения объектов» обнаруживает противоречие, которое в силу логики необходимо должно было возникнуть. Дело в том, что документацией по планировке территории завершается процесс принятия решений о размещении объектов. Завершение такого процесса - это окончательное установление границ для размещения объектов (либо границ земельных участков, либо красных линий, либо границ зон действия публичных сервитутов). Это есть необходимое и достаточное, а что сверх того - лишнее, в том нет необходимости. Такова общая логика дела и логика права. Таким образом, «границы зон планируемого размещения объектов» -это лишнее для проектов планировки (как границы, специально определяемые этими проектами, а не отображаемые из документов территориального планирования), таким границам нет и не может быть места в проектах планировки5.
Помимо общей логики и логики права, есть еще и логика действий - технология планировки. Какими будут последствия для практики подготовки проектов планировки в части решения задач размещения планируемых объектов? Могут быть два варианта таких проектов планировки:
• вариант первый: границы зоны планируемого размещения объекта фиксируются в проекте планировки без определения границ земельного участка для размещения объекта. Это значит, что действия, не выполненные при подготовке документа территори-
ального планирования (в части определения границы зоны планируемого размещения объекта), потребуется выполнять на следующем этапе. То есть первоначально невыполненное не упраздняется, а выполнение откладывается «на потом». Однако на этапе планировки территории границы зоны планируемого размещения объекта сами по себе не нужны, а их утверждение (в составе проекта планировки) происходит только лишь для того, чтобы дать задание для последующих действий по установлению границ земельного участка в пределах первоначально определенной зоны;
• вариант второй: в проекте планировки определяются и границы зоны планируемого размещения объекта, и границы земельного участка для размещения объекта. Для такого проекта планировки потребуется выполнить действия, не выполненные на предшествующем этапе территориального планирования (в части определения границы зоны планируемого размещения объекта). С утверждением такого проекта планировки будут утверждаться границы земельного участка, а утверждать границы зоны планируемого размещения объекта не имеет смысла, поскольку такие зоны уже не нужны по причине наличия образованного земельного участка (то, ради чего такие зоны определяются). Получается, что при всех возможных вариантах границы зон планируемого размещения объектов либо имеют подсобный характер (используются как задания для «дополнительной» планировки территории), либо не нужны вовсе. То есть со стороны технологии планировки территории подтверждается вывод общей логики и логики права относительно того, что в проектах планировки нет и не может быть места границам зон планируемого размещения объектов.
5 Тем не менее указанным способом созданные неопределенности и противоречия Закон № 41-ФЗ закрепляет в других федеральных законах, инициирует цепную реакцию распространения неопределенностей (см. статьи 4, 8, 9 Закона № 41-ФЗ).
Содержащаяся в Законе № 41-ФЗ логика должна быть завершена. Таково требование, вытекающее из принципов формирования федеральных законов: «закон не может оставаться недосказанным». Завершение внутренней логики Закона № 41-ФЗ требует, чтобы понятие «границы зон планируемого размещения объектов» было полностью исключено из состава понятий ГрК РФ. Это, с одной стороны. С другой стороны, доказано, что упразднение понятия «границы зон планируемого размещения объектов» из института территориального планирования равнозначно упразднению этого института (см. выше).
Таким образом, Закон № 41-ФЗ создал дилемму: либо смириться с фактически произошедшим упразднением института территориального планирования, либо то, что упразднено, должно быть возвращено в ГрК РФ путем признания утратившими силу норм Закона № 41-ФЗ, которые противоречат общей логике, логике права и технологии территориального планирования.
О сведении воедино положений, объясняющих причины того, почему Закон № 41-ФЗ освободил государство от ответственности за принимаемые им документы территориального планирования, но одновременно сохранил такого рода ответственность за органами местного самоуправления С позиции формальной логики применительно к государству указанные причины состоят в следующем. Законом № 41-ФЗ создана ситуация, когда «не за что отвечать» как государству, так и органам местного самоуправления. «Не за что отвечать», поскольку упразднено то, что порождает ответственность, - упразднены «границы зон планируемого размещения объектов».
Институт территориального планирования не может быть полноценным при отсутствии в документах территориального планирования «границ зон планируемого
размещения объектов»6. Поскольку указанные зоны упразднены, то институт территориального планирования фактически упразднен. Закон № 41-ФЗ номинально сохраняет территориальное планирование в режиме его имитации.
Подлинные причины необходимости нововведения Закона № 41-ФЗ относительно освобождения государства от ответственности за документы территориального планирования невозможно найти посредством логики.
Нет возможности посредством логики дать объяснение причин создания Законом № 41-ФЗ несимметричной ситуации, когда государство (Российская Федерация и субъекты Российской Федерации) освобождены от ответственности за документы территориального планирования, а органы местного самоуправления от такого рода ответственности не освобождены.
О причинах и логическом способе изъятия из документов территориального планирования границ зон планируемого размещения объектов
Нет доказательных оснований предполагать, что причиной указанного изъятия является намерение законодателя освободить государство от ответственности за подготавливаемые им документы территориального планирования путем упразднения части 1 статьи 59 ГрК РФ7.
Освобождение от указанной ответственности - это всего лишь неизбежное следствие начальной причины, каковой является изъятие из документов территориального планирования границ зон планируемого размещения объектов: нет границ - нет ответственности.
Поскольку изъятие из документов территориального планирования границ зон планируемого размещения объектов равнозначно упразднению территориального планирования либо превращению его в ин-
6 См. раздел «О логике, определяющей отсутствие возможности замены понятия «границы зон планируемого размещения объектов»...» (с. 54).
7 См.: // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2011. № 7. С. 62 и 83.
ститут - имитацию территориального пла-нирования8, то есть, поскольку указанные Законом № 41-ФЗ изменения фактически находятся вне сферы действия и общей логики, и логики права, и технологии территориального планирования, истинные причины приходится искать вне этой сферы - в сфере намерений законодателя, его позиции.
Эта позиция присутствует в Законе № 41-ФЗ, но в более явном виде она была предъявлена в пояснительной записке к проекту закона № 41-ФЗ9, где зафиксированы два положения, имеющие непосредственное отношение к изучаемому вопросу: «законопроект направлен на упрощение требований к документам территориального планирования, в том числе исключение излишних сведений, включаемых в утверждаемуючасть...»; «реализацияпред-усмотренных законопроектом положений позволит в значительной степени облегчить подготовку и согласование проектов документов территориального планирования с целью обеспечить их утверждение к 2012 году (жирным шрифтом выделено мной. - Э.Т.)». Таким образом, позиция законодателя такова:
• цель: обеспечить утверждение документов к установленному сроку;
• чтобы выполнить цель - обеспечить утверждение документов к установленному сроку, - необходимо упростить требования и исключить лишнее;
• лишним, по мнению законодателя, являются границы зон планируемого размещения объектов.
Однако, поскольку границы зон планируемого размещения объектов не могут быть лишними, а являются абсолютно необходимыми и их упразднение равнозначно упразднению самого института терри-
ториального планирования10, законодатель совершил ошибку в выборе способа реализации главного намерения - обеспечить утверждение документов к установленному сроку.
Косвенным свидетельством того, что законодатель совершил ошибку, является то, что первоначальная концепция Закона № 41-ФЗ, отраженная в той же пояснительной записке к нему, не предусматривала упразднение границ зон планируемого размещения объектов11. Это значит, что на завершающем этапе подготовки проекта закона № 41-ФЗ его концепция была повернута в диаметрально противоположную сторону - стала определяться не требованиями общей логики, логики права и технологии территориального планирования, а административным требованием - обеспечить утверждение документов к установленному сроку. Логика, определяющая, как должно делаться дело, была принесена в жертву возобладавшему административному требованию «срочно подготовить документы с упраздненным содержанием».
Анализ показывает, что в отношении использованного законодателем логического способа осуществления изъятия из документов территориального планирования зон планируемого размещения объектов также существуют противоречия, которые состоят в следующем.
Первое противоречие - «упразднение
без упразднения, но с упразднением»
Во-первых, упразднение состоялось. Законом № 41-ФЗ упраздненные слова о зонах планируемого размещения объектов капитального строительства заменены словами об «определении планируемого размещения объектов» и словами о том, что на картах в составе документов терри-
8 См. раздел «О логике, определяющей отсутствие возможности замены понятия «границы зон планируемого размещения объектов».» (с. 54).
9 См.: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=369212-5&02
10 См.: // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2011. № 7. С. 62 и 83.
11 Фрагмент текста из пояснительной записки к проекту № 41-ФЗ: «основное правило, предусматривающее необходимость согласования, - это пересечение границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства...(жирным шрифтом выделено мной. - Э.Т.)».
ториального планирования «отображаются планируемые для размещения объекты»12.
Во-вторых, «упраздненное возвращается». Посредством Закона № 41-ФЗ введены «требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов»13. Что означает факт признания законодателем необходимости введения таких требований? «Требования к отображению объектов» не могут адресоваться ни к чему другому, как только к картам в составе документов территориального планирования. «Требования к отображению объектов» на картах не могут быть предъявлены ни к чему другому, как только к установлению границ. «Требования к отображению объектов» на картах в отношении установления границ не могут быть ничем иным, как только требованиями к установлению границ зон. Вот почему, несмотря на номинальное упразднение «границ зон», они в силу логики тут же неминуемо возвращаются, как только посредством Закона № 41-ФЗ вводятся «требования к отображению объектов». До тех пор пока существуют в Законе такие требования, фактически существуют неупраздняе-мые границы зон планируемого размещения объектов, но отныне они существуют «по умолчанию». Единственно возможный логический способ полностью упразднить зоны планируемого размещения объектов состоит в том, чтобы упразднить и указанные требования. Но тогда потребуется признать, что и карты не нужны, а раз не нужны карты, то нет и необходимости в существовании института территориального планирования. Таким образом, упраздненное возвращается помимо воли законодателя,
упразднившего упраздненное: «выгнали в дверь, а вернулось через окно».
В-третьих, упраздненное и вернувшееся вновь упраздняется. Частью 8 статьи 11 Закона № 41-ФЗ определено, что «требования к отображению объектов» не являются обязательными14. Почему? Было бы логичным предположить, что должны быть установлены переходный период для территориального планирования в отсутствие указанных требований и предельный срок (по-видимому, краткий), к которому требования надлежит установить. Но такое логичное предположение разрушает логику Закона № 41-ФЗ: установление указанных требований понуждает признать, что они относятся к отображению границ зон, которые упразднены. Кроме того, наличие границ зон понуждает восстановить упраздненную ответственность государства за утвержденные документы территориального планирования - восстановить упраздненную часть 1 статьи 59 ГрК РФ. То и другое как совокупность логических аргументов свидетельствует о неустранимости выявленных противоречий, если оставаться в рамках концепции Закона № 41-ФЗ.
Не только установление указанных требований определяет то, что «упраздненное и вернувшееся вновь упраздняется». Есть и нечто другое, выявляемое дальнейшим анализом.
Второе противоречие - «упразднение с перемещением упраздненного и его окончательным упразднением» Посредством Закона № 41-ФЗ упраздненные из института территориального планирования зоны планируемого разме-
12 См.: пункт 2 статьи 1, часть 6 статьи 10, часть 5 статьи 14, часть 3 статьи 19, часть 5 статьи 23 ГрК РФ в редакции Закона № 41-ФЗ.
13 Часть 13 статьи 9 ГрК РФ в редакции Закона № 41-ФЗ: « Требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства».
14 «Отсутствие установленных федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства, требований к описанию и отображению в документах территориального планирования планируемых для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения не является препятствием для подготовки, согласования и утверждения документов территориального планирования (жирным шрифтом выделено мной. - Э.Т.)».
щения объектов перемещены в проекты планировки15. Что это означает?
Во-первых, это означает признание законодателем того, что институт зон планируемого размещения объектов не может быть упразднен полностью и окончательно.
Во-вторых, это означает, что создана ситуация незавершенного территориального планирования: то что не завершено на этапе территориального планирования механистически переводится на следующий этап - на этап планировки территории.
В-третьих, не может быть целью утверждения документации по планировке территории утверждение в ее составе границ зон планируемого размещения объектов. Целью такого утверждения является утверждение границ образуемых земельных участков для размещения объектов. Границы же зон планируемого размещения объектов - это то, что является лишним, не нужным в составе такой документации. То, что лишнее, должно быть удалено. Соответственно, границам зон планируемого размещения объектов (как границам, специально определяемым, а не отображаемым из документов территориального планирования) нет и не может быть места в проектах планировки.
Парадокс состоит в том, что с позиции завершения логики Закона № 41-ФЗ требуется, чтобы понятие «границы зон планируемого размещения объектов» было полностью исключено из состава понятий ГрК РФ. Именно поэтому в отношении зон планируемого размещения объектов Закон № 41-ФЗ:
• фактически их упразднил первый раз, изъяв из территориального планирования, и упразднил второй раз, переместив их в проекты планировки, где таким зонам нет и не может быть места;
• создал ситуацию «номинального наличия при фактическом отсутствии», то есть создал цепь противоречий.
О возложении посредством Закона № 41-ФЗ на органы местного самоуправления, подготавливающие генеральные планы, новой обязанности обосновывать варианты размещения объектов «вышестоящего уровня» - объектов федерального и регионального значения
Из каких норм Закона № 41-ФЗ следует, что на органы местного самоуправления возложена указанная обязанность? Это совокупность ряда норм, которые должны быть проанализированы и смысл которых должен быть сведен воедино для того, чтобы был обнаружен факт создания посредством Закона № 41-ФЗ новой для муниципалитетов обязанности.
При анализе норм рассматриваемого закона первоначально необходимо поставить следующий вопрос: что и как должно определяться и отображаться генеральными планами в отношении объектов федерального и регионального значения, чтобы генеральные планы могли быть согласованы и утверждены соответствующими органами?
Для ответа на поставленный вопрос в отношении «что и как» необходимо проанализировать следующие взаимосвязанные положения, содержащиеся в ГрК РФ в редакции Закона № 41-ФЗ:
• положения, утверждаемые в составе генеральных планов применительно к объектам федерального и регионального значения;
• положения, не утверждаемые, но обосновывающие проекты генеральных планов применительно к объектам федерального и регионального значения, подлежащие согласованию до утверждения генеральных планов;
• положения, определяющие то, что должно согласовываться в генеральных планах применительно к линейным объектам федерального и регионального значения до утверждения генеральных планов;
15 Часть 3 статьи 42 ГрК РФ в редакции Закона № 41-ФЗ: «Основная часть проекта планировки территории включает в себя: 1) чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются: <...> г) границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения».
• положения о необходимости связи и характере связи между (1) тем, как определяется в генеральных планах планируемое размещение линейных объектов федерального и регионального значения, и (2) тем, как планируемое размещение этих объектов определяется в документах территориального планирования «вышестоящего уровня».
По результатам анализа этих положений возникает возможность доказательно представить факт отсутствия правовых оснований для возложения посредством Закона № 41-ФЗ на органы местного самоуправления новой обязанности в части территориального планирования.
О том, что должно содержаться в генеральных планах применительно к объектам федерального и регионального значения
Генеральный план утверждаются представительным органом местного самоуправления16. Генеральный план утверждается в составе, определенном частью 3 статьи 23 ГрК РФ в редакции Закона № 41-ФЗ17. В составе утверждаемого генерального плана содержится карта функциональных зон, а на этой карте, среди прочего, должно быть отображено местоположение линейных объектов федерального и регионального значения18.
Эти положения, зафиксированные нормами Закона № 41-ФЗ, должны быть проанализированы и оценены.
Должен быть задан вопрос с точки зрения полномочий органов местного само-
управления: как должен быть оценен сам факт возникновения такой ситуации, когда на утверждаемой карте функциональных зон в составе утверждаемого генерального плана содержатся отображения местоположения линейных объектов федерального и регионального значения?
Есть только две возможности, чтобы такая ситуация могла бы возникнуть. Первая возможность - отображение из утвержденных документов «вышестоящего уровня». Вторая возможность - отображение, произведенное в самом генеральном плане непосредственно (отображение, отличающееся от того, что отображено в утвержденных документах «вышестоящего уровня»). Какая из этих двух возможностей стала реальностью в результате принятия Закона № 41-ФЗ? Для ответа на этот вопрос должны быть проведен анализ формулировок норм рассматриваемого закона в отношении той и другой возможностей.
Первый возможный ответ, который должен быть проверен, формулируется следующим образом: на утверждаемой карте функциональных зон в составе утверждаемого генерального плана механистически отображается местоположение линейных объектов федерального и регионального значения из документов территориального планирования, утвержденных соответственно Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации.
Однако анализ показывает, что этот ответ не соответствует нормам Закона № 41-ФЗ по следующим причинам.
Во-первых, на карте функциональных
16 «Гэнеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа» (часть 1 статьи 24 ГрК РФ; в эту часть Законом № 41-ФЗ изменения не вносились).
17 «Генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа» (часть 3 статьи 23 ГрК РФ в редакции Закона № 41-ФЗ).
18 «На указанных в пунктах 2-4 части 3 настоящей статьи картах соответственно отображаются: <...> 3) границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (жирным шрифтом выделено мной. - Э.Т.)» (часть 5 статьи 23 ГрК РФ в редакции Закона № 41-ФЗ).
зон генерального плана должно быть указание местоположения линейных объектов федерального, регионального значения19. Как «указание местоположения» попадает в генеральный план? В тексте Закона № 41-ФЗ нет положений о механистическом отображении именно в утверждаемом генеральном плане указанной позиции из уже утвержденных документов «вышестоящего уровня».
Во-вторых, таких положений не может быть: в частях 3-5 статьи 23 ГрК РФ в редакции Закона № 41-ФЗ определяется то, что подлежит утверждению посредством утверждения именно генерального плана, то есть в указанных частях не может быть позиций, утвержденных иными документами. Иначе говоря, в генеральном плане должно быть «указание местоположения», но оно не должно механистически транслироваться из уже утвержденных документов «вышестоящего уровня».
Кроме того, в тексте Закона № 41-ФЗ есть положение о том, что из утвержденных документов «вышестоящего уровня» рассматриваемая позиция транслируется в тексты материалов по обоснованию генерального плана (не в генеральный план) -в тексты материалов, которые не утвержда-ются20. Это, в-третьих.
Это значит, что в утверждаемой карте функциональных зон (утверждаемой в составе генерального плана) содержится «указание местоположения» линейных объектов федерального, регионального значения, но это «указание местоположения» попадает в генеральный план не путем механистического отображения из утвержденных документов «вышестоящего уровня». Следовательно, первый ответ неверен и
должен быть отвергнут.
Второй из двух возможных ответов также должен быть проверен, и формулируется он следующим образом: на утверждаемой карте функциональных зон в составе утверждаемого генерального плана отображается местоположение линейных объектов федерального и регионального значения как результат подготовки самого генерального плана, а не как механическое отображение из ранее утвержденных документов территориального планирования «вышестоящего уровня».
Анализ текста Закона № 41-ФЗ показывает, что это действительно так по совокупности следующих причин. Во-первых, доказано, что на карте функциональных зон местоположение линейных объектов федерального и регионального значения отображается не на основании ранее утвержденных документов территориального планирования «вышестоящего уровня» (см. выше). Тогда откуда? Поскольку из других документов отображение отсутствует, оно может быть порождено только самим генеральным планом. Иного не дано. Как это должно происходить согласно Закону № 41-ФЗ? Это должно происходить следующим образом:
1) в материалах по обоснованию генерального плана - в материалах, которые не утверждаются, должны быть выполнены следующие действия в отношении планирования размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения:
• в текстах обоснований должны быть зафиксированы результаты обоснования выбранного варианта размещения объектов федерального значения,
19 См. пункт 3 части 5, а также пункты 2-4 части 3 статьи 23 ГрК РФ в редакции Закона № 41-ФЗ.
20 «Материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме содержат: <...> 4) утвержденные документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения на территориях поселения, городского округа объектов федерального значения, объектов регионального значения, их основные характеристики, местоположение, характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов, реквизиты указанных документов территориального планирования, а также обоснование выбранного варианта размещения данных объектов на основе анализа использования этих территорий, возможных направлений их развития и прогнозируемых ограничений их использования (жирным шрифтом выделено мной. - Э.Т.)» (часть 7 статьи 23 ГрК РФ в редакции Закона № 41-ФЗ).
объектов регионального значения21;
• на картах обоснований должно быть отображено планируемое размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения (см. пункт 9 части 8 статьи 23 ГрК в редакции № 41-ФЗ22). Очевидно, что отображение на таких картах не может быть не связанным с обоснованием выбранного варианта, зафиксированным в тексте материалов по обоснованию генерального плана. Карта и текст - это два проявления результатов единого действия по обоснованию выбранного варианта размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения;
2) произведенное обоснование выбранного варианта размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, зафиксированное в неутвержда-емых текстах и картах материалов по обоснованию генерального плана, чем должно завершиться? Завершение должно быть таким: обоснование уже в качестве решения
транслируется в утверждаемую карту функциональных зон в составе утверждаемого генерального плана23.
Такова зафиксированная соответствующими нормами логика Закона № 41-ФЗ.
Вывод: поскольку ГрК РФ в редакции Закона № 41-ФЗ определяет, что в составе генеральных планов должны содержаться карты функциональных зон, а в этих картах должно отображаться планируемое размещение объектов федерального, регионального значения (но должно отображаться не механистически - не из других документов), то представительные органы местного самоуправления вместе с утверждением генеральных планов должны утверждать и подготовленные непосредственно генеральными планами решения в отношении «чужих» объектов - объектов федерального, регионального значения, согласованные органами государственной власти. Аналогичная ситуация складывается и применительно к объектам значения муниципальных районов (в случае поселений).
Этот вывод порождает новые вопросы.
21 «7. Материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме содержат: <...> 4) утвержденные документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения на территориях поселения, городского округа объектов федерального значения, объектов регионального значения, их основные характеристики, местоположение, характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов, реквизиты указанных документов территориального планирования, а также обоснование выбранного варианта размещения данных объектов на основе анализа использования этих территорий, возможных направлений их развития и прогнозируемых ограничений их использования» (жирным шрифтом выделено мной. - Э.Т.) (пункт 4 части 7 статьи 23 ГрК в редакции Закона № 41-ФЗ).
22 Содержание этого пункта становится явным не непосредственно, а только в результате анализа, поэтому сначала приведем его текст, а затем проведем смысловой анализ текста. «8. Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают: <...> 9) иные объекты, иные территории и (или) зоны, которые оказали влияние на установление функциональных зон и (или) планируемое размещение объектов местного значения поселения, городского округа или объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района» (жирным шрифтом выделено мной. - Э.Т.).
Смысловой анализ приведенного текста:
1) невозможно на карте показать то, что оказало влияние на планируемое размещение объектов, без отражения самого планируемого размещения объектов;
2) поэтому здесь фактически говорится об отражении на карте планируемого размещения объектов федерального, регионального значения, причем такого отражения, которое не является механистической трансляцией из других документов.
23 Согласно пункту 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ в редакции Закона № 41-ФЗ на карте функциональных зон отображаются « . . .местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения ...» (жирным шрифтом выделено мной. - Э.Т.).
