CC BY
104
ЮРИДИЧЕСКАЯ КОНСУЛЬТАЦИЯ
J
Л
Кац Анатолий Моисеевич
юрист, доцент кафедры АПК и ППРО
г. Москва E-mail: anmoka@yandex.ru
КОММЕНТАРИИ К ОТДЕЛЬНЫМ СТАТЬЯМ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
«ОБ ОБРАЗОВАНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» ОТ 29 ДЕКАБРЯ 2012 ГОДА № 273-ФЗ
Руководитель
образовательной организации
«Единоличным исполнительным органом образовательной организации является руководитель образовательной организации (ректор, директор, заведующий, начальник или иной руководитель), который осуществляет текущее руководство деятельностью образовательной организации» (Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ ст. 26 ч.3).
Данная правовая норма сформулирована так, что низводит современного руководителя образовательной организации до уровня исполнительного директора, который осуществляет при этом только текущее руководство. И это вызывает много вопросов. Почему только исполнительный орган? Ведь современный руководитель в соответствии с действующим законодательством является и в определенном смысле представительным органом юридического лица, который представляет и защищает интересы образовательной организации во взаимоотношениях со всеми сторонними организациями. Он является и, условно говоря, «законодательным» органом, издающим локальные нормативные правовые акты, устанавливающие правила и нормы, регулирующие деятельность вверенной ему организации.
Почему Закон предписывает руководителю образовательной организации осуществлять только текущее руководство? Ведь любой руководитель образовательной организации в соответствии с Единым квалификационным справочником должностей «... определяет стратегию, цели и задачи развития образовательного учреждения, принимает решения о программном планировании его работы, участии образовательного учреждения в различных программах и проектах.». То есть руководитель обязан заниматься и решением стратегических вопросов развития своей организации -разработкой целей и задач организации, определением стратегии и направлений деятельности и т.п.
Если Закон отводит руководителю образовательной организации только роль исполнительного директора, то по логике в тексте Закона должен быть определен и высший орган управления этой организацией, который должен решать глобальные, стратегические вопросы
управления образовательной организацией. Такой орган, в том числе, должен определять и направления деятельности исполнительного директора. А тот, в свою очередь, должен бы подчиняться всем решениям этого высшего органа управления, за исключением вопросов, связанных с текущим управлением.
Но в Законе такой орган не указан.
В 2006-2007 годах уже делалась попытка разработать модель управления общеобразовательным учреждением, которая предусматривала двухуровневое управление, в которой «над» директором школы стоял высший орган управления учреждением - Управляющий совет. В первоначальной версии этой модели решение практических всех важных вопросов, включая решения по управлению ресурсами, и в том числе назначение руководителя, передавалось этому Управляющему совету. Тогда такая версия модели была отклонена, поскольку не соответствовала российскому законодательству. С тех пор законодательство в этой части практически не изменилось, если не считать этой самой фразы об исполнительном органе образовательной организации в новом Законе, о которой идет речь.
Сказанное совсем не означает, что в общеобразовательной школе должен действовать только единственный орган управления - ее руководитель. Как Закон РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 года № 3266-1 (далее - старый закон), так и новый Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» предусматривают наличие в образовательной организации помимо руководителя еще и органов самоуправления, коллегиальных органов управления.
Вопрос в том, кому законодательство дает право принимать окончательное решение по вопросам деятельности образовательной организации, и кто будет нести ответственность за принятые решения. В настоящее время российское законодательство построено так, что руководитель делится своими полномочиями с другими органами управления, следит за тем, чтобы их решения не противоречили законодательству, решениям учредителя, интересам организации. И ответственность за все решения, принимаемые образовательной организацией, в том числе и принятые коллегиальными органами, несет руководитель, включая материальную ответственность, если эти решения обернулись ущербом для образовательной
76
Муниципальное образование: инновации и эксперимент №3, 2013
ЮРИДИЧЕСКАЯ КОНСУЛЬТАЦИЯ
организации. Если же ограничить полномочия руководителя функциями, присущими исполнительному директору, то следует соответственно ограничить и зону его ответственности, соотнеся ее с фактическими полномочиями.
В этом случае, ответственность за ту часть деятельности образовательной организации, которая будет возложена на высший орган управления, например на Управляющий совет, не понесет никто, даже если образовательной организации действиями (решениями) этого Управляющего совета будет нанесен серьезный ущерб. Управляющему совету при этом грозит только одно «страшное наказание» - роспуск.
Такая постановка вопроса не должна обрадовать учредителей общеобразовательных организаций, которые, назначая директора, ожидают, что тот будет нести полную ответственность за всю деятельность вверенной ему организации.
В другой статье нового Закона, а именно в части 8 статьи 51, приводится норма, которая распространяет ответственность руководителя образовательной организации за все виды деятельности, осуществляемые организацией: «Руководитель образовательной организации несет ответственность за руководство образовательной, научной, воспитательной работой и организационно-хозяйственной деятельностью образовательной организации».
Возможно, что под терминами «исполнительный орган образовательной организации» и «текущее руководство» законотворческие работники и законодатель имели в виду что-то иное, трактуя их по-своему. В любом случае следует признать, что при регулировании этого вопроса в тексте Закона имеет место противоречие или используются термины неоднозначные, не соответствующие принятой в гражданском законодательстве терминологии. Как наличие противоречий, так и использование неоднозначных терминов, которым можно дать различное толкование, в законодательстве недопустимо. И тем не менее...
Аттестация руководителей образовательных организаций
Кандидаты на должность руководителя государственной или муниципальной образовательной организации и ее руководитель (за исключением руководителей, указанных в пунктах 3 и 4 части 1 настоящей статьи) проходят обязательную аттестацию. Порядок и сроки проведения аттестации кандидатов на должность руководителя и руководителя государственной или муниципальной образовательной организации устанавливаются учредителями этих образовательных организаций. (Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ ст. 51 ч.4)
В соответствии с новым Законом изданию соответствующего распорядительного акта о назначении руководителя образовательной организации должна предшествовать аттестация кандидата, претендующего на занятие этой должности. Такая аттестация называется «аттестация на соответствие должности при назначении на должность» и предназначена для выявления профессиональных, моральных, организаторских качеств претендента на должность руководителя, дающих ему право
занимать столь ответственную должность, право управлять не только имущественным комплексом и трудовым коллективом, а и осуществлять организационную и педагогическую деятельность, управляя коллективом обучающихся. Последнее особенно важно, когда речь идет об общеобразовательной школе или дошкольном учреждении, поскольку обучающимися в ней являются дети.
Такая аттестация является обязательной, распорядительный акт о назначении руководителя образовательной организации может быть издан только в отношении того кандидата, который успешно прошел эту аттестацию.
Закон РФ «Об образовании» от 1992 года содержит всего лишь одну фразу, в которой упоминается аттестация руководителей образовательных учреждений: «непосредственное управление государственным и муниципальным образовательным учреждением осуществляет прошедший соответствующую аттестацию заведующий, директор, ректор или иной руководитель (администратор) соответствующего образовательного учреждения» (ст. 35 п.3).
Из текста данной правовой нормы следует, что руководить образовательным учреждением должен только руководитель, «прошедший соответствующую аттестацию». При этом текст данной нормы можно трактовать только однозначно: учредитель имеет право назначить руководителем образовательного учреждения только того, кто успешно прошел соответствующую аттестацию. То есть и старый Закон об образовании, также как и новый, определяет, что кандидат на должность руководителя образовательного учреждения должен пройти аттестацию еще до его назначения на эту должность.
Однако более 15 лет имело место такое толкование данной нормы закона, которое допускало подмену одной аттестации (на соответствие должности при назначении) другой аттестацией (на квалификационную категорию). В результате вновь назначаемые руководители государственных и муниципальных образовательных учреждений не проходили «соответствующую аттестацию» -аттестацию на соответствие должности при назначении на должность, а вместо нее, уже после назначения на должность, они проходили другую аттестацию, содержание которой определялось Положением о порядке аттестации педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений. При этом аттестация руководителей образовательных учреждений сводилось, в конечном счете, к установлению им квалификационных категорий.
В статье 29, старого Закона РФ «Об образовании», где перечисляются функции и полномочия федеральных органов власти и управления, не имеется указаний на то, что разработка и утверждение положения о порядке аттестации руководителей образовательных учреждений входит в компетенцию этих органов. А это значит, что никакие федеральные органы не вправе были определять порядок проведения аттестации руководителей государственных и муниципальных учреждений. Тем не менее, с 1993 по 2010 год, федеральный орган, осуществляющий управление образованием (ныне Министерство образования и науки РФ) своим приказом утверждал положение, которое устанавливало порядок аттестации руководителей государственных и муниципальных обра-
Муниципальное образование: инновации и эксперимент №3, 2013
77
ЮРИДИЧЕСКАЯ КОНСУЛЬТАЦИЯ
зовательных учреждений. И все это время руководители этих учреждений проходили аттестацию, которая законом не была предусмотрена, причем проходили ее в соответствии с порядком, который устанавливал федеральный орган, не имевший на это законных оснований.
Только в 2010 году Министерство образования и науки РФ, видимо, осознав неправомерность своих действий, отказалось от установления порядка аттестации руководителей государственных и муниципальных образовательных учреждений, выпустив в пределах своей компетенции положение только об аттестации педагогических работников.
Новый Закон, как уже отмечалось, в более доходчивой форме подтвердил обязательность прохождения кандидатами на должность руководителя образовательной организации соответствующей аттестации. Кроме того, он еще и легализовал незаконную аттестацию, которая ранее имела место на практике, установив, что и действующие руководители должны проходить аттестацию.
Является ли эта аттестацией на соответствие занимаемой должности или на установление (подтверждение) квалификационной категории? Новый закон не дает прямого ответа на эти вопросы. Он предоставляет это право учредителям государственных и муниципальных образовательных учреждений (организаций): «порядок и сроки проведения аттестации кандидатов на должность руководителя и руководителя государственной или муниципальной образовательной организации устанавливаются учредителями этих образовательных организаций» (ст. 51 ч.4).
Думается, это правильно. Устанавливать порядок проведения аттестации кадров и осуществлять ее в целях принятия соответствующих кадровых решений должны органы, которые в первую очередь заинтересованы в качественной работе руководителей образовательных учреждений. А это, прежде всего, учредители образовательных учреждений.
Из этой правовой нормы еще следует, что аттестация руководителей муниципальных учреждений (организаций) - это внутреннее дело муниципальных районов и муниципальных городских округов. У муниципалитетов появилось законное право не только самостоятельно определять порядок аттестации, но и проводить ее. Однако, думается, что многие региональные органы управления образованием вряд ли откажут себе в удовольствии проводить аттестацию на установление руководителям муниципальных образовательных учреждений (организаций), хотя бы высшей квалификационной категории. И с высоты, занимаемой ими в вертикали власти, «докажут» ниже расположившимся на этой самой вертикали муниципальным органам целесообразность и необходимость передачи такой аттестации на региональный уровень.
Передача аттестации руководителей образовательных организаций, включая установление порядка ее проведения, учредителям, особенно важно для учредителей муниципальных школ, детских садов и других муниципальных образовательных организаций. У них появляется больше возможностей для самостоятельного формирования и проведения кадровой политики в отношении руководителей учрежденных ими образовательных орга-
низаций. Это позволит им полнее учесть возможности кадрового потенциала своих территорий и особенности имеющихся в их распоряжении кадров. При правильном подходе к этому вопросу аттестация руководителей вместе с аттестацией кандидатов на должность руководителя может стать эффективным инструментом, помогающим учредителям в совершенствовании кадрового состава руководителей образовательных организаций.
Аттестация
педагогических работников
«Аттестация педагогических работников проводится в целях подтверждения соответствия педагогических работников занимаемым ими должностям на основе оценки их профессиональной деятельности и по желанию педагогических работников (за исключением педагогических работников из числа профессорско-преподавательского состава) в целях установления квалификационной категории» (Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ ст. 49 ч.1)
В новом Законе об образовании установлено, что аттестация педагогических работников разделяется на две самостоятельные аттестации: первая - аттестация на соответствие должности; вторая - аттестация на квалификационную категорию.
Казалось бы, что ничего нового в этом нет. Ведь и та аттестация, которая существовала и до принятия нового Закона, имеет те же два направления. Тем не менее, разница существенная, и заключается она в том, что каждая из аттестаций теперь будет иметь самостоятельное значение, то есть это будут две самостоятельные аттестации, преследующие разные цели и задачи. Такое разделение позволило передать аттестацию педагогических работников на соответствие должности на уровень образовательного учреждения. А это уже принципиально. Законом установлено, что теперь каждая образовательная организация самостоятельно будет организовывать работу аттестационной комиссии, которая и будет осуществлять аттестацию педагогических работников этой организации на соответствие занимаемой ими должности.
Следует признать это вполне правильным и целесообразным. Подбор работников, заключение с ними трудовых договоров, расстановка кадров, распределение должностных обязанностей - все это входит в компетенцию образовательного учреждения. При этом и ответственность за профессиональную деятельность своих работников несет образовательное учреждение. Естественно, что образовательное учреждение заинтересовано в наличии в образовательном учреждении аттестации как формы действенного контроля за результатами профессиональной деятельности своих работников, и совсем не естественно, когда этим контролем занимаются другие юридические лица, пусть даже являющиеся для образовательных учреждений вышестоящими организациями системы управления образованием.
Передача такой аттестации на уровень образовательного учреждения позволит более объективно оценивать профессиональную деятельность каждого педагога. Кто как не коллеги педагога лучше всего осведомлены о действительных результатах деятельности педагога, о его вкладе в общее дело,
78
Муниципальное образование: инновации и эксперимент №3, 2013
ЮРИДИЧЕСКАЯ КОНСУЛЬТАЦИЯ
о его достижениях, промахах и ошибках?! Руководитель образовательного учреждения, имея на руках результаты аттестации, получает возможность лучшим образом управлять кадрами: осуществлять расстановку педагогических работников, поощрять лучших, наказывать (вплоть до увольнения) нерадивых, целенаправленно помогать неопытным и т.п.
Однако воспользоваться всеми преимуществами, которое дает передача аттестации на соответствие должности на уровень образовательного учреждения, можно будет только в случае, если новое Положение о порядке аттестации педагогических работников не будет настраивать аттестационные комиссии образовательных учреждений действовать формально. Например, не будет требовать от аттестационных комиссий формального рассмотрения различных портфолио и других не очень нужных бумаг сбор и оформление которых отвлекают педагогов от их основной трудовой деятельности, а рассмотрение их только загружает ненужной работой аттестационные комиссии.
Разработку порядка аттестации педагогических кадров новый Закон оставляет за Министерством образования и науки РФ. «Порядок проведения аттестации педагогических работников устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда» (ст. 49 ч.4).
От качества этого документа во многом и будет зависеть, полезной ли окажется такая аттестация для образовательных учреждений, и, в конечном счете, для их обучающихся, или нет. Ну и, конечно, самое главное, как воспримут новшества с аттестацией сами образовательные учреждения, руководители этих учреждений. Если поймут и осознают ту потенциальную пользу в деле управления кадрами, которую она несет, то организуют в своем образовательном учреждении работу аттестационных комиссий так, чтобы был реальный эффект от ее введения и осуществления. Если такая аттестация будет воспринята как очередное неизбежное формальное мероприятие, свалившееся на них сверху, то от работы аттестационных комиссий в таких учреждениях проку не будет, причем независимо от содержания нового положения о порядке аттестации.
К сожалению, уже сам новый Закон устанавливает слишком длинный межаттестационный период: «проведение аттестации педагогических работников в целях подтверждения соответствия педагогических работников занимаемым ими должностям осуществляется один раз в пять лет» (ст. 49 ч.2). Это если не зачеркивает, то сильно осложняет возможность использовать ее для эффективного управления кадрами. Практика проведения такой кадровой работы прежних лет показала, что аттестация кадров должна проходить ежегодно, или хотя бы один раз в два года.
Следует отметить, что аттестация педагогических работников образовательных учреждений, проводимая с целью подтверждения соответствия работников
занимаемым ими должностям, является обязательной для вех педагогов.
А вот аттестация на установление квалификационной категории определяется новым Законом как добровольная, то есть каждый педагогический работник вправе сам выбирать, проходить или не проходить ему эту аттестацию.
Аттестационные комиссии, которые будут действовать в рамках этой аттестации, должны формироваться на уровне субъектов РФ. Аттестация на установление квалификационной категории не является для них новой работой. Региональные органы управления хорошо знакомы с ней, да и педагоги хорошо осведомлены о том, что представляет собой эта аттестация.
Никаких особых новшеств в порядке проведения этой аттестации не ожидается. Но если учесть, что оценка результативности практической деятельности педагогов «ушла» на уровень образовательного учреждения, то у региональных аттестационных комиссий появилась возможность не организовывать и не проводить контрольные замеры, фиксирующие результаты практической деятельности аттестуемых. Вместо этой трудоемкой и дорогостоящей процедуры, которая предусматривает привлечение к этой работе большого числа экспертов, было бы вполне логичным и целесообразным использовать для целей аттестации на установление и подтверждение квалификационной категории результаты аттестаций на соответствие должности, проводимых образовательными организациями.
Порядок проведения аттестации на установление квалификационной категории педагогическим работникам в соответствии с новым законом устанавливается соответствующим положением, которое должно быть выпущено Министерством образования и науки Российской Федерации. От содержания этого документа будет во многом зависеть, насколько «популярной» в среде педагогов будет эта добровольная аттестация.
Законодательные новшества в части аттестации педагогических работников можно оценить как положительные. Однако желательно, чтобы положительные сдвиги в этой области не прекращались. Работа над совершенствованием этих двух видов аттестаций должна быть постоянной. Думается, что первый шаг надо сделать по совершенствованию теоретических основ, определяющих суть и цели аттестационных процедур. Если сейчас целью аттестации объявляется установление соответствия уровня квалификации педагогических работников требованиям, предъявляемым к квалификационным категориям (первой или высшей) или подтверждения соответствия педагогических работников занимаемым ими должностям на основе оценки их профессиональной деятельности, то цель эту все же следует рассматривать как одну их основных задач аттестации. А основной целью обеих видов аттестации, определяющей то, ради чего вообще затеяли эти процедуры, следует считать защиту интересов обучающихся.
Ориентация на эту цель позволит определить важность, нужность, достаточность, полезность и т.п. тех или иных аттестационных процедур, а также показателей, используемых в ходе аттестации, характеризующих деятельность педагогических работников.
Муниципальное образование: инновации и эксперимент №3, 2013
79
