CC BY
337
Правовые проблемы
С. И. Носов
Коллизионное право: проблемы институционализации
Носов Сергей Иванович - доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного права Юридического факультета им. М. М. Сперанского Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (е-таН: [email protected]).
Аннотация. Анализируются сущность, правовая природа, причины и виды юридических коллизий, становление, тенденции развития коллизионного права как межотраслевого правового института. Ключевые слова: коллизионное право, коллизионные нормы, отрасль права, правовой институт, юридическая коллизия, юридическая конфликтология, юридические конфликты.
По вопросу понимания коллизионного права, его отраслевой принадлежности, роли в правовом регулировании в отечественной правовой науке не сложилось единства мнений. Многие годы правовая природа, особенности, виды коллизионных норм рассматривались преимущественно в рамках международного частного права.
В ходе исторического развития с усложнением процессов государственной и общественной жизни изменяется и природа внутренних и внешних конфликтов. Изменяется и инструментарий правового регулирования отношений между государствами, их органами и населением, между различными государствами. В последние годы все более отчётливой стала тенденция широкого подхода к пониманию коллизионного права. В соответствии с этим подходом коллизионное право рассматривается не только с позиции гармонизации норм международного права, но и в рамках национальной правовой системы. Это имеет особенное значение для стран с федеративной формой государственного устройства, имеющих наряду с федеральной правовой
системой и системой законодательства правовые системы и системы законодательства субъектов федерации.
Конституция Российской Федерации в значительной мере расширила сферу применения коллизионного права (нормы-запреты, ч. 4, ст. 3; нормы-приоритеты, ч. 4, ст. 15; федеральное коллизионное право, п. «п» ст. 71; отдельные юридические противоречия ч. 5, 6 ст. 76, ч. 2 ст. 85). В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации получили закрепление правила разрешения разногласий и споров. Расширение самостоятельности субъектов Российской Федерации не может не влечь увеличения объема разногласий между ними. При этом крайне важно, чтобы согласование интересов и устранения разногласий осуществлялось преимущественно путём закрепления легальных процедур.
Нормы коллизионного права имеются и в конституциях других стран. Так действующая Конституция Германии содержит нормы, закрепляющие преимущества федерального права перед правом земель, норм международного права - перед законами. Чётко разграничиваются сферы законодательства, установлены способы и процедуры преодоления противоречий.
Стремительный рост массива нормативно - правовых актов является предпосылкой возникновения юридических коллизий и необходимости разработки коллизионных норм.
В юридической науке уже на протяжении многих лет активно развивается такое научное направление как юридическая конфликтология, которая изучает природу и сущность юридических конфликтов. Конфликты возникают в различных отраслях права. В зависимости от природы правовых норм различают и типологию юридических конфликтов.
Для анализа отраслевой принадлежности коллизионного права представляется важным рассмотрение сущности и особенностей юридической коллизии.
Под юридической коллизией понимается расхождения, противоречия между актами, регулирующими одни и те же, либо смежные отношения. Кроме того, юридическая коллизия рассматривается отдельными авторами как противоречие в процессе правоприменения и осуществления органами и должностными лицами их полномочий.
Выделяют коллизии: между нормативными актами (или отдельными правовыми нормами), коллизии в правотворчестве, коллизии в правоприменении, коллизии полномочий и статусов органов и должностных лиц1.
1 Тихомиров Ю. А. Коллизионное право. Учеб. и научно-практическое пособие. - М., 2005. -С. 29-31.
Юридическая коллизия находит различные формы выражения. Она может выражаться:
- в противоречии норм и актов внутри правовой системы (как в отраслевом, так и в федеративном контекстах);
- неправомерных действиях внутри механизма публичной власти;
- столкновениях норм иностранных законодательств;
- в противоречиях между нормами национального и международного права.
В юридической литературе имеются и иные классификации юридических коллизий. Так, некоторые авторы делят все коллизии правовых норм на 6 групп: 1. коллизии между правовыми актами и отдельными правовыми нормами; 2. коллизии в правотворчестве (бессистемность, дублирование, издание взаимоисключающих актов); 3. коллизии в правоприменении; 4. коллизии полномочий и статусов государственных органов, должностных лиц; 5. коллизии целей (когда в нормативных актах разных органов закладываются противоречащие друг другу целевые установки; 6. коллизии между национальным и международным правом.
Профессором Н. А. Власенко была предложена и обоснована классификация коллизий норм права, согласно которой они подразделяются на темпоральные, пространственные, иерархические (субординационные) и содержательные1. Темпоральные коллизии имеют место в случаях издания в разное время по одному и тому же вопросу различных норм, содержащих разные правовые предписания. Эти коллизии, как правило, возникают в результате ошибок, допускаемых в юридической технике, когда при принятии новой нормы не отменяется норма действующая. Способом разрешения темпоральных коллизий является формула, согласно которой ранее принятые нормы применяются в части не противоречащей нормам принятым позднее. Пространственные коллизии обусловлены действием правовых норм в строгих пространственных пределах. Может иметь место несовпадение границ общественного отношения, регулируемого этими нормами с границами действия самих норм. Например, такое встречается при регулировании отношений собственности, наследования и др. Таким образом, выделяя темпоральные и пространственные коллизии, автор рассматривает коллизии норм законов во времени и в пространстве.
Иерархические или субординационные коллизии представляют собой несогласованность норм разной юридической силы. Эти коллизии имеют место тогда, когда регулирование конкретного общественного отношения осуществляется одновременно нормами разного уровня, содержащие различные предписания. Такие коллизии разрешаются также на основе
1 Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве. - Иркутск, 1984. - С. 36-37.
правила, в соответствии с которым предпочтения нормам более высокого уровня, более высокой юридической силы.
Содержательные коллизии возникают между общими и специальными нормами права. В данном случае коллизия возникает между нормами, регулирующими род и вид общественных отношений, причём они регулируют одну и ту же ситуацию.
Такие коллизии возникают в одно и то же время между нормами одинаковой юридической силы. Различие между ними состоит в объёме регулирования. Общая норма призвана регулировать общественные отношения в целом, тогда как специальные нормы - подвид или часть этих отношений. Специальная норма делает своего рода изъятие отдельных обстоятельств из действия общей нормы.
В научной литературе выделяется и такой сложный вид коллизий правовых норм как «совпадение нескольких видов коллизионных норм»1. Так, в случае совпадения коллизий приоритет отдаётся акту или отдельному его предписанию, действующему на данной территории и имеющей более высокую юридическую силу, затем специальным положениям и, наконец, предписаниям, принятым в более позднее время.
В свою очередь, в доктрине отдельно выделяют коллизии между национальным и международным правом. К ним относятся коллизии норм (нормативных правовых актов) российского законодательства и общепризнанных норм (нормативных правовых актов) и принципов международного права.
Вопрос реализации норм международного права в отечественной правовой системе является одной из центральных проблем в правоприменительной практике правовой системы Российской Федерации. В случае коллизий между национальными (внутригосударственными) и международными нормами (нормативными актами) приоритет имеют международные нормы (нормативные акты). Часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации гласит: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Однако в процессе осуществления способов приведения в действие норм международного права внутри страны возникают несогласованности, и даже прямые противоречия между содержанием норм международного права и внутригосударственного права2. При этом, если в случае противоречия национального законодательства
1 Ершов В. В. Коллизии трудовых норм// Советская юстиция. - 1993. - № 19. - С. 21.
2 Тихомиров Ю.А. Международно-правовые акты: природа и способы влияния// Журнал российского права. - 2002. - № 1. - С. 101 -110.
и международных договоров Конституция Российской Федерации признает приоритет последних, то в отношении общепризнанных норм и принципов международного права отсутствует чёткое указание о соотношении их с нормами международного права, хотя именно они служат критерием правомерности международных договоров1.
В юридической литературе чаще всего встречаются исследования коллизий норм права, коллизий законов. В этой связи, попытку дать полную классификацию коллизий норм и нормативных правовых актов в российском праве предпринял А. Я. Курбатов2. Им выделены следующие виды коллизий:
1. Между положениями вступившего в силу для Российской Федерации международного договора и нормами национального права. Например, между содержащимися в международных соглашениях по вопросам налогообложения и в российском налоговом праве.
2. Между нормами федеральных законов и актов субъектов Российской Федерации. Например, между нормами, содержащимися в федеральном законе и законе субъекта Российской Федерации.
3. Между нормами, содержащимися в актах различной юридической силы. Например, в федеральном законе и указе Президента Российской Федерации.
4. Между нормами кодифицированных актов, в отношении которых установлен приоритет их норм. Например, Гражданского кодекса Российской Федерации и Трудового кодекса Российской Федерации.
5. Между общими и специальными нормами. Например, между нормами Гражданского кодекса Российской Федерации и нормами Федерального закона «О банках и банковской деятельности».
6. Между ранее действующей нормой и нормой, принятой позднее, которые содержатся в актах одного уровня. Например, при вступлении в силу нового закона без отмены ранее действующего закона, регулирующего этот вопрос.
7. Между нормами частного и публичного права. Например, между нормами Гражданского кодекса Российской Федерации и нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации.
8. Между нормами различных отраслей права, например, гражданского и конституционного.
9. Между нормами подзаконных актов организаций, не находящихся в подчинении друг у друга. Например, Федеральной налоговой службы и Банка России.
1 Баранов В. М. Теория права в контексте проблем взаимодействия международного и российского права// Российская правовая система и международное право: современные проблемы взаимодействия. Ч 1. - Н. Новгород, 1996. - С. 57.
2 Курбатов А. Я. Разрешение коллизий в праве// Арбитражная практика. - 2002. - № 11.
10. Между общеправовыми принципами и нормами права, закрепляющими иные принципы права, либо представительно-обязывающими нормами, то есть нормами, закрепляющими права и обязанности.
11. Между положениями одного акта. Например, содержащимися в различных главах гражданского кодекса Российской Федерации.
Приведённые виды юридических коллизий, возникающих или могущих возникнуть в правовой системе России, безусловно, не являются исчерпывающими. Выделяются коллизии в публичном и частном праве, которые имеют свои особенности1.
В публичном праве выделяются следующие виды коллизий форм права: коллизии нормативных правовых актов, коллизии муниципальных правовых актов, коллизии компетенции органов государственной власти (органов местного самоуправления), коллизии между федеральными законами и международными актами Российской Федерации.
В свою очередь, коллизии нормативных правовых актов делятся на следующие подвиды:
- между федеральными конституционными законами и федеральными законами;
- между федеральными законами и кодексами;
- между «старыми» и «новыми» законами;
- между общими и специальными законами;
- между федеральными законами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
- между федеральными законами и международными договорами Российской Федерации;
- между федеральными законами разных отраслей права.
Имеются и иные классификации правовых коллизий. Так, коллизии нормативных правовых актов отдельными авторами разделяются на следующие подвиды, в соответствии с федеративным устройством государства:
Коллизии между федеральными нормативными правовыми актами. К ним относятся: противоречия (несоответствия) между нормами Конституции Российской Федерации и федеральными конституционными законами; противоречия (несоответствия) между нормами Конституции Российской Федерации и федеральными законами; противоречия (несоответствия) между нормами Конституции Российской Федерации, иных федеральных законов и нормами, содержащимися в указах Президента Российской Федерации, актах Правительства Российской Федерации и других подзаконных актах.
1 См.: Аухатов А.Я. Российское законодательство в области коллизионно-правового регулирования юридических лиц// Журнал российского права. - 2009. - № 7. - С. 100 -111.
Коллизии между федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. К ним относятся: противоречия (несоответствия) между нормами федеральной Конституции, федерального законодательства и нормами конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации; противоречия (несоответствия) между нормами Конституции Российской Федерации, федеральных законов и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.
Коллизии между нормативными актами субъектов Российской Федерации. К ним относятся: противоречия (несоответствия) между конституциями (уставами) субъекта Российской Федерации и законами субъекта Российской Федерации; противоречия (несоответствия) между законами субъекта Российской Федерации и иными нормативными актами субъекта Российской Федерации; противоречия (несоответствия) между актами государственных органов субъекта Российской Федерации и актами органов местного самоуправления, изданными вне пределов их ведения, а также между муниципальными правовыми актами.
Интерес представляют также коллизии в законодательстве субъектов Российской Федерации. В свою очередь, такие коллизии можно разделить на два подвида - внешние и внутренние. Внешние коллизии представляют собой противоречия (несоответствия) между нормами законодательства субъектов Федерации и Конституцией Российской Федерации 1993 года, федеральными законами, иными правовыми актами субъектов Федерации по предметам совместного ведения, исключительного ведения Российской Федерации и по предметам ведения субъектов Федерации. При внутренних коллизиях в противоречие вступают между собой нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации1.
Динамизм развития общественных отношений, большое число и разнообразие юридических коллизий предопределяет повышенный интерес юридической науки к способам их преодоления. Одним из эффективных способов разрешения юридических коллизий является разработка и применение коллизионных норм.
Относительно правовой природы коллизионных норм в юридической науке нет единства мнений. Одни авторы полагают, что коллизионные нормы действуют только в сочетании с материальными нормами (Л. А. Лунц, С. С.Алексеев). Другие учёные полагают, что коллизионные нормы выступают самостоятельным регулятором общественных отношений в целях разрешения правовых коллизий (Н.А. Власенко, Ю.А.Тихомиров). Вторая позиция
1 Сибилева С. В. Коллизии в публичном праве: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2009. - С. 42-51.
представляется более обоснованной. Коллизионные нормы имеют особую правовую природу и выполняют важные специфические функции: функцию обслуживания права (разрешения коллизий, возникающих в правовой системе, противоречий между нормами национального и международного права) и функцию обеспечения законности (устранения столкновений норм)1.
Что следует понимать под коллизионной нормой? Коллизионной нормой является правовая норма, содержащая правило устранения противоречия норм и актов внутри правовой системы, норм национального и международного права, норм национального и иностранного законодательства, правило устранения в механизме публичной власти. Нормы коллизионного права, действующие в различных сферах весьма своеобразны по своему содержанию. Так, они могут выступать в виде: материальных и предметных норм, определяющих права, обязанность и ответственность граждан и юридических лиц; норм-принципов, дающих ориентацию для правотворчества; норм-приоритетов (п. 5 ст. 3 ГК РФ); норм-доминантов; норм-запретов; норм-предпочтений; норм-санкций и др.2
Коллизионные нормы, действующие в отдельных отраслях права, обладают присущей только им спецификой. Так, спецификой обладают такие нормы в конституционном праве. Она заключается в том, что часть этих норм содержится в акте высшей юридической Конституции Российской Федерации. В зависимости от уровня правового регулирования выделяют конституционно-правовые нормы федерального уровня (содержащиеся в федеральных законах, подзаконных актах), уровня субъектов федерации (содержащиеся в конституциях, уставах субъектов РФ, законах и иных нормативных актов субъектов РФ) и муниципального уровня (коллизионные нормы в муници-пально-правовых актах)3.
В зависимости от видов коллизий конституционно-правовые коллизионные нормы подразделяют на темпоральные, пространственные, иерархические и компетенционные. Примером темпоральной коллизионной нормы является часть вторая заключительных и переходных положений Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. К числу пространственных коллизионных норм относят ч. 2 ст. 4 Конституции РФ «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации». Среди иерархических коллизионных норм в конституционном
1 Власенко Н.А. Указ. соч. - С. 36-38.
2 Тихомиров Ю.А. Указ. соч. - С. 49-55.
3 ТаеваН.Е. Коллизионные нормы в конституционном праве России// Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 15. - С. 20-23.
праве выделяют следующие разновидности: нормы, разрешающие противоречия между Конституцией РФ и всеми иными нормативными правовыми актами (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ); нормы, разрешающие противоречия между законами, законами и подзаконными правовыми актами (ч. 3 ст. 76, ч. 3 ст. 90 Конституции РФ); нормы, разрешающие противоречия между федеральными актами и актами субъектов РФ (ч. 5 и ч. 6 ст. 76 Конституции РФ, ст. 2 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»); нормы, разрешающие противоречия между национальным и международным правом (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»).
Компетенционными являются нормы, устанавливающие уполномоченный орган, который вправе осуществлять правовое регулирование конкретного вопроса на подзаконном уровне и в случае возникновения коллизии акту данного органа отдаётся приоритет.
По сфере применения в юридической литературе выделяют общие и специальные коллизионные нормы. Общие нормы устанавливают общие правила разрешения коллизий для отрасли в целом (ч. 2 ст. 4, ч. 2 ст. 120 Конституции РФ). Специальные нормы определяют выбор между конкретными законами (например, нормы законодательства о миграционном учёте иностранных граждан и лиц без гражданства имеют приоритет перед нормами иного законодательства применительно котношениям, связанным с осуществлением миграционного учёта)1.
В других отраслях права также существуют многочисленные классификации коллизионных норм: в гражданском, административном, трудовом и других.
Не трудно предположить, что в обозримом будущем объем юридических коллизий и необходимость разработки коллизионных норм будут только возрастать. Это связано не только с резким ростом объема законодательных и иных нормативно - правовых актов внутри национальной правовой системы, но и внешними факторами. Глобализация, все более активное включение России в мировые интеграционные процессы обусловливают необходимость гармонизации, а во многих случаях и унификации законодательства. Вступление России в ВТО, другие международные организации повлечёт за собой необходимость изменения действующего национального законодательства в самых разных сферах. Очевидно, что вряд ли этот процесс будет простым и быстрым. Напротив, есть все основания полагать, что он будет тернистым и трудным, связанным с разрастанием юридических противоречий, поиском эффективных механизмов их преодоления, разработкой и принятием коллизионных норм.
1 ТаеваН.Е. Указ. соч. - С. 23.
Высокие темпы развития межгосударственных отношений, национального законодательства неизбежно ставят на повестку дня проблему не только разработки способов преодоления юридических противоречий, но и отраслевой принадлежности норм коллизионного права.
Как уже отмечалось, в юридической литературе коллизионное право все чаще рассматривается в широком понимании, выходящим за рамки традиционного представления, в виде норм международного частного права.
Коллизионное право имеет свой предмет регулирования, обладающий очевидной спецификой. Эта особенность предмета регулирования состоит в том, то нормы коллизионного права регулируют сферы связанные, со спорными правоотношениями. Коллизионные правоотношения являются смежными, регулируемыми различными правовыми актами, принадлежащими к различным отраслям права. Как отмечает профессор Ю.А.Тихомиров, коллизионные нормы содержат в себе двоякого рода правовые регуляторы: позитивные (обеспечивающие приоритет актов, норм, которым отдаётся предпочтение) и негативные (содержащие вариант преодоления разногласий и споров).
Система коллизионного права характеризуется сложностью и многообразием. Некоторые авторы выделяют в ней общую и особенную части. В особенной части выделяют три группы норм, регламентирующих спорные правоотношения: в рамках национальной правовой системы; между национальными законодательствами; между национальным правом и международным правом. Формирование коллизионного права не предполагает какого-либо изъятия норм из традиционных отраслей права. Напротив, разработка коллизионных норм придаёт особый динамизм правовому регулированию в этих сферах. Как верно указывает Ю.А.Тихомиров, «традиционные отрасли получают дополнительные стимулы к расширению своих предметов, внутренних и внешних связей»1.
Тем не менее, нет достаточных оснований утверждать, что в российской правовой системе окончательно сложилась самостоятельная отрасль -коллизионное право, хотя нельзя исключать формирование такой комплексной отрасли права в будущем. В настоящее время более уместно говорить о формировании комплексного правового института коллизионного права, разработка норм которого осуществляется в рамках соответствующих отраслей права.
Изложенное позволяет сделать некоторые выводы относительно тенденций и особенностей развития отечественного коллизионного права.
Коллизионное право в настоящее время находится на этапе своего активного развития. Стремительный рост правотворческой деятельности на федеральном, региональном, муниципальном уровнях власти, увеличение числа
1 Тихомиров Ю.А. Указ. соч. - С. 34-35.
правовых коллизий, обусловливают необходимость разработки и принятия значительного числа коллизионных норм внутри национальной правовой системы.
Особенности норм коллизионного права внутри национальной правовой системы отражают проблемы и противоречия российского законодательства на всех его этапах от стадии правотворчества до стадии правоприменения, проблемы вследствие нечёткого закрепления компетенции и статусов государственных органов и должностных лиц.
Среди этой группы норм выделяются нормы, связанные с федеративным характером российского государства и направленные на установление порядка применения норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ в случае их конкуренции исходя из конституционных положений о разграничении предметов ведения и полномочий.
В содержательном плане нормы коллизионного права присутствуют в различных отраслях права: конституционном, гражданском, международном (публичном и частном), административном и иных отраслях права. В условиях интенсивного формирования коллизионного права представляется важной разработка общих принципов в обеспечении комплексного регулирования спорных отношений.
Увеличение числа межгосударственных соглашений, участником которых является Российская Федерация, также влечёт за собой необходимость разработки большого числа коллизионных норм в будущем.
При всем динамизме развития коллизионных норм, вряд ли можно согласиться с утверждениями о том, что в отечественной системе права сформировалась новая суперотрасль - коллизионное право. В настоящее время нет оснований говорить о полностью сформировавшейся и обособившейся отрасли коллизионного права. Более верно считать, что сформирован комплексный правовой институт. Вместе с тем можно предположить, что формирование такой отрасли права в будущем вполне возможно.
Список литературы
1. Власенко Н. А. Коллизионные нормы в советском праве. - Иркутск, 1984.
2. Таева Н. Е. Коллизионные нормы в конституционном праве России// Конституционное и муниципальное право. 2007. № 15.
3. Аухатов А. Я. Российское законодательство в области коллизионно-правового регулирования юридических лиц// Журнал российского права. 2009. №7.
4. Занина М. А. Коллизии норм права равной юридической силы (понятие, причины, виды). М., 2010.
© Носов С. И., 2012
