CC BY
57
• на социальном уровне: активизировать и мобилизовать этнические, социальные, административные и религиозные группы населения Северного Кавказа, подталкивая их решению насущных проблем радикальными методами в ситуации назревающего хаоса.
Сказанное можно проиллюстрировать событиями в Ингушетии, где, начиная с лета 2007 г., внутренние конфликтогенные факторы получают мощную внешнюю подпитку, основанную на рекомендациях Джина Шарпа и Сары Мендельсон. Если «оранжевым» удалось бы дестабилизировать ситуацию на Северном Кавказе, с помощью этого управляемого кризиса можно было бы влиять на ситуацию во всей России, подталкивая процессы на федеральном уровне в нужном ключе.
Разумеется, такой сценарий развития ситуации не может быть принят Россией, что требует уточнения и усиления ее внешней и внутренней, в том числе на региональном уровне, политики.
Баранов П.П., д. юр. н., проф.
Контарев А.А. (РЮИ МВД РФ)
КОДИФИКАЦИЯ МИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ПОДХОД
Исходя из того, что кодификация лишь фиксирует уже сложившийся правовой порядок в определенной сфере отношений, необходимость ее проведения, как правило, связана с противоречием между существующим правовым порядком и действующим законодательством, затрудняющим его реализацию в силу правовой неурегулированности совокупности общественных отношений, наличия в различных нормативных правовых актах положений, дублирующих друг друга, а также коллизий современного законодательства.
Объективной предпосылкой кодификации является достаточно сформированная отрасль права. Лишь в этом случае кодификация как систематизация действующего законодательства будет выражать закономерности развития права, исключая волюнтаристский элемент в данном процессе.
Особая актуальность сформулированных выводов объясняется тем историческим этапом, на котором находится современ-
ное российское право. Экстенсивный рост законодательного массива 90-х годов прошлого столетия, объясняемый как неопределенностью государственной политики в регулировании различных сфер общественной жизни, так и высокой динамикой самой общественной жизни, когда право не успевало реагировать на возникающие социальные явления, привел к большому объему нормативных правовых актов, который, однако, не обезопасил от пробелов в правовом регулировании и множественных коллизий правового поля.
На рубеже веков Россия вступила в новую стадию своего правового развития, отмеченную систематизацией действующего законодательства. Вместе с тем отечественная юридическая наука оказалась неготовой к эффективному решению данной задачи, поскольку не выработала для этого четких критериев. Так, порой произвольно объявляются отраслями права различные сферы правового регулирования, провозглашается необходимость кодификации соответствующих законодательных массивов. Как правило, в этих условиях возникают диаметрально противоположные точки зрения в отношении целесообразности таких процедур, ярким примером чему служит миграционное законодательство.
Соглашаясь с тем, что миграционное законодательство нуждается в совершенствовании, обусловленном как большим количеством пробелов, так и противоречивостью, коллизионностью, исследователи в то же время культивируют разные подходы к решению этих проблем - от экстенсивного принятия новых нормативно-правовых актов, заполняющих указанные пробелы, устраняющих имеющие место коллизии, до необходимости проведения кодификации. Кроме того, следует отметить то обстоятельство, что и среди сторонников кодификации нет единого мнения о ее формах и методах, в результате чего данная процедура оборачивается не столько качественной переработкой действующего законодательства, сколько предложением принять новый (альтернативный существующим) нормативный правовой акт.
Полагая, что кодификация как разновидность систематизации законодательства должна решать отмеченные выше проблемы, обратимся к некоторым характеристикам действующего миграционного законодательства, затрудняющим эффективное правовое регулирование данной сферы общественных отношений.
Отмечая то, что в России в целом сложилась законодательная база регулирования миграционных процессов, обеспечивающая права мигрирующего населения, следует констатировать целый ряд ее недостатков. В их числе - правовая неопределенность статуса отдельных категорий мигрантов, проблемы, касающиеся разграничения полномочий регулирования миграции между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации, нерешенность вопроса наделения полномочиями органов местного самоуправления в сфере обеспечения отдельных прав мигрантов, наличие в законодательстве дублирующих друг друга и устаревших норм, существенные, часто непреодолимые коллизии законодательства.
Весьма важным в ряду перечисленных недостатков представляется наличие противоречий между нормами текущего законодательства. Чаще всего такие противоречия наблюдаются между нормами федеральных законов и подзаконных актов. Примечателен пример Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Пункт 9 статьи 18 закона устанавливает основания разрешения на трудовую деятельность иностранному гражданину, по которым оно не может быть выдано, а выданное разрешение должно быть аннулировано: «Разрешение на работу иностранному гражданину не выдается, а выданное разрешение на работу аннулируется территориальным органом федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, в случае, если иностранный гражданин: ... 4) представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведе-ния;...»1. Коллизия здесь состоит в том, что Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2002 г. № 941 «О порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу» устанавливается иная норма, состоящая в том, что «основанием для отказа в выдаче иностранному гражданину разрешения на работу является наличие в заявлении и в представленных документах недостоверных или иска-
1 ФЗ РФ «О правовом положении иностранных граждан Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ // Законодательство Российской Федерации по вопросам привлечения иностранной рабочей силы: состояние и пути совершенствования. М., 2005.
женных сведений». Поскольку, таким образом, наличие «недостоверных или искаженных сведений» не тождественно с наличием «поддельных или подложных документов либо сообщением о себе заведомо ложных сведений», постановление Правительства дополняет установленные законом условия.
Встречаются противоречия и в пределах одного нормативноправового акта. Например, тот же закон предусматривает, что «иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации на основании документов, выданных или оформленных им в соответствии с настоящим Федеральным законом, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение» (п. 1 ст. 11)1. Однако пункт 2 этой же статьи гласит, что «временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации»2.
Важной коллизией является и противоречие объема прав «иностранного работника» (ст. 2 закона) с нормами Трудового и Гражданского кодексов РФ. В частности, законом устанавливается осуществление трудовой деятельности иностранным работником на основании гражданско-правовых договоров. Однако статья 13 закона «У словия участия иностранных граждан в трудовых отношениях» закрепляет участие иностранных граждан не только в трудовых, но и в гражданско-правовых отношениях3. Так, в Гражданском кодексе РФ сторона, оказывающая услуги по договору возмездного оказания услуг, называется исполнителем, а сторона, выполняющая работу, - подрядчиком, что и создает коллизию. Кроме того, определение иностранного работника как лица, временно пребывающего в Российской Федерации, представляется некорректным, т.к. в этом случае иностранные граж-
1 Там же.
2 Там же.
3 Андриченко Л.В. Проблемы развития законодательства Российской Федерации в сфере миграции // Политика и общество. 2006. № 11-12.
дане, временно или постоянно проживающие в Российской Федерации, не имеют права заниматься трудовой деятельностью.
Однако такого рода недостатки миграционного законодательства не исчерпывают общей картины. Они дополняются примечательной ситуацией, когда одни и те же отношения регулируются нормами, содержащимися в разных нормативно-правовых документах. Например, въезд на территорию Российской Федерации и выезд из страны иностранных граждан регламентируется законами «О Государственной границе Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Очевидно, что такое положение существенно затрудняет применение законодательства.
В целом как указанные, так и оставшиеся вне поля зрения настоящей статьи недостатки миграционного законодательства соответствуют вышеприведенным группам недостатков, которые, как правило, служат предпосылкой глубокой и качественной переработки действующего законодательства: правовая неурегулированность определенной совокупности общественных отношений (пробелы в законодательстве), наличие в различных нормативных правовых актах норм, дублирующих друг друга, а также существующие коллизии. Мы полагаем, что именно кодификация, отражая тенденции развития как всей правовой системы, так и миграционного законодательства, выступает естественным и эффективным способом решения указанных проблем.
Одним из главных аргументов против кодификации является отсутствие в миграционном законодательстве юридического определения миграции. Отсюда следует, что отрасль миграционного права не сложилась, поскольку не сформулирован особенный предмет правового регулирования. Наряду с этим не выработаны правовые принципы, определяющие содержание устанавливаемых законодательством прав. Нет особенных методов правового регулирования.
Это, в свою очередь, вызывает возражения методологического порядка, сводящиеся к констатации отсутствия критериев кодификации в силу юридической неразработанности как самого понятия миграции, так и, соответственно, ее видов. Отсюда вытекает вывод об отсутствии структурированности миграционного
права, что и делает невозможным формирование структуры миграционного кодекса.
Разрешение подобных теоретических трудностей лежит в русле иного подхода. Категории «миграция», «мигрант», отражающие различные виды миграции, не получили законодательного оформления. Более того, понятие «миграция» не раскрывается и в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства страны от 1 марта 2003 г. № 256-р, хотя сама Концепция оперирует понятиями «миграция», «миграционная ситуация», «миграционный процесс» и др. По сути дела, мы находим лишь одно определение миграции: это - «совокупность различных по своей природе территориальных перемещений населения, сопровождающихся изменением места жительства. Миграция может различаться по причинам (добровольная или вынужденная), типу (внешняя или внутренняя), виду (возвратная или безвозвратная). Вынужденная миграция может быть внешней (лица, ищущие убежища, в том числе беженцы) и внутренней (перемещенные лица, вынужденные переселенцы и др.), возвратной и безвозвратной. Внешняя миграция может быть добровольной (в том числе экономической) и вынужденной, возвратной и безвозвратной. Внутренняя миграция может быть добровольной (в том числе экономической) и вынужденной (вынужденные переселенцы, переселенцы из зон экологических бедствий), возвратной и безвозвратной. Незаконная миграция может быть внешней и внутренней (в том числе вынужденной и добровольной). Внешняя трудовая миграция относится к добровольной возвратной, может быть незаконной» (Постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 935 «Об уточнении Федеральной миграционной программы»). Вместе с тем данное определение также не может быть принято за основу, поскольку не является юридическим; оно раскрывает понятие миграции как социального явления, не затрагивая структуру миграционного порядка. Вполне обоснованная классификация миграции в рамках социологии в юриспруденции не только не эффективна, но и ведет к значительным трудностям, поскольку не предполагает выявления ее правовой основы. Юридическое определение миграции должно включать правовое основание, а не причины, цели, типы и др. Только в этом контексте возможна систематизация законодательства. Если же использовать такую
трактовку, как, по всей видимости, и поступают многие противники кодификации, то неизбежными будут неразрешимые противоречия, связанные либо с отсутствием, либо с крайне слабым уровнем законодательства, содержащего нормы, регулирующие правоотношения в рамках перечисленных видов миграции.
Очевидно, что юридическое толкование миграции должно быть более узким, т.к. оно выделяет юридические признаки1. Существенным в этом определении может быть указание на то, что миграция связана с изменением места жительства или мета пребывания, что, на наш взгляд, является бесспорным в контексте действующего законодательства. Однако объем таких правовых явлений несколько шире. Так, например, вызывает сомнение такой признак миграции, как пересечение государственной или административной границы в качестве необходимого для определения перемещения лица как миграции, поскольку изменение места жительства, равно как и пребывания, может и не сопровождаться пересечением данных границ. Это установлено законодательством в качестве обязанности лица, изменившего место пребывания и жительства, регистрироваться: «Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»2. Причем, в силу того что регистрация согласно закону вводится «в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами» (ст. 3), изменение места пребывания и жительства представляет собой юридическое явление, отражающее изменение правового статуса. Следовательно, наиболее существенным юридическим признаком миграции, раскрывающим ее правовое содержание, является именно изменение правового статуса лица в связи с перемещением, что и
1 Андриченко Л.В. Проблемы развития законодательства Российской Федерации в сфере миграции // Политика и общество. 2006. № 1112; Тюркин М.Л. Миграционная система. М., 2005.
2 Федеральный закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (ст. 3) // Сборник нормативноправовых документов, регулирующих правоотношения в сфере миграции. Ростов н/Д, 2002.
фиксируется процедурой регистрации. Вместе с тем важно учитывать, что лица, совершающие миграцию (мигранты), которая рассматривается как юридический факт, имеют разный юридический статус. Следует исходить из трех категорий лиц, различающихся по указанному основанию: граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства. Поэтому в отношении данных категорий лиц предусмотрена разная процедура регистрации. Однако юридическим актом, свидетельствующим о том, что лицо совершает миграцию, остается процедура регистрации.
Таким образом, под миграцией должны признаваться такие территориальные перемещения лиц, которые касаются изменения их правового статуса. Другими словами, правовое явление миграции отражает сложившийся в стране правовой порядок, обусловливающий и регулирующий территориальные перемещения людей. Нормы же действующего законодательства не всегда в полной мере соответствуют данному правовому порядку, что выражается, как уже отмечалось, в неурегулированности определенной совокупности общественных отношений, наличии разного рода коллизий. Последовательная же институционализация правового порядка, означающая формирование совокупности правовых норм как непротиворечивой системы, способствующая последовательной реализации прав и свобод человека и гражданина, направлена на преодоление данных недостатков. Например, некоторые нормы Закона «О вынужденных переселенцах» от 20.12.1995 г. № 202-ФЗ (в новой редакции от 07.08.2000 г. № 122-ФЗ) противоречат друг другу, а также другим нормативным правовым документам, регулирующим правовой статус вынужденных переселенцев. В рамках определения, сформулированного в ст. 1 (1) закона, вызывает возражение уже второй пункт этой статьи, в которой перечислены признаки вынужденного переселенца: «вынужденный переселенец - гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения
враждебных компаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка».
При этом вынужденным переселенцем в ряду прочих признаков п. 2 (2) ст. 1 признается лишь гражданин Российской Федерации, который вынужден покинуть место жительства на территории одного ее субъекта и прибывший на территорию другого субъекта. Иными словами, если он перемещен в пределах одного субъекта Федерации, то, несмотря на то, что в отношении него и членов его семьи совершены указанные в законе действия, он не может быть признан вынужденным переселенцем и его правовой статус не изменяется. В то же время главным условием, отражающим правовой порядок, является то, что лицо в силу указанных обстоятельств вынуждено покинуть место жительства. Согласно же Закону «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» покинувший место жительства гражданин Российской Федерации рассматривается как пребывающий, а его регистрация по месту пребывания производится без снятия с регистрационного учета по месту жительства (ст. 5). Исходя из этого законодатель, признавая, что лицо было вынуждено изменить свой правовой статус, не признает его права, зафиксированные в Законе «О вынужденных переселенцах», что выступает противоречием. Из вышеизложенного также следует то, что вынужденные переселенцы имеют статус пребывающих на территории другого субъекта Федерации, т.к. по смыслу п. 2 (2) ст. 1 закона вынужденным переселенцем признается гражданин Российской Федерации, «вынужденный покинуть место жительства...» Между тем далее вводятся термины «место временного жительства», «место постоянного жительства», «место пребывания» без пояснений изменения объема прав и обязанностей, который они отражают.
Таким образом, установленный всей совокупностью нормативных правовых актов (включая и подзаконные) правовой порядок состоит в том, что общей правовой формой, определяющей правовой статус вынужденного переселенца как категории мигранта, является пребывание. Поэтому обретение статуса постоянно проживающего означает утрату статуса вынужденного переселенца (за исключением случаев, предусмотренных ст. 9 Закона «О вынужденных переселенцах»).
В целом миграционный правовой порядок базируется на совокупности правовых принципов, которые характеризуют содержание прав и обязанностей участников миграционных правоотношений. В миграционном праве, воспроизводящем сложившийся в стране миграционный порядок, действует множество таких принципов, которые образуют систему правовых идей, выражающих закономерности правового регулирования данной сферы отношений. Нормы миграционного законодательства при этом составляют механизм регулирования права человека и гражданина на миграцию, а сложившиеся способы реализации прав и обязанностей субъектов миграционных отношений - методы правового регулирования.
Возможность проведения кодификации миграционного законодательства определяется наличием сложившегося миграционного порядка, представляющего собой зафиксированную правом последовательность реализации права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Институциональной основой миграционного правового порядка выступает закрепленное законодательством содержание миграции как явления, выражаемого определенной совокупностью правовых норм. Если исходить из содержания действующих в Российской Федерации нормативных правовых документов, регулирующих правоотношения в этой сфере, то под миграцией следует понимать совокупность общественных отношений, возникающих в связи с территориальным перемещением людей, обусловленным его государственным регулированием и сопровождаемым изменением их правового статуса. Законодательство регламентирует четыре категории правоотношений в связи с территориальным перемещением лиц, которые наделены разным объемом прав и обязанностей вступающих в них лиц: въезд в Российскую Федерацию, выезд за ее пределы, пребывание, а также проживание на территории Российской Федерации. Лицо, совершающее миграцию (мигрант), является гражданином Российской Федерации, иного государства или лицом без гражданства, приобретающим соответствующий правовой статус в результате вступления в одну из этих категорий правоотношений.
Таким образом, все нормы миграционного права России объединяются в четыре институциональные группы, регулирующие:
- въезд в Российскую Федерацию как регулируемое Конституцией, международными договорами Российской Федерации, другим законодательством пересечение российскими, иностранными гражданами и лицами без гражданства государственной границы Российской Федерации с территории иного государства в установленных метах и в предусмотренном отечественным законодательством порядке;
- выезд из Российской Федерации как регулируемое Конституцией, международными договорами Российской Федерации, другим законодательством пересечение российскими, иностранными гражданами и лицами без гражданства государственной границы Российской Федерации с территории Российской Федерации в установленных метах и в предусмотренном отечественным законодательством порядке;
- пребывание в Российской Федерации как временное нахождение на ее территории на законных основаниях российских, иностранных граждан и лиц без гражданства;
- проживание в Российской Федерации как постоянное нахождение на ее территории на законных основаниях российских, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Полагаем, что приведенная структура может быть положена в основу кодификации миграционного законодательства. При этом следует подчеркнуть, что систематизация норм должна проводиться по правовому критерию, а не по цели въезда, выезда, пребывания и проживания. Это позволяет преодолеть проблему юридической экспликации видов миграции, потребность в которой отпадает. Распределение норм по институциональным группам позволит одновременно разрешить проблему коллизий и дублирования норм друг другом. Кроме того, выстраивать таким способом нормативно-правовой материал невозможно без заполнения пробелов правового регулирования.
Белолипецкий В.К., к. филос. н. (СКАГС)
ПОЛИТИЧЕСКАЯ РЕЛИГИЯ КАК ОСНОВАНИЕ РЕЛИГИОЗНОЙ ИДЕОЛОГИИ
Мы живем во времена, когда идеология все более становится важнейшей характеристикой реальности, составляет одну из ос-
