CC BY
51
Раздел 11. Проблемы юридической науки и правоохранительной практики: взгляд молодых исследователей
ВАНЮШИНА И.Н., [email protected] Кафедра кадрового и морально-психологического обеспечения деятельности органов внутренних дел; Тюменский институт повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации, 625049, г. Тюмень, ул. Амурская, 75
VANYUSHINA I.N.,
Chair of personnel,
moral and psychological
support of the activities
of the internal affairs bodies;
Tyumen Advanced Training Institute
of the Ministry of the Interior
of the Russian Federation,
Amurskaya St. 75, Tyumen, 625049,
Russian Federation
КНИГА ПОЧЕТА В СИСТЕМЕ ПООЩРЕНИИ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. В статье рассматривается применение такой меры поощрения в органах внутренних дел, как книга почета. Анализируются понятия, связанные с данным видом поощрения, представлены ретроспектива и современный опыт его правового регулирования. Книга почета в органах государственной власти может выступать как самостоятельный вид поощрения либо выполнять функцию реестра лиц, ранее удостоенных почетных званий или знаков отличия. Отмечено недостаточное регулирование применения книги почета как в целом, так и в органах внутренних дел, что является частью общей проблемы поощрительного (наградного) законодательства. В связи с этим автором статьи изучено новое положение о книгах почета органов внутренних дел, положительно оценено установление единого порядка занесения фамилии сотрудника органов внутренних дел в книгу почета, в том числе оснований включения и исключения из книги почета, определения формы и содержания книги почета, ее ведения. На основе анализа выявленных недостатков предложены меры по совершенствованию рассматриваемого положения.
Ключевые слова: доска почета; книга почета; наградное право; меры поощрения; поощрение; поощрительное производство; поощрительные санкции; служебная дисциплина.
BOOK OF HONOR IN THE SYSTEM OF REWARDS IN THE INTERNAL AFFAIRS BODIES OF THE RUSSIAN FEDERATION
Annotation. The use of such an incentive measure as a book of honor in the internal affairs bodies is analyzed in the article. The concepts concerning this type of reward are also analyzed, the retrospective and modern experience of its legal regulation are described. The book of honor in public authorities can act as an independent type of reward measure or perform the function of registration of the persons previously awarded honorary titles or insignia. The insufficient regulation of the use of the book of honor in general and in the internal affairs bodies in particular, as a part of the general problem concerning the award legislation, is noted. In this regard, the author of the article studied the new provision on the books of honor in the internal affairs bodies. The establishment of the unified procedure for recording the names of employees of the internal affairs bodies in the book of honor, including the grounds for including and excluding from the book of honor, determining the form and contents of the book of honor, is positively assessed by the author of the article. Basing on the analysis of the revealed shortcomings, the measures for improving the considered provision are proposed.
Keywords: board of honor; book of honor; award legislation; reward measures; promotion; reward proceedings; incentive sanctions; service discipline.
В соответствии с Федеральным за- Российской Федерации»* (далее - Феде-коном от 30 ноября 2011 г. N 342-Ф3 ральный закон о службе в ОВД) к сотруд-
«О службе в органах внутренних дел Рос- _
сийской Федерации и внесении измене- * Собр. законодательства Рос. Федерации.
ний в отдельные законодательные акты 2011. N 49. Ст. 7020.
нику органов внутренних дел в качестве поощрения может быть применена такая мера, как занесение фамилии сотрудника в книгу почета (п. 5 ч. 1 ст. 48).
В законодательстве, как и в доктрине, отсутствует определение понятия «книга почета». В лексическом значении слово «почет» - это уважение, оказываемое кому-нибудь обществом, окружающими людьми [1, с. 571], почетный - делающий, приносящий честь [2, с. 371]. Они произво-дны от слова «чтить», относящегося к кому-нибудь или чему-нибудь с глубоким почтением и любовью [1, с. 884], уважать, иметь почтение и слова «почитать» - признавать, понимать [2, с. 371]. Это предопределило наличие в названии многих мер поощрения термина «почет» (почетная грамота, почетное звание, книга почета, доска почета), выражающего признание заслуг работника и проявление уважения к нему.
Таким образом, под книгой почета понимается специальное издание, содержащее сведения о работниках и государственных служащих, пользующихся уважением окружающих, основанным на признании их достоинств, заслуг, личных качеств и уникальных особенностей. Настоящее определение применимо и к другому поощрению
- доске почета, с учетом, что в этом случае речь идет о стенде. Следует согласиться с И.И. Золотаревым в том, что данные виды поощрений по содержанию являются схожими. Их суть заключается в помещении фамилии и фотографии поощряемого с краткой характеристикой или перечислением его заслуг в книгу почета или на доску почета органа внутренних дел [3, с. 105].
Книга почета является одним из традиционных видов поощрения для отечественной наградной системы. В юридической литературе принято относить книгу почета к моральным стимулам труда [4, с. 93], моральным мерам поощрения [5, с. 121; 6, с. 164] или поощрительным санкциям морального характера [7, с. 9-10]. Некоторые авторы относят занесение в книгу почета к поощрениям комплексного или смешанного характера [8, с. 18-19], что вполне возможно, так как оно может иметь и морально-материальное значение
- в случае, когда одновременно с ним осуществляется выплата денежной премии или вручение ценного подарка.
Как средство морального стимулирования труда книга почета активно применялась в советский период. Примером нормативного акта этого времени может послужить Постановление Секретариата Всесоюзного Центрального Совета профессиональных союзов от 17 июня 1952 г. «О "Книге Почета"», которое утвердило Инструкцию по заполнению «Книги Почета».
Длительное время занесение в книгу почета относилось к числу основных поощрений работников и служащих. В Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о труде от 15 июля 1970 г.*, Кодексе законов о труде РСФСР** и Типовых правилах внутреннего трудового распорядка для рабочих и служащих предприятий, учреждений, организаций от 20 июля 1984 г.*** занесение в книгу почета предусматривалось в числе таких поощрений, как объявление благодарности, выдача премии, награждение ценным подарком и почетной грамотой, занесение на доску почета. Основаниями поощрения были образцовое выполнение трудовых обязанностей, успехи в социалистическом соревновании, повышение производительности труда, улучшение качества продукции, продолжительная и безупречная работа, новаторство в труде и другие достижения.
В Трудовом кодексе Российской Федерации, несмотря на то, что он максимально сохранил предшествующую систему поощрений за труд, занесение в книгу почета и на доску почета прямо не предусмотрено (ч. 1 ст. 191). Настоящие виды поощрений были отнесены к категории иных видов, которые определяются коллективным договором или правилами внутреннего трудового распорядка, а также уставами и положениями о дисциплине (ч. 2 ст. 191).
* См.: Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде: закон СССР от 15 июля 1970 г. N 2-УШ // Свод законов СССР. 1990. Т. 2. С. 184.
** См.: Об утверждении Кодекса законов о труде РСФСР: закон РСФСР от 9 дек. 1971 г. // Свод законов РСФСР. 1988. Т. 2. С. 123.
*** См.: Постановление Госкомтруда СССР от 20 июля 1984 г. N 213 // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР. 1985. N 1.
В связи с этим в современной правовой литературе принято относить данный вид поощрения к группе ведомственных поощрений, отражающих особенности того или иного федерального государственного органа [9, с. 306].
Действительно, в настоящее время ряд органов государственной власти использует в качестве поощрения своих работников и служащих занесение в книгу почета. В первую очередь это касается федеральных органов исполнительной власти, в которых предусматривается прохождение военной службы и иных видов государственной службы правоохранительной направленности, где наиболее полно сохраняются традиции по поддержанию служебной и трудовой дисциплины. Книгу почета в каждой воинской части (корабле) предусматривают общевоинские уставы Вооруженных Сил Российской Федерации*. Книга почета также предусмотрена федеральными законами о службе в уголовно-исполнительной системе (ст. 48)**, о Прокуратуре Российской Федерации (ст. 41.6)***, о Следственном комитете Российской Федерации (ст. 27)****.
Законодательство о службе в таможенных органах, напротив, данную меру
поощрения не предусматривает*
*. Фе-
* Устав внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Российской Федерации: утв. Указом Президента Российской Федерации от 10 нояб. 2007 г. N 1495 «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. N 47. Ст. 5749.
** О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»: федер. закон от 19 июля 2018 г. N 197-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. N 30. Ст. 4532.
*** О прокуратуре Российской Федерации: фе-дер. закон от 17 янв. 1992 г. N 2202-1 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. N 47. Ст. 4472.
**** о Следственном комитете Российской Федерации: федер. закон от 28 дек. 2010 г. N 403-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 1. Ст. 15.
деральный закон от 23 мая 2016 г. N 141-ФЗ «О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в качестве подобного поощрения устанавливает только занесение фамилии сотрудника на Доску почета ГПС МЧС России или подразделения (п. 5 ч. 1 ст. 47)******.
В иных федеральных органах исполнительной власти занесение в книгу почета предусматривается в редких случаях. Одним из немногих ведомств является Федеральное казначейство, в книгу почета которого заносятся особо отличившиеся в профессиональной служебной деятельности гражданские служащие и работники государственного органа*******.
Вероятно, это связано с тем, что Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»******** по аналогии с Трудовым кодексом Российской Федерации относит настоящий вид поощрения к иным видам, которые устанавливаются государственным органом, а также с тенденцией к преобладанию материальных стимулов труда. Кроме того, занесение в книгу почета по сравнению с другими мерами поощрения (объявление благодарности, награждение почетной грамотой) отличается небольшим кругом работников и государственных служа-
***** См.: О службе в таможенных органах Российской Федерации: федер. закон от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. N 30. Ст. 3586.
****** См.: О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 23 мая 2016 г. N 141-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. N 22. Ст. 3089.
******* См.: О Доске почета и Книге почета Федерального казначейства: приказ Федерального казначейства от 12 сент. 2012 г. N 15н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2013. N 6.
******** Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215.
щих, к которым оно может быть применено. Например, по данным А.В. Акчурина, при прохождении службы в уголовно-исполнительной системе среди моральных форм поощрений объявление благодарности составило 82 %, награждение почетной грамотой - 1 %, занесение в Книгу почета или на Доску почета - 0,3 % [10, с. 69].
В сфере деятельности органов правосудия постановлением президиума Совета судей Российской Федерации от 26 октября 2011 г. N 283 учреждена Книга Почета Совета судей Российской Федерации*. Однако она не является непосредственной мерой поощрения за профессиональную деятельность и учреждается в целях запечатления памяти лиц, удостоенных наградным знаком Совета судей Российской Федерации «За служение правосудию» и Почетной грамотой Совета судей Российской Федерации.
Схожее функциональное значение имеет книга почета в субъектах Российской Федерации. Например, в Книгу почета Тюменской области вносятся имена граждан, удостоенных звания «Почетный гражданин Тюменской области»**. В Челябинской области она носит соответствующее наименование «Книга удостоенных почетного звания "Почетный гражданин Челябинской области"» и "Книга награжденных знаком отличия "За заслуги перед Челябинской областью"»***.
В органах внутренних дел занесение в книгу почета было включено в систему мер поощрений в 1971 году Дисциплинар-
* См.: Об учреждении Книги Почета Совета судей Российской Федерации и утверждении Положения о Книге Почета Совета судей Российской Федерации: постановление президиума Совета судей Российской Федерации от 26 окт. 2011 г. N 283. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
** См.: О Книге почета Тюменской области: постановление Губернатора Тюменской области от 18 февр. 2008 г. N 9. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
*** См.: Постановление Губернатора Челя-
бинской области от 10 ноября 2011 г. N 391. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-
сультантПлюс».
ным уставом органов внутренних дел****. Применение настоящего поощрения допускалось ко всем категориям сотрудников органов внутренних дел*****.
В настоящее время в органах внутренних дел согласно п. 5 ч. 1 ст. 48 Федерального закона о службе в ОВД устанавливается два уровня данного поощрения: Книга почета МВД России и книги почета территориальных органов МВД России или подразделений МВД России. К последним относятся книги почета:
1) подразделений центрального аппарата МВД России;
2) ГУ МВД России по Северо-Кавказскому федеральному округу;
3) территориальных органов МВД России на окружном, межрегиональном и региональном уровнях;
4) территориальных органов МВД России на районном уровне;
5) образовательных и научных организаций системы МВД России;
6) медицинских (санаторно-курортных) организаций системы МВД России;
7) окружных управлений материально-технического снабжения системы МВД России;
8) иных организаций и подразделений, созданных для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел (за исключением подчиненных территориальным органам МВД России).
Несмотря на то, что ведомственное правовое регулирование поощрений в органах внутренних дел Российской Федерации отличается разнообразием [5, с. 137] и подробной регламентацией применения отдельных мер поощрения, например награждения ведомственными знаками отличия, одной из основных проблем законодательства о службе в органах внутренних дел является отсутствие общего порядка поощрения (поощрительного
**** См.: О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел: указ Президиума ВС СССР от 30 марта 1971 г. // Ведомости ВС СССР. 1971. N 14. Ст. 155.
***** Дисциплинарный устав ОВД от 30 марта 1971 г. предусматривал отдельно систему поощрений для рядового и младшего начальствующего состава и отдельно — для среднего, старшего и высшего начальствующего состава.
производства). Длительное время применение таких наиболее «массовых» мер поощрения, как объявление благодарности, награждение почетной грамотой, ценным подарком, выплата денежной премии, продолжает оставаться не урегулированным и основанным, по сути, на сложившейся практике (обычае).
Как справедливо отмечает Л.Д. Ухо-ва, многообразие поощрительных норм и основанных на них правоотношений обусловлено разнообразием видов поощрения, форм, юридических актов, участников правовых связей, что накладывает свой отпечаток и на механизм, обеспечивающий их реализацию, требующий достаточно разветвленной системы процедур во избежание субъективного подхода в определении круга поощряемых, меры и размеров поощрения [11, с. 18].
Это касается и занесения фамилии сотрудника органов внутренних дел в книгу почета. На протяжении длительного времени в отличие, например, от такого аналогичного ему поощрения, как занесение фамилии сотрудника на доску почета*, нормативный правовой акт, регламентирующий порядок занесения сотрудника органов внутренних дел в книгу почета, на уровне МВД России не принят. В его отсутствие правовое регулирование осуществлялось самостоятельно территориальными органами, подразделениями и организациями МВД России, что привело к разным подходам к определению оснований поощрения и порядку его применения.
В 2019 году МВД России был подготовлен проект Положения о книгах почета органов внутренних дел Российской Федерации, который 27 августа был представлен для общественного обсуждения на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов**. 4 октября 2019 г. проект Положения о книгах почета орга-
* См.: О Доске почета Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 9 окт. 2012 г. N 922. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
** Об утверждении Положения о книгах почета органов внутренних дел Российской Федерации: проект приказа МВД России. Дата размещения 27 авг. 2019 г. Ю проекта 04/15/0819/00094342. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
нов внутренних дел Российской Федерации был размещен в новой редакции***. В дальнейшем Положение о книгах почета органов внутренних дел Российской Федерации (далее - Положение о книгах почета ОВД) было утверждено приказом МВД России от 30 сентября 2019 г. N 674 и вступило в силу 19 ноября 2019 г.**** Настоящим приказом признан не подлежащим применению приказ ФМС России от 15 марта 2013 г. N 68 «О книге почета Федеральной миграционной службы», действовавший до этого времени.
Изучение Положения о книгах почета ОВД позволяет заключить, что оно направлено на регулирование отношений, связанных с применением только второго вида (уровня) рассматриваемого поощрения - занесения фамилии сотрудников органов внутренних дел в книги почета территориальных органов, подразделений и организаций МВД России. Порядок применения данного вида поощрения на уровне МВД России, то есть Книги почета МВД России, настоящим Положением не определяется, что следует признать одним из его недостатков, так как это потребует принятия отдельного нормативного правового акта МВД России.
В целом правовое регулирование такой меры поощрения, как занесение в книгу почета, предусматривает решение следующих вопросов, которые необходимо учитывать при рассмотрении настоящего Положения:
1) форма книги почета;
2) основания занесения в книгу почета;
3) порядок выдвижения кандидатов к поощрению;
4) порядок внесения записи в книгу почета;
5) основания исключения.
*** Об утверждении Положения о книгах почета органов внутренних дел Российской Федерации: проект приказа МВД России. Дата размещения: 4 окт. 2019 г. Ю проекта 01/02/1019/00095565. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
**** Об утверждении Положения о книгах почета органов внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 30 сент. 2019 г. N 674. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
1. Форма книги почета. Как правило, книга почета представляет собой печатное или рукописное издание, имеющее твердый переплет и состоящее из сброшюрованных чистых листов. Вместе с тем в настоящее время отдельные органы государственной власти стали применять электронные формы книги почета. Например, Положение о Книге почета Федерального казначейства предусматривает, что Книга почета наряду с печатным изданием (альбомом) ведется в электронном виде на официальном сайте Федерального казначейства в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (п. 3).
Положение о книгах почета ОВД также предусматривает возможность ведения книги почета в форме электронного издания. Необходимость этого вполне очевидна, так как открываются широкие возможности информирования общества о достижениях и заслугах работников, государственных гражданских служащих системы МВД России, сотрудников органов внутренних дел, что способствует открытости их деятельности, формированию положительного образа органов внутренних дел и повышению общественного доверия. Следует отметить, что отдельные территориальные органы МВД России, например УМВД России по Курганской области, ГУ МВД России по Новосибирской области, на своих сайтах в сети Интернет уже размещают информацию о включении сотрудников органов внутренних дел в книги почета.
В соответствии с описанием книги почета, которое приводится в приложении N 1 к настоящему Положению, книга почета оформляется в виде печатного, рукописного (альбом размером не менее 297 х 420 мм) или электронного издания (интерактивного экрана). Вместе с тем следует обратить внимание, что формулировка, предложенная Положением, во-первых, не предусматривает ведение электронной книги почета в сети Интернет, а только в форме электронного отображения на экране печатной книги почета, с интерактивными возможностями (управления прикосновением). Во-вторых, использование при описании книги почета союза «или» указывает на взаимоисключение ее печатной (рукописной) и электронной формы. Представля-
ется, что печатная или рукописная форма книги почета должна быть основной, наряду с которой дополнительно ведется ее электронная форма, обеспечивающая доступность к ней с помощью современных технических возможностей.
2. Основания занесения в книгу почета определяются, как правило, соответствующими положениями, принимаемыми государственными органами. В соответствии с ч. 1 ст. 48 Федерального закона о службе в ОВД в качестве общего основания для применения мер поощрения к сотрудникам органов внутренних дел устанавливается добросовестное выполнение служебных обязанностей, достижение высоких результатов в служебной деятельности, а также успешное выполнение задач повышенной сложности.
В соответствии с Положением о книгах почета ОВД основаниями для занесения фамилии сотрудников органов внутренних дел (федеральных государственных гражданских служащих, работников системы МВД России) является достижение высоких результатов в служебной (трудовой) деятельности и наличие:
1) стажа службы (выслуги лет) в органах внутренних дел Российской Федерации (стажа государственной гражданской службы Российской Федерации, общей продолжительности работы в системе МВД России) 20 лет и более и награждения в период службы (гражданской службы, работы) государственными наградами Российской Федерации;
2) стажа службы (выслуги лет) в органах внутренних дел, стажа гражданской службы, общей продолжительности работы в системе МВД России менее 20 лет и награждения высшими званиями Российской Федерации или орденом Мужества.
Тем не менее указанные требования для занесения в книгу почета представляются достаточно высокими. Это касается условия о наличии у сотрудника органов внутренних дел государственных наград и высших званий Российской Федерации.
Во-первых, государственные награды Российской Федерации (включая высшие звания Российской Федерации) являются самостоятельным, при этом особым видом поощрения, применяемым за особые заслуги («сверхзаслуги»). В соответствии с
п. 1 Положения о государственных наградах Российской Федерации государственные награды Российской Федерации являются высшей формой поощрения граждан Российской Федерации за заслуги перед государством*. В части 5 ст. 48 Федерального закона о службе в ОВД предусмотрена возможность представления сотрудника органов внутренних дел к награждению государственной наградой.
Во-вторых, требование о награждении государственной наградой в качестве требования к занесению в книгу почета противоречит общему основанию применения мер поощрения к сотрудникам органов внутренних дел, установленных в ч. 1 ст. 48 Федерального закона о службе в ОВД. При этом, как принято считать в правовой науке, меры поощрения в настоящей норме располагаются в иерархии, основанной на «росте заслуг». Иными словами, чем выше поощрение в наградной системе, тем выше должны быть заслуги сотрудника органов внутренних дел и, соответственно, требования к заслугам для поощрения одной мерой не должны быть выше при поощрении мерой, следующей за ней.
Занесение в книгу почета и на доску почета является по счету пятым из девяти видов поощрений, предусмотренных Федеральным законом о службе в ОВД. После настоящего поощрения перечисляются награждение ведомственными наградами, досрочное присвоение очередного специального звания, присвоение очередного специального звания на одну ступень выше специального звания, предусмотренного по замещаемой должности в органах внутренних дел, награждение огнестрельным или холодным оружием. Однако к перечисленным поощрениям не устанавливается исключительное требование о наличии государственных наград Российской Федерации.
В-третьих, следует учитывать значение и цель поощрения. Как отмечает А.В. Малько, под правовыми поощрениями можно понимать форму и меру юри-
* См.: О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 7 сент. 2010 г. N 1099 // Собр. законодательства Рос. Федераци. 2010. N 37. Ст. 4643.
дического одобрения заслуженного правомерного поведения, в результате которого субъект чем-то вознаграждается. Поощрение как заслуженная мера призвана подкрепить положительное поведение, характеризующее позитивные цели и мотивы субъекта, а также превосходящие требования [12, с. 274, 275]. Соответственно, при определении требований к поощрению, в частности к занесению в книгу почета, необходимо прогнозировать возможность (доступность) такого поощрения и последствия достижения позитивного результата.
Таким образом, установление требований о наличии государственных наград целесообразно при принятии решения о занесении в Книгу почета МВД России, а не территориальных органов МВД России, подразделений и организаций МВД России. При наличии таких требований количество сотрудников органов внутренних дел, к которым может быть применена настоящая мера поощрения, будет существенно сокращено. Требование о награждении государственными наградами Российской Федерации должно быть безусловным преимуществом применения иного поощрения, а не исключающим его обстоятельством.
Для сравнения: например, основанием для занесения в Книгу почета Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации является выслуга не менее 20 лет в календарном исчислении, из них в системе ГФС России не менее 15 лет, и за добросовестное выполнение служебных обязанностей, достижение высоких результатов в служебной деятельности. При этом за мужество и самоотверженность, проявленные при исполнении служебного долга, сотрудники ГФС России представляются к занесению в Книгу почета независимо от срока службы или работы в системе ГФС России**.
В Положении о Книге почета ФМС России в качестве основания данного поощрения предусматривался срок
** См.: Положение о Книге почета Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации: утв. приказом ГФС России от 16 апр. 2010 г. N 131 «О поощрениях в системе Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 20.
службы в системе ФМС России и предшествующих ему подразделениях не менее 20 лет, награжденные нагрудным знаком «Почетный сотрудник ФМС России» или «Почетный сотрудник МВД». За особые личные заслуги, мужество и самоотверженность, проявленные при исполнении служебного долга, сотрудники могли быть представлены к занесению в Книгу почета без учета срока службы*.
К занесению в Книгу почета Федерального казначейства представляются гражданские служащие и работники, имеющие стаж гражданской службы (трудовой стаж) в системе Федерального казначейства не менее 20 лет, особо отличившиеся в профессиональной служебной деятельности, безупречно соблюдающие служебную дисциплину и имеющие государственные или ведомственные награды, а также граждане, оказывающие (оказавшие) содействие в решении возложенных на Федеральное казначейство задач.
Соответственно, наиболее распространенными условиями занесения в книгу почета в федеральных органах исполнительной власти являются: длительный стаж (не менее 20 лет), наличие ведомственных наград и особые достижения в профессиональной деятельности. Наличие государственных наград является дополнительным преимуществом для занесения в книгу почета.
При определении оснований для занесения в книгу почета следует учитывать практику, сложившуюся в территориальных органах МВД России. В частности, согласно Положению о Книге почета, утвержденному приказом УМВД России по Курганской области от 10 октября 2011 г. N 1331, книга почета содержит сведения о сотрудниках органов внутренних дел Курганской области, имеющих высокие профессиональные и морально-психологические качества и внесших весомый личный вклад в деятельность по поддержанию законности и правопорядка. В Книгу почета заносятся сведения о сотрудниках органов внутренних дел:
1) проявивших мужество, героизм, отвагу и самоотверженность при выполнении оперативно-служебных задач;
2) совершивших смелые и решительные действия при пресечении и предупреждении преступлений и противоправных действий;
3) особо отличившихся при расследовании преступлений, задержании преступников;
4) внесших весомый вклад в профилактику правонарушений, борьбу с преступностью, терроризмом;
5) образцово исполняющих служебные обязанности**.
3. Выдвижение кандидатов к поощрению. Принятое Положение о книгах почета ОВД не содержит процедуры выдвижения сотрудников к поощрению, то есть занесению фамилии в книгу почета. В настоящем Положении лишь отмечается, что при наличии оснований для занесения фамилий в книгу почета подготавливаются представления (по рекомендуемому в приложении N 2 образцу), которые вносятся руководителями подчиненных территориальных органов и организаций МВД России в организации и подразделения МВД России накануне Дня сотрудника органов внутренних дел (не позднее 10 октября).
Предполагается, что эти вопросы являются предметом локального регулирования. В первую очередь это касается объективной и открытой оценки заслуг сотрудника органов внутренних дел, определения соответствия условиям данного вида поощрения, при этом должно исключаться субъективно-дискреционное усмотрение руководителей. Это становится возможным при рассмотрении кандидатур к поощрению в коллективных органах, в частности аттестационными комиссиями, которые в соответствии с ч. 14 ст. 33 Федерального закона о службе в ОВД могут принимать рекомендацию о поощрении сотрудника органов внутренних дел, а также вносить другие предложения. В образовательных организациях системы МВД России наряду с аттестационными комиссиями оценку
* См.: Положение о Книге почета Федеральной миграционной службы: утв. приказом ФМС России от 15 марта 2013 г. N 68 // Рос. газ. 2013. 8 мая. (Утратило силу).
** Управление МВД России по Курганской области: официальный сайт. 11К1_: ИМрБ://45. мвд.рф/Соситеп1:/2055455
кандидатов могут проводить ученые или педагогические советы.
Например, согласно Положению о Книге почета УМВД России по Курганской области кандидатуры сотрудников для занесения в Книгу почета представляются из подразделений в соответствующие службы УМВД России по Курганской области до 31 января, после подведения итогов работы за год и рассматриваются аттестационными комиссиями соответствующих служб УМВД России по Курганской области. По их представлению кандидатуры рассматриваются аттестационной комиссией УМВД России по Курганской области (по одной кандидатуре от служб: обеспечение общественного порядка, предварительного следствия, оперативно-розыскной деятельности, подразделений по работе с личным составом, штаба, тыловых подразделений), которая ходатайствует перед начальником УМВД России по Курганской области о зачислении сотрудников органов внутренних дел в Книгу почета. Окончательное решение о поощрении принимается начальником УМВД России по Курганской области.
Неразрешенным вопросом остается и установление требований к оформлению документов, представляющих сотрудника органов внутренних дел к поощрению. Как правило, в представлениях или ходатайствах о поощрении указываются специальное звание, фамилия, имя, отчество, должность поощряемого лица, сведения о наличии ведомственных и государственных наград, излагаются конкретные заслуги в профессиональной служебной деятельности, развитии государственного органа, послуживших основанием для его поощрения. Требования к оформлению представления к занесению в книгу почета в Положении о книгах почета ОВД прямо не закреплены, однако следуют из его приложения N 2, которое содержит рекомендуемый образец данного представления. Такой подход вряд ли можно признать удачным, так как остаются открытыми вопросы о должностных лицах, наделенных полномочием по подписанию наградных документов, сроках и порядке согласования, перечне прилагаемых документов (например, цветного фотопортрета поощряемого лица). В итоге это потребует
новых разъяснений и дополнений в действующий порядок поощрения.
4. Порядок внесения записи в книгу почета. Применение рассматриваемой меры поощрения (исполнение поощрения), о чем свидетельствует анализ положений о книгах почета органов государственной власти, приводимых в качестве примера, состоит из нескольких последовательных стадий:
1) принятие приказов о занесении фамилий государственных служащих (работников) в книгу почета, которые издаются ко дню образования органа государственной власти;
2) занесение фамилии в книгу почета, которое включает размещение фотопортрета государственного служащего (работника) и запись, содержащую биографические сведения, описание достижений и заслуг;
3) выдача государственному служащему (работнику) соответствующего свидетельства или похвальной грамоты;
4) внесение записи о поощрении в личное дело государственного служащего (работника).
В целом настоящие стадии определены Положением о книгах почета ОВД. В нем предусматривается издание приказов о занесении в книгу почета один раз в год - ко Дню сотрудника органов внутренних дел (10 ноября). Положительным следует признать предложение о занесении в книгу почета бессрочно. Например, Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Российской Федерации предусматривает занесение в Книгу почета воинской части (корабля) фамилий отличившихся военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, за безупречную службу в Вооруженных Силах Российской Федерации, а также всех военнослужащих, особо отличившихся при исполнении своего воинского долга, - в течение всего срока прохождения ими военной службы (п. 43).
В первоначальной редакции проекта настоящего Положения занесение в книгу почета органов внутренних дел предусматривало помещение цветных фотопортретов поощряемых лиц, занесение их кратких биографических данных, заслуг в оперативно-служебной деятельности. В принятой редакции Положения о кни-
гах почета ОВД настоящая процедура не регламентирована. В рекомендуемом образце описания книги почета (приложение к Положению) определяется содержание записи: цветная фотография, краткие биографические данные, описание достижений в служебной деятельности, их расположение на листе, размеры изображения шрифта, объем текста. Однако за рамками проектов остались требования к фотопортретам (фон, одежда, знаки отличия), необходимость записей реквизитов приказов о занесении в Книгу почета, а также порядок внесения записи в электронную книгу почета.
В остальном в Положении о книгах почета в ОВД предусматривается вручение в торжественной обстановке сотруднику органов внутренних дел, фамилия которого была внесена в книгу почета, соответствующего свидетельства, внесение записи о поощрении в личное дело и трудовую книжку. Следует обратить внимание, что в Положение о книгах почета ОВД не вошло условие о возможности обновления фотопортретов и записей, которое предусматривалось в промежуточном проекте.
5. Основания исключения из книги почета. Несмотря на то, что занесение в книгу почета органов внутренних дел является бессрочным, в Положении о книгах почета ОВД также определяются основания исключения из нее. К ним относятся основания в силу ч. 4 ст. 50 Федерального закона о службе в ОВД, а именно наложение на сотрудника органов внутренних дел таких дисциплинарных взысканий, как предупреждение о неполном служебном соответствии, перевод на нижестоящую должность, увольнение со службы в органах внутренних дел. Вторую группу оснований исключения из книги почета образуют: увольнение из органов внутренних дел по так называемым «отрицательным основаниям». К ним относится увольнение в связи с грубым или неоднократным нарушением служебной дисциплины, совершением проступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел, нарушением условий контракта, несоблюдением ограничений и запретов, установленных федеральным законом, и др.
Следует признать целесообразность предлагаемого перечня. Представляется, что он должен быть исчерпывающим. Иные причины исключения из книги почета органов внутренних дел, которые в силу локального регулирования отличаются многообразием, должны быть запрещены. Например, в соответствии с положением о Книге почета УМВД России по Курганской области основанием исключения из книги почета являются изменение отношения к службе, снижение показателей в оперативно-служебной деятельности, утрата авторитета в коллективе, допущение грубых нарушений служебной дисциплины, нарушений законности, чрезвычайных происшествий (пп. 13, 14).
Интересен в этом вопросе опыт иных федеральных органов исполнительной власти. Например, основанием исключения из Книги почета ГФС России является совершение проступков, несовместимых с требованиями, предъявляемыми к личным и нравственным качествам сотрудника, либо установление факта недостоверности или необоснованности представления к занесению в книгу почета. Из числа лиц, занесенных в Книгу почета Федерального казначейства, исключаются государственные служащие и работники, получившие дисциплинарное взыскание, объявленное приказом, а также совершившие уголовное, административное правонарушение.
Вместе с тем в этой части следует отметить юридическую неопределенность, связанную с возможностью повторного занесения в книгу почета. С одной стороны, Положение о книге почета ОВД, как уже отмечалось ранее, предусматривает бессрочное занесение в книгу почета, с другой — устанавливает возможность повторного занесения в книгу почета. При этом сотрудники, исключенные из книги почета, повторно к данному поощрению не представляются. В связи с этим, на наш взгляд, в целях устранения возможной коллизии положение о возможности повторного занесения фамилии сотрудника в книгу почета требует исключения.
Исходя из изложенного можно сделать следующие выводы:
1. Действующая система правового регулирования поощрений в органах вну-
тренних дел продолжает оставаться не-сформированной. Применение отдельных мер поощрения отличается подробной регламентацией. Однако наряду с этим отсутствует общий порядок применения поощрений (поощрительное производство) и содержание оснований поощрения.
2. Под книгой почета органов внутренних дел следует понимать специальное печатное (рукописное) или электронное издание, содержащее сведения о сотрудниках, работниках органов внутренних дел и государственных гражданских служащих системы МВД России, добросовестно выполняющих служебные (трудовые) обязанности, достигших высоких результатов в профессиональной деятельности, а также за успешное выполнение задач повышенной сложности.
3. Порядок занесения фамилии сотрудника в книгу почета органов внутренних дел длительное время не был урегулирован на уровне МВД России и определялся локальными актами территориальных органов, подразделений и организаций МВД России. Это привело к многообразию оснований и порядка применения данного поощрения. В связи с этим следует признать положительным принятие Положения о книгах почета органов внутренних дел, которое создает условия для формирования в системе МВД России единого порядка занесения фамилии сотрудников в книги почета. Вместе с тем вопрос о занесении фамилии сотрудника органов внутренних дел в Книгу МВД России остается не разрешенным.
4. В целях совершенствования проектов положения о книгах почета в органах внутренних дел предлагается:
- определить основания и порядок занесения фамилий сотрудников органов внутренних дел в Книгу почета МВД России;
- предусмотреть возможность ведения книги почета на сайтах органов внутренних дел в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, которая должна сопровождать книгу почета в печатной форме;
- установить в качестве оснований занесения фамилии сотрудника в книгу почета органов внутренних дел: длительный стаж службы (не менее 20 лет), наличие ведомственных наград, безупречное соблюдение служебной дисциплины и особые достижения в профессиональной деятельности. Наличие государственных наград Российской Федерации, а также особых личных заслуг или проявление при исполнении служебного долга мужества и самоотверженности предлагается установить в качестве самостоятельного преимущественного основания к занесению в книгу почета;
- определить процедуру выдвижения сотрудников к занесению фамилии в книгу почета, обеспечивающую объективную и открытую оценку заслуг сотрудника органов внутренних дел и исключающую субъективно-дискреционное усмотрение руководителей;
- исключить в целях устранения коллизии положение о возможности повторного занесения фамилии сотрудника в книгу почета.
Список литературы
1. Ожегов С.И. Словарь русского языка: 70 000 слов / под. ред. Н.Ю. Шведовой. 22-е изд., стер. М.: Рус. яз., 1990. 921 с.
2. Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. Т. 3. М.: Рус. яз., 1982. 555 с.
3. Золотарев И.И. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации [Электронный ресурс]: курс лекций. Электрон. дан. и прогр. Воронеж: Воронежский ин-т МВД России, 2017.
4. Мягков Е.А. Обеспечение качества работы рабочих и служащих средствами советского трудового права: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1984. 238 с.
5. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: курс лекций / Я.Л. Ванюшин [и др.]. 2-е изд., доп. Тюмень: Тюменский ин-т повышения квалификации сотрудников МВД России, 2018. 226 с.
6. Петров А.А. Проблемы стимулирования работников как социально-правового инструмента управления трудом: дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2002. 178 с.
7. Соколов А.Ю., Лакаев А.О. К вопросу о позитивных санкциях в административном праве // Административное право и процесс. 2015. N 5. С. 8-11.
8. Служебная дисциплина и формирование антикоррупционного поведения сотрудников ОВД: учебное пособие / под. ред. С.Н. Бочарова, С.В. Иванцова. М.: ДГСК МВД России, 2016. 64 с.
9. Винокуров В.А. Конституционно-правовые основы регулирования наград государства в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. 515 с.
10. Акчурин А.В. Организационно-правовые основы стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы: дис. ... канд. юрид. наук. Рязань, 2006. 226 с.
11. Ухова Л.Д. Поощрительные процедуры в трудовом праве (понятие и виды) // Трудовое право. 2006. N 6. С. 17-22.
12. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. 3-е изд. М.: Дело, 2009. 528 с. References
1. Ozhegov S.I. Dictionary of the Russian language: 70 000 words. Moscow, Russkiy yazyk Publ., 1990. 921 p. (In Russ.).
2. Dal' V. Explanatory Dictionary of the Living Great Russian Language. In 4 volumes. Volume 3. Moscow, Russkiy yazyk Publ., 1982. 555 p. (In Russ.).
3. Zolotarev I.I. Public service in the internal affairs bodies of the Russian Federation [Electronic resource]. Electronic data and program. Voronezh, Voronezh Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2017. (In Russ.).
4. Myagkov E.A. Ensuring the quality of work of workers and employees by means of Soviet labor law. Cand. Diss. Moscow, 1984. 238 p. (In Russ.).
5. Vanyushin Ya.L. [i dr.]. Public service in the internal affairs bodies of the Russian Federation. Tyumen, Tyumen Advanced Training Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, 2018. 226 p. (In Russ.).
6. Petrov A.A. Problems of employee incentives as a socio-legal instrument of labor management. Cand. Diss. Vladivostok, 2002. 178 p. (In Russ.).
7. Sokolov A.Yu., Lakaev A.O. On the issue of positive sanctions in administrative law. Administrative law and process, 2015, no. 5, pp. 8-11. (In Russ.).
8. Service discipline and the formation of anti-corruption behavior of police officers. Moscow, 2016. 64 p. (In Russ.).
9. Vinokurov V.A. Constitutional and legal framework for the regulation of state awards in the Russian Federation. Doct. Diss. Moscow, 2010. 515 p. (In Russ.).
10. Akchurin A.V. Organizational and legal foundations of stimulating the performance of employees of the penal system. Cand. Diss.. Ryazan, 2006. 226 p. (In Russ.).
11. Uhova L.D. Incentive procedures in labor law (concept and types). Labor Law, 2006, no. 6, pp. 17-22. (In Russ.).
12. Matuzov N.I., Mal'ko A.V. Theory of state and law. Moscow, Delo Publ., 2009. 528 p. (In Russ.).
