CC BY
174
5 См.: Из Послания Генерального секретаря ООН Пан Ги Муна по случаю начала Десятилетия на 64-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. URL: http://www.un.org/ru/sg/messages/2011/roadsafetydecade.shtml (дата обращения: 21.03.2016).
6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 41, ст. 5183.
7 URL: http://www.gibdd.ru (дата обращения: 01.12.2015).
8 Подробнее об этом см.: Егоров Г.Г. Указ. раб. С. 55-63.
9 См.: Российская газета. 1995. 26 дек.
10 См.: Российская газета. 2011. 2 февр.
11 См.: Российская газета. 1998. 25 июня.
12 См.: Российская газета. 1993. 23 нояб.
13 См.: Зиганшин М.М. К вопросу об обеспечении дорожно-транспортной безопасности ДПС ГИБДД // Административное и муниципальное право. 2015. № 7.
14 См.: Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Особенная: учебник. М., 2009. С. 182.
15 См.: Зейналов Ф.Н. Особенности форм и методов несения ДПС // Наука и практика. 2010. № 2. С. 52-53.
16 См.: Зиганшин М.М. Указ. раб.
В.В. Аржанов
КЛАССИФИКАЦИЯ СУБЪЕКТОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА, ОБЛАДАЮЩИХ ПОЛНОМОЧИЯМИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЗАКОННОСТИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В статье представлена классификация субъектов административного права, имеющих ш
полномочия по обеспечению законности в деятельности муниципальных органов. Проводит- н
ся анализ составных элементов правовой категории законности и способов ее обеспечения. к
Ключевые слова: законность, административно-правовые способы обеспечения закон- Р
ности, контроль, надзор, контрольно-надзорная деятельность, субъекты административного о
права, органы местного самоуправления, классификация. к
о
V.V. Arjanov у
CLASSIFICATION OF THE SUBJECTS OF ADMINISTRATIVE Ш
LAW, POSSESSING POWERS TO PROVIDE LEGITIMACY й
IN THE ACTIVITIES OF LOCAL GOVERNMENT р
и
и
The article is about the subjects of administrative law possessing powers to provide legiti- Ш
macy in the activities of municipal bodies. The author analyses the component parts of the legal О
category of legitimacy and the ways of its provision. Based on the current legislature the author а
gives the classification of the subjects of administrative relationship. д
Keywords: legitimacy, administrative legal ways to provide legitimacy, control, supervi- |
sion, supervisory activities, subjects of administrative law, local government, classification. и
№ M
О )
Обеспечение законности относится к проблемам, постоянно привлекающим 2
О
внимание в юридической науке. Вопросы законности и способы ее обеспечения 6 достаточно изучены как с общеконцептуальных позиций, так и со стороны определенных субъектов административного права. При этом среди участни-
© Аржанов Владимир Владимирович, 2016
Старший преподаватель кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]_
ков административно-правовых отношений выделяется особая группа субъектов — это органы местного самоуправления. Особенность данных субъектов определяется двойственной природой органов местного самоуправления и их положением в системе органов государственного управления. С одной стороны, органы местного самоуправления являются самостоятельным уровнем власти, с другой стороны, имеют черты, характерные для саморегулируемых организаций. Органы местного самоуправления занимают промежуточное положение между населением муниципального образования и органами государственной власти, что предопределяет особый статус муниципальных органов среди субъектов административного права.
Субъектами административного права признаются участники общественных отношений, наделенные правами и обязанностями в процессе управления. Особенность административного права заключается в том, что в административные правоотношения включен широкий круг участников, именно поэтому ученые-административисты уделяют значительное внимание классификации субъектов.
В.М. Манохин обозначил две группы субъектов административно-правовых отношений: физические лица и организации1. Д.Н. Бахрах выделяет индивидуальных и коллективных субъектов2.
Ю.В. Соболева подразделяет субъекты административного права на следующие группы: индивидуальные субъекты; организации; социальные общности3. Н.Ю. Хаманева в качестве субъектов выделяет граждан, органы государственной власти, государственных и муниципальных служащих, организации различных 3 форм собственности4.
~ Анализируя приведенные классификации, можно сделать вывод, что в их
0
~ основу заложен единый критерий, объем властных полномочий или место в
? системе государственного управления. Данные классификации практически
1 не отражают место муниципальных органов в системе субъектов администра-| тивного права и полномочий субъектов административного права в механизме
го
0 обеспечения законности на местном уровне. По нашему мнению, необходимо | разработать классификацию, которая будет имееть практическое применение.
1 Целью предлагаемой нами классификации является определение возможности >1 субъекта административного права оказывать влияние на органы местного са-| моуправления. В ее основу положен объем контрольных полномочий субъектов
ш
I административного права. Такая классификация позволит определить место
| конкретного субъекта в механизме обеспечения законности, оценить эффектив-
>§ ность методов и средств, применяемых этими субъектами к органам местного
§ самоуправления с целью поддержания режима законности на муниципальном
§ уровне.
и
| Прежде чем преступить к классификации субъектов административного
£ права, необходимо определиться с понятием законности и административными способами ее обеспечения.
В теории права законность рассматривают как принцип деятельности всех субъектов правоотношений, как метод государственного управления и как правовой режим. Принцип законности предполагает строгое и неукоснительное исполнение правовых предписаний. Он включает в себя только правоприменительной 190 элемент5. Являясь методом государственного управления, законность содержит
два элемента: нормативно-правовые акты и их беспрекословное исполнение6. Рассматривая законность как правовой режим, ученые вместе с правотворческой и правоприменительной деятельностью добавляют еще один элемент — механизм обеспечения законности7.
Субъекты административного права, как правило, поддерживают режим законности с помощью контроля, надзора и контрольно-надзорной деятельности, т.е. административно-правовыми способами.
Контроль как способ обеспечения законности представляет собой активную деятельность, включающую в себя наблюдение, анализ и вмешательство в деятельность подконтрольных субъектов с целью восстановления законности, а также принятие мер реагирования8. В нем выделяют три элемента: 1) проверка фактического исполнения правовых предписаний, которая проводится как в целях соблюдения законности, так и целесообразности; 2) проверка путей и средств выполнения правовых предписаний; 3) оценка деятельности подконтрольного субъекта, принятие мер по итогам проверки и привлечения виновных к ответственности9.
Надзор заключается в наблюдении специальными органами за деятельностью субъектов, не находящихся у них в подчинении. Целью наблюдения является проверка соблюдения требований законодательства поднадзорными субъектами. Надзирающие органы не оценивают целесообразность и не могут вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных10.
Контрольно-надзорная деятельность включает в себя элементы как надзора, так и контроля. Из надзора контрольно-надзорная деятельность взяла такой элемент, как проверку законности, а из контроля заимствовала принятие мер с
—I
реагирования вплоть до привлечения виновных к ответственности11. Эта деятель- к ность характерна для государственных инспекций (служб, агентств). р
а
Несмотря на то, что контроль, надзор и контрольно-надзорная деятельность °
с
являются самостоятельными способами обеспечения законности, они принципи- й ально отличаются друг от друга по двум критериям. Первый критерий — это объем У контрольных полномочий проверяющих субъектов, могут ли они контролировать с целесообразность или проверяют только законность. Второй критерий — воз- н можность привлекать проверяемых субъектов к юридической ответственности. |
Поэтому субъекты административного права, обеспечивающие законность, |
д
могут быть классифицированы по данным критериям в зависимости от объема е
полномочий и возможности привлекать к ответственности. °
В силу ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят | в систему органов государственной власти. По этой причине большинство го- | сударственных органов не могут проверять деятельность муниципалитетов. • Однако режим законности не сводится только к механизму его обеспечения. ( Он включает в себя еще и правотворческий компонент. Некоторые субъекты ) административного права могут воздействовать на местную власть с целью под- о держания режима законности посредством правового регулирования, при этом они не могут контролировать деятельность муниципальных органов. Например, Министерство образования и науки, а также Министерство здравоохранения не обладают контрольными полномочиями в отношении муниципальных органов, но указанные органы осуществляют нормативно-правовое регулирование в области образования и здравоохранения. Данные сферы отнесены Федеральным 191
законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»12 к вопросам местного значения, а значит принятые названными министерствами правовые акты по организации школьного и дошкольного образования, а также по оказанию медицинской помощи обязательны для исполнения на местном уровне и оттого, как муниципальные органы будут исполнять указанные акты, зависит состояние законности в муниципальном образовании.
Государственные органы, осуществляющие нормативное регулирование и не наделенные контрольными полномочиями в деятельности органов местного самоуправления, составляют первую группу субъектов административного права.
Во вторую группу субъектов административного права, обеспечивающих законность на местном уровне, можно включить органы, уполномоченные проводить надзор или контрольно-надзорную деятельность. Данные органы проверяют исполнение законодательства всеми субъектами права. Не являются исключением и органы местного самоуправления. Например, территориальные органы Федеральной антимонопольной службы проверяют, как муниципальные органы исполняют антимонопольное законодательство, законодательство о рекламе и об естественных монополиях13. Другим более типичным примером может служить деятельность Прокуратуры РФ, которая осуществляет надзор за соблюдением законодательства местными органами14. Ни Федеральная антимонопольная служба, ни Прокуратура России не могут следить за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления. Эти организации не проверяют, насколько эффективно (целесообразно) действуют муниципалитеты.
Среди субъектов административного права имеются должностные лица и органы, которые проверяют законность и целесообразность (эффективность) деятельности муниципальных органов. Данных субъектов мы относим к третьей группе. В эту группу, прежде всего, можно включить органы местного самоуправления, которые в системе муниципальных органов проводят контроль в полном объеме. Они проверяет, как решаются вопросы местного значения. При этом проверяются законность и целесообразность (эффективность) принятых решений. Например, глава администрации подотчетен и подконтролен представительным органам муниципального образования15. В свою очередь руководитель администрации контролирует работу управлений, отделов, комитетов, входящих в состав администрации16.
К органам, осуществляющим контроль в полном объеме, можно отнести государственные органы и должностных лиц, которые контролируют исполнение отдельных государственных полномочий и эффективное использование переданных финансовых средств. Контроль по данным вопросам проводится как с точки зрения законности, так и целесообразности (эффективности) деятельности местных органов17. Например, Законом Ленинградской области от 8 декабря 2005 г. № 112-оз «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния» устанавливается, что государственные органы осуществляют контроль
за реализацией местными органами переданных государственных полномочии и оценивают эффективность исполнения данных полномочий18.
При исполнении отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления встраиваются в систему органов государственной власти. По данным вопросам государственные органы вправе отменять или приостанавливать действие муниципальных правовых актов19. Муниципалитеты координируют свою деятельность с государственными органами. Органы государственной власти не только контролируют исполнение отдельных государственных полномочий местными органами, но и руководят данным процессом20.
Исходя из вышеизложенного, субъектов административного права, обладающих полномочиями по обеспечению законности в деятельности органов местного самоуправления, можно разделить на следующие группы в зависимости от объема контрольных полномочий:
1) наделенные регулятивными полномочиями, но не осуществляющие контроль за деятельностью органов местного самоуправления;
2) осуществляющие проверку законности действий муниципальных органов;
3) осуществляющие контроль законности и целесообразности (эффективности) деятельности муниципальных органов.
Предложенная классификация дает возможность разделить субъекты административного права в зависимости от контрольных полномочий и определить пределы вмешательства в деятельность органов местного самоуправления. Установление пределов контрольных полномочий позволяет обобщить способы и методы поддержания режима законности на местном уровне. Например, субъекты, отнесенные к третьей группе, контролируют законность и целесообразность, могут отменять и приостанавливать правовые акты, принятые муниципальными органами и должностными лицами, давать им обязательные для исполнения указания. При этом субъекты, отнесенные к первой группе, таких полномочий не имеют.
Органы местного самоуправления являются субъектами, наделенными собственными полномочиями в административных правоотношениях. Придание муниципальным органам статуса субъектов публичного права и встраивание их в систему управления в государстве позволяют включить данные органы в число субъектов, за которыми могут осуществляться надзор, контроль и контрольно-надзорная деятельность со стороны государственных органов.
1 См.: Манохин В.М. Административное право России: учебник. Саратов, 2010. С. 33.
2 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник для вузов. Ч. 1. Екатеринбург, 1996. С. 23.
3 См.: Соболева Ю.В. Организации в системе субъектов административного права // Правовая наука и реформа юридического образования. 2014. № 4 (27). С. 115.
4 См.: Административное право России: курс лекций / под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 109.
5 См.: Потапов В.А Законность и правомерное поведение граждан в условиях реформирования России (региональный аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1995. С. 7; Хропанюк В.Н. Теория государства и права: учебное пособие для высших учебных заведений. М., 1995. С. 344 и др.
6 См.: Волколупов Е.В. Прокурорский надзор как гарантия обеспечения законности правовых актов (проблемы теории и практики): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 7; Малеин Н.С. О законности в условиях переходного периода // Теория права: новые идеи. Вып. 4. М., 1995. С. 27; Спиридонов Л.И. Теория государства и права. СПб., 1995. С. 247 и др.
7 См.: Шабуров А.С. Законность и правопорядок // Теория государства и права: учебник / отв. ред.
B.Д. Перевалов М., 2013. С. 283; Кулапов В.Л. Теория государства и права: учебник. М., 2014. С. 345-346; Елагин Р.И. Административное право России: учебник. М., 2011. С. 278 и др.
8 См.: Беляев В.П. Контроль и надзор как средства реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 4. С. 41; Ломакина В.Ф. Административное право Российской Федерации: учебное пособие. М., 2005. С. 301; Пузырев С.В. Административный надзор и контроль как формы исполнительной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 23-24 и др.
9 См.: Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть: курс лекций. Саратов, 2001.
C. 327; Манохин В.М. Административное право России: учебник. С. 115 и др.
10 См.: Овсянко Д.М. Административное право. М., 1995. С. 80; Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев ЗА. Российское административное право: учебник. М., 1996. С. 212.
11 См.: Конин Н.М. Административное право России. Общая и Особенная часть: курс лекций. М., 2004. С. 236-237; Абдуллина С.Р. Судебный контроль как способ обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011. С. 38; Братановский С.Н., Галицкая Н.В. Особенности контрольно-надзорной деятельности власти в сфере обеспечения безопасности в Российской Федерации // Гражданин и право. 2014. № 7. С. 42-53 и др.
12 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.
13 См. п. 4.1.1. Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы (утв. Приказом Федеральной антимонопольной службой России от 26 января 2011 г. № 30 (в ред. Приказа Федеральной антимонопольной службы России от 2 апреля 2014 г. № 222/14) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 19.
14 См. ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 47, ст. 4472; 2015. № 48, ч. 1, ст. 6720.
15 См. ст. 18 Устава Краснокутского муниципального района Саратовской области от 22 декабря 1996 г. (в ред. от 27 января 2011 г. № 592) // Краснокутские вести. 2011. 8 марта; ст. 19 Устава города Старая Русса от 26 февраля 2008 г. № 133 (в ред. от 30 марта 2010 г. № 269) // Старая Русса (специальный выпуск). 2008. 1 апр. и т.д.
16 См. ст. 29 Устава городского округа Новокуйбышевск Самарской области от 19 мая 2005 г. № 102 // Вестник. 2005. 28 июня; ст. 48 Устава муниципального образования г. Чебоксары — столицы Чувашской Республики от 30 ноября 2005 г. № 40 (в ред. от 6 марта 2012 г. № 500) // Чебоксарские новости. 2005. 31 дек. и т.д.
17 См.: Муниципальное право Российской Федерации: учебник / под ред. А.В. Колесникова. М., 2011. С. 345-352.
18 См. ст. 8 Областного закона Ленинградской области от 8 декабря 2005 г. № 112-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния» // Вестник Правительства Ленинградской области. 2005. 14 дек.
19 См. ст. 10 Закона Вологодской области от 10 декабря 2014 г. № 3526-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг» (в ред. от 12 февраля 2015 г.) // Красный Север. 2014. 13 дек.
20 См. ст. 11, 13 Закона Ставропольского края от 15 ноября 2013 г. № 99-КЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, на государственную регистрацию актов гражданского состояния» // Ставропольская правда. 2013. 20 нояб; ст. 11 Закона Калининградской области от 28 декабря 2005 г. № 713 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области отдельными государственными полномочиями Калининградской области по социальной поддержке населения» (в ред. от 13 марта 2015 г.) // Российская газета («Запад России»). 2005. 30 дек.
