CC BY
38КЛАССИФИКАЦИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ СОВЕТОВ ПРИ ОРГАНАХ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
КОНСТАНТИНОВА Елена Валентиновна,
аспирант кафедры теории и истории государства и права Красноярского государственного аграрного университета. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: На примере ряда субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа в статье определена классификация общественных советов, их статус и порядок создания. Обозначены проблемы, связанные с отсутствием нормативного правового закрепления образования общественных советов при законодательных и исполнительных органах власти субъектов федерации.
Abstract: In the article series of subjects of Russian Federation of Siberian Federal district are taken as an example of classification of social councils, their statuses and creation order. The problems connected with the absence of regulatory legal fixation of creating social councils connected with legislative and executive regional authority are stated.
Ключевые слова: общественные советы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, общественный контроль, гражданское общество.
Keywords: social councils, public authority of Russian Federation, public control, civil society.
Нормативное правовое формирование системы общественного контроля в современной российской государственности началось с принятия федерального закона «Об общественной палате Российской Федерации» [1], а также постановления Правительства РФ и Указа Президента РФ о порядке образования общественных советов при федеральных органах власти [2]. Полномочиями по формированию общественных советов при федеральных органах исполнительной власти была наделена Общественная палата РФ, но до 2014 года законодатель еще не оформил институт общественного контроля должным образом [3, с. 39-40].
В течение 2014-2015 годов механизм формирования общественных советов в России был систематизирован путем принятия Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [4], установивший правовые основы организации и осуществления общественного контроля. Субъекты общественного контроля определены в статье 9 Федерального закона, разделяющей их, по справедливому замечанию Т.Н. Михеевой на две неравные по правовому статусу группы [5, с. 124]. Основная группа - Общественная палата России, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, при законодательных и исполнительных органах государственной власти субъектов России. К производной группе
субъектов, которая может создаваться по инициативе субъектов основной группы, относятся - общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, группы общественного контроля и другие организационные общественные структуры. Таким образом, заложены основы многообразия субъектов общественного контроля производного характера, которые зависят от перспектив развития гражданского общества, а также инициативности основных субъектов контроля. Это создает простор, как для общественных инициатив, так и вариативности формирования общественных советов в субъектах Российской Федерации [6]. Протоколом заочного заседания Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства было одобрено типовое положение Стандарта деятельности общественного совета при федеральном органе исполнительной власти [7]. В итоге общественные советы получили статус субъектов общественного контроля наряду с общественными палатами, а также и иными организационными структурами общественного контроля.
В качестве института гражданского общества, общественные советы содействуют учету прав и законных интересов общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций при общественной оценке деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Кроме этого они
позволяют развивать механизм правового общения и взаимодействия между субъектами публичных правоотношений [8, с. 87-90]. Подобные структуры формируют государственную политику в сфере общественного контроля над деятельностью соответствующего федерального органа исполнительной власти. Общественные советы имеют статус постоянно-действующих органов контроля и призваны выполнять консультативно-совещательные функции и участвовать в осуществлении общественного контроля в порядке и формах, которые предусмотрены федеральным законодательством. Законодатель определяет следующие формы общественного контроля: общественный мониторинг, общественная проверка, общественная экспертиза, общественное обсуждение, публичные слушания и другие формы [4].
В целях более содержательного и глубокого понимания правовой природы общественных советов их следует классифицировать. Общественные советы, созданные при законодательных и исполнительных органах власти субъектов Российской Федерации, различаются по целям, способам формирования, количественному составу и другим критериям. Так, с помощью соответствующих электронных ресурсов была изучена практика создания общественных советов в ряде субъектов Сибирского федерального округа.
В Иркутской области целью созданного общественного совета при Законодательном Собрании является оказание содействия законодательной деятельности и организационная форма взаимодействия между общественными организациями Иркутской области и законодательным органом. Вместе с тем, помимо общественного совета, с целью совершенствования форм взаимодействия органов государственной власти Иркутской области, органов местного самоуправления и муниципальных образований Иркутской области с институтами гражданского общества, создан Координационный межконфессиональный совет [9]. Также, в Иркутской области при Законодательном Собрании функционирует Молодежный парламент, целью создания которого, является приобщение молодежи к парламентской деятельности, ее политическая социализация, формирование правовой и политической культуры молодежи. Эти молодежные структуры осуществляют совещательные задачи и в отличие от общественных советов не наделены контрольной, координационной и консультативной функциями [10, с. 6-7].
Целью создания общественного совета при Совете народных депутатов Кемеровской области -Кузбасс является осуществление общественного контроля за деятельностью Совета народных депутатов области, включая рассмотрение проектов разрабатываемых и (или) принимаемых общественно значимых нормативных правовых актов. Предметом контроля также выступает реализация контрольных функций, ход проведения антикоррупционной и кадровой работы, эффективность государственных закупок, а также рассмотрение иных вопросов, предусмотренных действующим законодательством данного региона [11]. По нашему мнению, данное положение не согласуется с правосубъектностью органов общественного контроля и выходит за пределы его.
При Законодательной Думе Томской области созданы общественный совет, Совет общественных инициатив, Молодежный парламент и Координационный совет по местному самоуправлению по решению вопросов развития местного самоуправления в Томской области [12]. Совет общественных инициатив является совещательным, экспертно-консульта-тивным органом, образуемым в целях эффективного учета мнения граждан и их объединений в процессе законотворческой деятельности.
Срок полномочий общественных советов в Иркутской, Томской областях, Кемеровской области -Кузбасс определен сроком полномочий депутатов законодательных органов в регионе. В тоже время полномочия членов общественного совета при Законодательном собрании Новосибирской области определен тремя годами, однако, срок полномочий Законодательного Собрания - пять лет.
Общественные советы различаются и по способу формирования. Чаще всего, инициатором создания общественного совета региональное законодательство определяет председателя законодательного органа субъекта федерации. Например, в Кемеровской области - Кузбасс предложение о создании общественного совета может поступить председателю Совета народных депутатов области от председателя совета общественной палаты путем направления соответствующего решения [9]. В Томской области, предложения о кандидатурах в состав общественного совета вносятся в Думу общественной палатой Томской области, фракциями и депутатами Думы, не входящими во фракции [12].
Отсутствие единообразия и законодательной унификации в вопросах формирования обществен-
ных советов [13, с. 38-39] объясняется, прежде всего, отсутствием на федеральном уровне нормативно закрепленного порядка, в том числе и по видам субъектов, выдвижения кандидатур в члены общественных советов при законодательных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. В этом плане целесообразно установить критерии эффективности процедуры формирования общественных советов при органах власти [14, с. 2728], что будет способствовать определению наиболее оптимальных технологических подходов в вопросе создания, ротация, обновления, а также возможного приостановления и возобновления деятельности представленных общественных структур.
Количественный состав общественных советов при законодательных органах субъектов Российской Федерации в Сибирском федеральном округе варьируется от 9 до 15 членов. Так, при Законодательном Собрании Иркутской области на срок его полномочий, создан общественный совет в количестве 15 человек. Общественный совет при Законодательном Собрании Новосибирской области формируется в составе 9 человек на срок полномочий Законодательного Собрания [15], а общественный совет при Томской областной Думе - в количестве десяти человек, общественный совет при Совете народных депутатов Кемеровской области - Кузбасс в количестве 12 членов.
По общему правилу общественные советы формируются на конкурсной основе, если иной порядок их формирования не предусмотрен нормативными правовыми актами федерального уровня. Кроме того, законодатель наделил правом выдвижения кандидатур в члены этих общественных советов общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации. Отсутствие законодательных актов федерального уровня положило начало развитию регионального законодательства в этом вопросе. Поэтому порядок выдвижения кандидатур в члены общественных советов при законодательных органах продиктован сложившейся практикой, региональными приоритетами, национальными особенностями.
Так, в Новосибирской области правом выдвижения кандидатов в состав общественного совета обладают председатель Законодательного Собрания Новосибирской области, депутатские объединения в Законодательном Собрании Новосибирской области [15]. При этом председатель Законодатель-
ного Собрания вносит одну кандидатуру, депутатское объединение в Законодательном Собрании Новосибирской области - две кандидатуры. В Томской области это право, дополнительно, принадлежит еще и общественной палате [12].
Необходимо отметить, что разнообразие, связанное с формированием общественных советов при законодательных органах в регионах Российской Федерации обусловлено, отсутствием нормативного документа, который бы регламентировал порядок образования общественных советов при законодательных органах государственной власти субъектов Российской Федерации, что в свою очередь исключило создание условий, при которых происходит подмена роли общественных советов. Так, общественный совет при Совете народных депутатов Кемеровской области - Кузбасс, вправе приглашать на свои заседания представителей органов государственной власти, членов общественной палаты; привлекать к работе граждан Российской Федерации, представителей общественных объединений и организаций непосредственно и (или) путем представления ими отзывов, предложений и замечаний в порядке, определяемом председателем общественного совета [11]. Перечисленные выше функции характеризуют данные советы как определенные государственно-властные структуры, наделенные соответствующей компетенцией. Складывается ситуация при которой орган общественного контроля наделяется полномочиями не предусмотренными действующим законодательством, в том числе и нормотворческой деятельностью.
В практике ряда субъектов федерации законодательные органы активно развивают и иные организационные формы участия определенных групп населения в решении государственных вопросов, используя форматы молодежного правительства, координационных советов, советов общественных инициатив. Вместе с тем, подобного рода структуры при достаточной инициативе со стороны общественных советов могли бы трансформироваться в общественные инспекции, группы общественного контроля и иные организационные структуры общественного контроля с вполне конкретизированным действующим законодательством правовым статусом. Как следствие, от деятельности этих структур российское общество получило бы большую эффективность, в том числе и связанную с развитием институтов гражданского общества [16, с. 70-78].
Таким образом, при законодательных и исполнительных органах власти субъектов Российской Федерации помимо субъектов общественного контроля - общественных советов - создаются также специализированные общественные органы, которые формируются исключительно государственно-властными структурами, при этом не наделены контрольными функциями, их деятельность не вписывается в соответствующее законодательство.
Безусловно, необходимо развивать правовые основы организации и осуществления общественного контроля в отношении органов власти, иных учреждений и организаций, осуществляющих
Библиография:
1. Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» от 04 апреля 2005 г. № 32-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.
2. Указ Президента РФ «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам» от 04 августа 2006 года № 842; Постановление Правительства РФ «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации» от 2 августа 2005 года № 481 // URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения 27 апреля 2019 г.).
3. Тепляшин И.В. Нормативные правовые основы института общественного контроля: современное состояние // Современное право. 2014. № 8. С. 39-42.
4. Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21 июня 2014 года № 212-ФЗ // URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения 24 апреля 2019 г.).
5. Михеева Т.Н. К вопросу о субъектах общественного контроля // Вестник Российского университета кооперации. 2018. № 2 (32). С. 123-127.
6. Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации» от 23 июня 2016 года № 183-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2016. № 26 (Часть I). Ст. 3852.
7. Стандарт деятельности общественного совета при федеральном органе исполнительной власти (Типовое положение) (одобрен протоколом заочного заседания Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства от 24 июня 2015 года № 3) // URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения 24 апреля 2019 г.).
8. Панченко В.Ю. Правоотношение и правовое взаимодействие: аспекты соотношения // Евразийский юридический журнал. 2014. № 4 (71). С. 85-92.
9. Электронный ресурс законодательного собрания Иркутской области // URL: http://www.irk.gov.ru/social/index.php(дата обращения 11 апреля 2019 г.).
10. Тепляшин И.В. Участие институтов гражданского общества в формировании общественных советов при органах государственной власти: основные способы и некоторые проблемы // Российская юстиция. 2018. № 6. С. 5-8.
11. Электронный ресурс Совета народных депутатов Кемеровской области - Кузбасс // URL: http://www.sndko.ru/o-sovete/ (дата обращения 14 апреля 2019 г.).
12. Электронный ресурс Законодательной Думы Томской области // URL: https://duma.tomsk.ru (дата обращения 14 апреля 2019 г.)
13. Гриб В.В. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ как объект общественного контроля // Сравнительная политика. 2016. Т. 7. № 3 (24). С. 33-44.
14. Тепляшин И.В. Место и роль органов местного самоуправления в эффективной деятельности государственного механизма современной России / Тепляшин И.В., Фастович Г.Г. // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 12. С. 5 - 8.
15. Электронный ресурс Законодательного собрания Новосибирской области // URL: http://zsnso.ru/1577 (дата обращения 14 апреля 2019 г.).
16. Зеленский П.А. Эффективность работы общественных советов при органах государственной власти как показатель правовой культуры общества // Правовая культура. 2018. № 4 (35). С. 69-78.
17. Фастович Г.Г. К вопросу о реализации принципа эффективности в деятельности механизма государства Российской Федерации: общетеоретические аспекты // Право и государство: теория и практика. 2010. № 12(72). С. 23 - 25.
отдельные публичные полномочия. Определение субъектов общественного контроля и наделение их правосубъектностью в обязательном порядке должно повлечь принятие процессуальных нормативных актов, которые конкретизируют процедурные вопросы, связанные как с созданием общественных советов при органах власти субъектов федерации, так и с реализацией ими своей правосубъектности [17, с. 52-55]. Совершенствование российского законодательства в этой области функционирования институтов гражданского общества, несомненно, послужило бы на благо российского общества и государства.
