CC BY
25
Е.А. Исаева, А.В. Соколов
ФАКТОРЫ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ДЕМОБИЛИЗАЦИИ ГРАЖДАН В ПРОТЕСТНОМ ДВИЖЕНИИ *
Аннотация
Целью исследования является выявление особенностей трансформации традиционных диалоговых механизмов власти и общества в современных условиях на примере общественных советов при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Исследование базируется на анализе нормативно-правовой базы 85 субъектов Российской Федерации и направлено на выявление особенностей механизмов учета мнения граждан и общественных палат регионов при создании общественных советов, а также нормативно закрепленных механизмов цифровиза-ции (как предпосылки открытости) процедуры формирования и работы региональных диалоговых площадок. Авторы в результате исследования приходят к выводу о слабом уровне развития электронных сервисов в работу общественных советов, несмотря на обозначенные федеральные тренды (Стандарт деятельности общественного совета при федеральном органе исполнительной власти, утвержденный решением совета Общественной палаты РФ от 05.07.2018 №55-С), что непосредственно влияет и на обеспечение публичности работы созданного диалогового механизма. Минимальное количество регионов предусмотрели в нормативных актах обязанность опубликования годовых отчетов общественных советов о своей деятельности, на основании которых она может быть признана неэффективной, размещение подробной информации о составе совета, его текущей работе. В
E. Isaeva, A. Sokolov
FACTORS OF POLITICAL DEMOBILIZATION OF CITIZENS IN THE PROTEST MOVEMENT
Abstract
The purpose of the study is to identify the features of transformation of traditional dialog mechanisms of government and society in modern conditions on the example of public councils under the regional executive authorities of the Russian Federation. The study is based on the analysis of the legal framework of 85 regions of the Russian Federation and is aimed at revealing peculiarities of mechanisms taking into account the views of citizens and civic chambers of regions in the creation of public councils, as well as fixed regulatory mechanisms digitalization (as a prerequisite for openness) of the procedure of formation and work of regional dialogue platforms. The authors of the study conclude that low level of development of e-services in the public councils, in spite of the marked federal trends (the Standard of activities of public council under the federal body of executive authority, approved by the decision of Council of Public chamber of the Russian Federation from 05.07.2018 N 55-C), which directly affects the provision of public works created a mechanism of dialogue. The minimum number of regions stipulated in the regulations the obligation to publish annual reports of public councils on their activities, on the basis of which it can be recognized as ineffective, posting detailed information about the composition of the Council, its current work. In the vast majority of Russian regions, residents are not involved in the process of creating and operating public councils, and in some cases even
подавляющем большинстве субъектов России в процесс создания и деятельности общественных советов никак не вовлечены жители, а в некоторых - даже общественные палаты регионов. Только в одном регионе (Ярославская область) была выявлена нормативно закрепленная возможность участия жителей в рейтинговом интернет-голосовании за кандидатов в члены общественных советов при органах исполнительной власти.
Ключевые слова:
общественные советы, общественные палаты, гражданская активность, открытость, цифровизация, использование электронных сервисов.
* Работа выполнена при финансовой поддержке РФФИ, проект №19-011-00268 «Трансформация гражданской активности в условиях развития информационно-коммуникативных технологий (на примере Ярославской области)».
Одними из первых структур-посредников для коммуникации граждан и власти в России стали общественные палаты и общественные советы, экспертные общественные комиссии и другие общественные органы. В связи с тенденциями к «цифровизации» общественно-политического пространства актуальным представляется вопрос и об изменении роли и функций указанных общественных структур в России. Несмотря на то, что последние создавались, когда Интернет не был столь масштабной сетью, информационно-коммуникативные технологии вывели в настоящее время на новый виток развития все общественно-политические взаимодействия. И это не может и не должно остаться незамеченным уже много лет действующими диалоговыми площадками власти и общества как на федеральном, так и региональном уровне. Внедрение ИКТ в процессы формирования и деятельности общественных советов - это естественный вызов времени. В противном случае есть риск «отрыва» созданных общественных структур от реального взаимодействия с населением, живущим на территории, а соответственно есть угроза снижения доверия к функционирующим в «старом» формате механизмам межсекторного диалога. Наличие или отсутствие вектора на цифровизацию работы общественных советов в регионе легко отследить посредством анализа нормативной базы, регламентирующей работу диалогового механизма. И логично, что вектор региональным законодателям задается соответствующими актами, принятыми на федеральном уровне.
regional public chambers are not involved. Only in one region (the Yaroslavl region), the possibility of residents' participation in online rating voting for candidates for members of public councils under executive authorities was identified.
Key words:
public councils, public chambers, civic engagement, openness, digitalization, use of electronic services.
Общественные советы новой формации при органах власти как на федеральном, так и региональном уровне, за последние 6 лет стали восприниматься как уже привычный, прочно вошедший в практику механизм межсекторного взаимодействия, позволяющий гражданам непосредственно участвовать в работе органа власти, осуществлять общественный контроль над его функционированием [1]. На федеральном уровне разработан новый Стандарт деятельности общественного совета при федеральном органе исполнительной власти, утвержденный решением совета Общественной палаты РФ от 05.07.2018 №55-С.
Стандарт деятельности, который является фактически типовым положением об общественном совете, определяет компетенцию, порядок деятельности и формирования состава общественного совета федерального органа исполнительной власти; порядок взаимодействия федерального органа исполнительной власти с общественной палатой России при формировании состава общественного совета; а также порядок и условия включения в его состав независимых от органов государственной власти России экспертов, представителей заинтересованных некоммерческих организаций и иных лиц. В качестве важных элементов типового положения стоит отметить, что отбор кандидатов в состав общественного совета производится на конкурсной основе из числа кандидатур, выдвинутых общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями, а сам конкурс организует Общественная палата России. В дальнейшем общественная палата не устраняется из процесса, а выполняет уже функцию контролера, ежегодно оценивая эффективность работы общественного совета (ст. 4.17 Стандарта). Последний направляет в Общественную палату ежегодный отчет о своей работе по форме, предложенной ею, не позднее 1 февраля года, следующего за отчетным годом. Также Общественная палата, в случае получения информации о возникновении у члена общественного совета или председателя общественного совета личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязана принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до снятия полномочий с члена общественного совета или его председателя, являющихся стороной конфликта интересов, в порядке, установленном Общественной палатой. Такая роль последней делает функционирование общественного совета при федеральном органе исполнительной власти прозрачным, стимулирует членов совета на персональную эффективность.
Также важным аспектом выступает обязательная открытость общественного совета в сети Интернет. Стандарт определяет, что информация о решениях общественного совета, принятых на очных заседаниях общественного совета или в форме заочного голосования, заключения и результаты экспертиз по рассмотренным проектам нормативных правовых актов и иным документам, план работы на год, а также ежегодный отчет об итогах деятельности общественного совета в обязательном порядке подлежат публикации в сети Интернет. Вектор на цифровизацию пока, правда, в диспозитив-ном ключе, прослеживается в полномочии общественного совета создавать по согласованию с руководителем федерального органа исполнительней власти в информационно-телекоммуникационной сети интернет собственные сайты, в том числе с возможностью предоставления онлайн-услуг (интернет-трансляций заседаний общественного совета, открытия дискуссионных мо-дерируемых площадок (форумов), личных кабинетов членов общественного совета и т.п.).
Развитие социально-политических процессов в современном мире во многом связано с такими трансформирующими факторами, как кризис традиционных институтов общественного и государственного управления, с одной стороны, и колоссальный прорыв в сфере информационно-коммуникационных технологий за последние десятилетия - с другой. Это приводит к перемещению политической активности в новую - цифровую среду, что особенно характерно для молодых поколений граждан. На значимость этих изменений указывают многие авторы [2].
Интернет как коммуникативная технология и особая среда обеспечивает граждан принципиально новыми возможностями для консолидации, координации между собой и выстраиванию нестандартных схем общения с властью. Современные исследователи отмечают, что в обществе становится важна не сама информация, а процессы обмена ею, то есть коммуникации [3]. Интернет-коммуникации могут быть использованы политическими субъектами всех уровней - как для поддержки действующих режимов, так и для протестной деятельности.
Более того, З. Тафочи отмечает, что Интернет как коммуникационный канал изменяет организационные структуры коллективных действий, встраиваясь в них как неотъемлемый элемент, придающий свою специфику этой массовой активности [4], а Г. Брэди, С. Верба и К. Шлозман предполагают наличие прямой корреляции между цифровыми коммуникационными
технологиями и возможностью граждан влиять на власть и протекающие в обществе политические процессы [5].
Виртуально организованные ассоциации граждан, выстроенные по сетевому принципу, снижают издержки доступа к политическим процессам. Возможность находить, обсуждать и делиться политической информацией с помощью современных информационно-коммуникационных технологий создают значительный потенциал для демократизации политического участия граждан.
Интернет формирует альтернативное официальным и традиционными СМИ информационное поле, позволяющие каждому коммуницировать с каждым, что, по мнению П. Маккарди, обеспечивает коммуникативную эффективность коллективной деятельности [6].
Кроме того, интернет-общение граждан в качестве акторов политического действия способствует формированию коллективной идентичности, трактуемой как ощущение причастности к группе и готовность отстаивать ее интересы [7]. Исследователи по-разному трактуют роль интернет-коммуникаций в формировании коллективной идентичности, признавая ее роль в общей социализации граждан и ограниченность их воздействия кругом контактов субъекта [8]. Интернет изменяет сам механизм формирования этой идентичности, вовлекая в ее становление незнакомых лично субъектов, по-новому ставит вопросы доверия в обществе. С одной стороны, анонимность (даже условная) интернет-коммуникаций снижает степень доверия между коммуникантами, с другой стороны, в Интернет-коммуникации доверие обратно пропорционально степени открытости коммуникации [9].
Интернет также подвергает трансформации механизмы участия в коллективных действиях, превращая их в своего рода развлечение, тем самым повышая привлекательность участия в них и вовлекая в них индивидуумов, что, как отмечает З. Тафочи, позволяет решить проблему «безбилетника», сформулированную М. Олсоном [10].
Интернет, таким образом, оказывается включенным фактически во все технологии политического участия - от выражения согласия или несогласия с властями до голосования и принятия решений, сокращая при этом затраты (временные и материальные) на вовлечение граждан в политические процессы, что ранее было доступно только с помощью социальных движений или общественных организаций [9].
Аудитория интернета в России приближается к 80% охвата всего населения (95,8 млн. человек старше 12 лет) [11], что делает его подходящей
средой для осуществления всех форм и видов политических коммуникаций, заставляя традиционных политических акторов осваивать новые формы двустороннего взаимодействия «на равных» в цифровом поле - в отличие от устоявшихся форм коммуникации «сверху-вниз» в прошлом. Органы власти, политики, субъекты политических действий не могут оставаться теперь исключенными из такой коммуникации или не реагировать на запросы общественности.
Таким образом, можно говорить о том, что создаются необходимые условия для расширения практики применения ИКТ в процессе формирования и функционирования общественных и консультативных институтов в политической системе современной России.
Сказанное ранее и выступило предпосылкой проведения авторами статьи исследования, направленного на выявление особенностей трансформации традиционных диалоговых механизмов власти и общества в современных условиях. В качестве объекта выступили общественные советы при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Исследование основано на анализе нормативно-правовой базы 85 субъектов Российской Федерации на предмет выявления лучших практик учета мнения граждан и общественных палат регионов при создании общественных советов при органах власти, а также нормативно закрепленных механизмов цифро-визации процедуры формирования региональных диалоговых площадок. Авторы проводят сравнительный анализ моделей формирования общественных советов по разработанной методике, включающей несколько ключевых показателей, артикулированных в региональной нормативной базе: применение в процессе формирования советов электронных процедур, открытость деятельности общественных советов, вовлечение общественных палат и жителей регионов в процесс отбора кандидатов в члены совета и др.
Источником правовой информации выступила база СПС «Консультант-Плюс» (компьютерная справочная правовая система в России, включающая нормативные правовые акты РФ, законодательство 85 субъектов, основные международные правовые акты и законодательство СССР, проекты законов и нормативных правовых актов), в которой по ключевым словам осуществлялся поиск и изучение конкретных нормативно-правовых актов по тематике исследования в каждом из субъектов Российской Федерации.
Исследование нормативной базы 85 субъектов России на предмет учета на региональном уровне заданных федеральным регулированием векто-
ров, включающих особую роль Общественной палаты в процессе формирования общественных советов, цифровизацию, открытость деятельности диалоговой площадки, показало, что указанные положения далеко не всегда отражаются в актах субъектового нормотворчества.
Анализ нормативных актов с целью выявления тенденции цифровиза-ции процесса формирования и работы общественных советов показал, что практически все регионы закрепили обязанность органа власти, при котором формируется данный совет, опубликовать информацию о начале формирования последнего на своем сайте в сети Интернет. Некоторые регионы, предполагающие участие общественных палат в процессе формирования советов, предусматривают также размещение информации о его формировании и на сайте Общественной палаты (например, Архангельская область, Курганская, Кемеровская область, Свердловская область, Кабардино-Балкарская республика, Алтайский край, Хабаровский край). Есть регионы, предусматривающие вовлечение специализированных электронных порталов. В частности, в Магаданской области размещение информации о формировании советов предусмотрено в региональной информационной системе «Открытый регион» (http://www.49gov.ru), в Ивановской области - на сайте Правительства Ивановской области, в разделе «Открытое Правительство», в Ярославской - на портале Народного правительства (https://narod.yarregion.ru/), в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре органам власти вменена обязанность по размещению информации о деятельности общественных советов, созданных при исполнительных органах государственной власти округа в сети Интернет на портале «Открытый регион - Югра». В Тюменской области предусмотрено размещение информации на официальном портале органов государственной власти области в разделе «Открытое правительство» подраздела «Общественные советы».
Более широкий вектор на цифровизацию был выявлен в текстах нормативных правовых актов, в частности, в республике Мордовия, республике Татарстан, в которых закреплена, в целях информационного обеспечения общественного контроля, его публичности и открытости, возможность создания специального сайта общественного совета. В Оренбургской области также Общественный совет вправе создавать по согласованию с руководителем органа исполнительной власти области собственные сайты, блоги, форумы и личные кабинеты членов общественного совета в сети Интернет. В Новосибирской области и республике Бурятия предусмотрено создание спе-
циального раздела на официальном сайте исполнительного органа власти для размещения информации о деятельности общественного совета. В указанном разделе подлежит обязательному размещению положение об общественном совете, его состав, повестка дня заседания совета, протоколы заседаний, решения данного совета по результатам осуществления общественного контроля; другая информация о его работе. В Чувашской республике, в целях информационного обеспечения общественного контроля, его публичности и открытости, общественным советом может создаваться специальный сайт в сети интернет, а также в соответствии с законодательством Российской Федерации могут использоваться официальный сайт и иные сайты, предусмотренные Федеральным законом. Общественный совет размещает на сайтах информацию о своей деятельности с указанием адресов электронной почты, по которым пользователем информации может быть направлен запрос и получен ответ, а также информация, требования об обеспечении открытого доступа к которой содержатся в законодательстве Российской Федерации об общественном контроле. Общественный совет осуществляет информационное взаимодействие с другими субъектами общественного контроля, а также с органами государственной власти Чувашской Республики и органами местного самоуправления, в том числе с использованием сети интернет. В Чеченской Республике органы исполнительной власти ежеквартально, до 15 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, направляют информацию о деятельности общественных советов (положение, персональный состав, планы работы, протоколы заседаний) в Министерство экономического, территориального развития и торговли Чеченской Республики, а также размещают указанную информацию в соответствующем разделе на сайте органа исполнительной власти в сети Интернет. Указанное министерство размещает обобщенную информацию о деятельности общественных советов в соответствующем разделе своего сайта в сети Интернет.
С цифровизацией работы общественных советов напрямую связан аспект открытости работы диалоговой площадки. Сразу оговоримся, что очень небольшое число регионов нормативно закрепило обязанность общественных советов размещать информацию о своей деятельности в сети Интернет, а тем более готовить ежегодные публичные доклады. Единицы из них предусмотрели возможность внешней оценки эффективности работы советов и расформирования в случае выявления неэффективности их деятельности. В качестве примеров наиболее удачного, на наш взгляд, регулирования, отме-
тим Ханты-Мансийский автономный округ-Югра, в котором нормативно предусмотрено размещение в сети Интернет ежегодного доклада о деятельности общественного совета, а также иной информации о его деятельности, в т.ч. положения о совете, его персональном составе, планах работы, повестках и протоколах заседаний, сведениях об учете в работе исполнительного органа власти рекомендаций общественного совета. В Свердловской области ежегодный доклад общественного совета также размещается на официальных сайтах исполнительного органа и Общественной палаты области в сети интернет. Для этого на официальном сайте исполнительного органа создается специальный раздел для размещения информации о деятельности общественного совета, в котором обязательной публикации подлежат в числе прочего и ежегодный доклад общественного совета, который в соответствии с нормативным предписанием включает в качестве одного из основных критериев информационную открытость: наличие страницы общественного совета на официальном сайте исполнительного органа в сети интернет, в которой отражается справочная информация об общественном совете, количество опубликованных статей, интервью, комментарии и проведенные пресс-конференции с участием членов общественного совета, а также иные сведения, способствующие повышению открытости исполнительного органа и уровня доверия к нему со стороны граждан и организаций. Общественная палата Свердловской области может рассмотреть ежегодный доклад общественного совета и принять решение о признании деятельности общественного совета эффективной или неэффективной. Руководитель исполнительного органа может также принять решение о досрочном прекращении полномочий членов совета и формировании его нового состава в случае признания Общественной палатой Свердловской области деятельности общественного совета неэффективной.
В Оренбургской области также предусмотрена возможность прекращения деятельности общественного совета в случае неэффективности его работы. С данной инициативой вправе выступить руководитель органа исполнительной власти области или Общественная палата. Вопрос о неэффективности деятельности общественного совета рассматривается советом Общественной палаты, а запротоколированный результат направляется в орган исполнительной власти области. Оценка эффективности ежегодно осуществляется Общественной палатой на основании разработанной ею методики. Очень похожая схема закреплена в Новосибирской области - эффективность
деятельности общественного совета ежегодно оценивается Общественной палатой региона совместно с исполнительным органом власти. При этом методика оценки и критерии эффективности разрабатываются самой Общественной палатой. По итогам может быть поставлен вопрос о прекращении полномочий членов общественного совета. В Магаданской области, напротив, возможностью признания неэффективной деятельность совета и полномочия по роспуску принадлежат Правительству региона, оно проводит оценку эффективности деятельности общественных советов при исполнительных органах государственной власти Магаданской области. В Чувашской республике общественный совет готовит ежегодный доклад о своей деятельности, который заслушивается на заседании общественного совета и представляется в орган исполнительной власти для ознакомления и размещения на официальном сайте, а также в Общественную палату республики. При этом нормативно не закреплена обязанность размещения доклада на электронном ресурсе.
Исключительно государственный контроль за деятельностью общественного совета нормативно закреплен в Тамбовской области, где органы исполнительной власти области обязаны направлять в управление по связям с общественностью администрации области информацию о взаимодействии с общественными советами по результатам каждого полугодия не позднее 15 числа месяца, следующего за отчетным периодом.
Размещение доклада, но без возможности принятия мер реагирования, предусмотрено в Кировской области, где при подведении итогов работы за календарный год общественный совет совместно с органом исполнительной власти области готовит доклад о работе общественного совета, который направляется в министерство внутренней и информационной политики Кировской области, Общественную палату Кировской области и размещается на официальном сайте органа исполнительной власти области.
В Архангельской области общественные советы готовят ежегодный доклад о своей деятельности, который заслушивается на их заседаниях и представляется в уполномоченный орган для ознакомления и размещения на официальном сайте Правительства Архангельской области в сети интернет и на официальном сайте уполномоченного органа в сети интернет (при его наличии), а также в Общественную палату Архангельской области. Палата обобщает работу общественных советов, а также оценивает эффективность их деятельности.
В Саратовской области общественные советы в целях обобщения практики работы направляют в комитет общественных связей и национальной политики области и Общественную палату области ежегодный отчет о своей работе. В Пермском крае на специально созданном разделе официального сайта исполнительного органа в сети Интернет должен размещаться ежегодный публичный отчет о работе общественного совета, что корреспондирует обязанности общественного совета ежегодно не позднее 20 февраля года, следующего за отчетным, готовить публичный отчет о своей деятельности.
Ни в одном регионе России, кроме Ярославской области, нормативно не предусмотрено вовлечение граждан региона в процесс формирования общественных советов. Нет процедур публичного электронного и иного голосования, наделения общественным советом граждан статусом эксперта данного совета, которые и предполагают активное участие гражданина в деятельности общественного совета. Остановимся на рассмотрении кейса Ярославской области более подробно.
С апреля 2014 года формирование советов при органах исполнительной власти проводится в соответствии с постановлением правительства Ярославской области №372-п от 22.04.2014 «О порядке образования общественных советов при органах исполнительной власти Ярославской области». Нормативный акт ввел в региональную практику механизмы, никогда не применявшиеся ранее при формировании консультативных и совещательных органов в регионе. Новшествами стало участие населения региона в процессе формирования общественных советов путем открытого интернет-голосовании. В течение 7 рабочих дней со дня завершения срока приема документов от кандидатов орган исполнительной власти формирует сводный список выдвинутых кандидатов и в целях проведения рейтингового интернет-голосования размещает на портале народного правительства (http:// narod.yarregion.ru/) Ярославской области сведения из анкет кандидатов (фамилия, имя, отчество; должность; дата рождения; уровень образования, наименование учебного заведения; наличие ученого звания, ученой степени; трудовая деятельность; общественная деятельность); сведения о том, какие органы или организации выдвинули кандидатов, либо о том, что кандидаты являются самовыдвиженцами. На указанном портале в течение 20 календарных дней проводится рейтинговое интернет-голосование. В случае если количество кандидатов является равным численному составу общест-
венного совета, указанному в соответствующем положении о нем, рейтинговое интернет-голосование не проводится. Нормативный акт закрепляет за результатами голосования лишь рекомендательный характер, не обязывая при формировании совета считать его итоги решающими. Общественная палата Ярославской области в срок не более 14 рабочих дней со дня получения списков кандидатов рассматривает их и проводит рабочую встречу с руководителем органа исполнительной власти, согласует состав общественного совета и уведомляет об этом орган исполнительной власти [12]. Предпочтение отдается кандидатам, которые имеют профессиональное образование по профилю деятельности органа исполнительной власти, опыт работы в сфере его деятельности и (или) опыт научной, экспертной, проектной, организаторской и иной значимой для профиля совета деятельности. Среди кандидатов с аналогичными образованием, опытом работы и (или) опытом общественной деятельности решающее значение имеют результаты рейтингового интернет-голосования.
При отсутствии нормативно предусмотренного участия граждан в процессе формирования общественных советов представителями интересов населения могут выступить Общественные палаты субъекта России. В каждом регионе Общественной палате отведена определенная роль при формировании общественных советов. Можно выделить следующие формы участия Общественной палаты.
1. Общественный совет формируется по согласованию или с обязательным учетом мнения Общественной палаты субъекта России или непосредственно самой Общественной палатой. Такая система предусмотрена, в частности, в Белгородской, Воронежской, Кировской, Курганской, Оренбургской, Тамбовской, Ярославской областях, Ненецком АО, республиках Бурятия, Кабардино-Балкария, Коми, Мордовия, Чечня, Камчатском крае и др. При схожем векторе в регионах данной группы наблюдаются разные подходы к взаимодействию органа власти и общественной палаты. К примеру, в Алтайском крае, Чеченской Республике, Карачаево-Черкесской Республике состав совета направляется на согласование в Общественную палату, и ее ответ подлежит обязательному рассмотрению органом власти. При этом в Чеченской Республике, Республике Бурятия, Алтайском крае рекомендации общественной палаты в отношении каждой рассмотренной кандидатуры, включенной в список, обязательны для рассмотрения органом исполнительной власти. В Республике Мордовия положительная оценка кандидата со
стороны Общественной палаты дает ему приоритет на вхождение в состав совета в случае конкуренции. В Камчатском крае в отношении каждой кандидатуры, включенной в список Общественной палатой Камчатского края, руководитель государственного органа обязан принять соответствующее решение (о включении или об отказе о включении в состав совета) в течение 7 календарных дней со дня поступления заключения Общественной палаты. В Республике Коми руководитель органа исполнительной власти Республики Коми согласовывает с Общественной палатой Республики кандидатуры в члены совета из числа представителей общественных объединений, средств массовой информации, ученых, специалистов в соответствующих областях. В Ярославской области Общественная палата в срок не более 14 рабочих дней со дня получения списков кандидатов рассматривает их и проводит рабочую встречу с руководителем органа исполнительной власти, согласует состав общественного совета и уведомляет об этом орган исполнительной власти. В Хабаровском крае и Архангельской области предусмотрены консультации исполнительного органа государственной власти края по кандидатам в члены общественного с Общественной палатой консультаций, по итогам которых утверждает состав общественного совета.
В ряде субъектов Общественная палата выступает непосредственным организатором конкурса для формирования общественного совета (по аналогии с функционалом Общественной палаты России). Такая процедура нормативно предусмотрена в Воронежской, Калининградской, Кемеровской, Курганской, Оренбургской, Томской областях. Особо отметим в данном перечне Оренбургскую область, где даже Положение об общественном совете и вносимые в него изменения согласовываются с Общественной палатой и утверждаются правовым актом органа исполнительной власти. Утверждение руководителем органа исполнительной власти Оренбургской области состава общественного совета, предложенного советом Общественной палаты, осуществляется не позднее 10 дней со дня поступления соответствующего решения в орган исполнительной власти Оренбургской области. Исключение отдельных кандидатов в члены общественного совета из утвержденного советом Общественной палаты списка кандидатов в члены общественного совета и организаций, их выдвигающих, органом исполнительной власти области не допускается. Общественная палата Калининградской области разрабатывает совместно с органами исполнительной власти требования к кандидатам в состав общественных советов при соответствующих органах ис-
полнительной власти, оказывает информационную, методическую и иную поддержку общественным объединениям и иным негосударственным некоммерческим организациям по вопросам создания общественных советов и по вопросам формирования их составов, оказывает консультативную помощь органам исполнительной власти при разработке положения об общественном совете при соответствующем органе исполнительной власти. В Тамбовской области для проведения конкурса орган исполнительной власти образует конкурсную комиссию. В ее состав входят руководитель органа исполнительной власти и (или) уполномоченные им представители, а также представители Общественной палаты области. Общественная палата сама обладает правом выдвижения кандидатур в члены общественного совета.
2. Формирование общественных советов органами исполнительной власти совместно с Общественной палатой. Эта схема закреплена в Архангельской, Владимирской, Ивановской, Калужской, Магаданской, Новосибирской, Саратовской, Сахалинской, Свердловской, Ульяновской областях, Забайкальском, Краснодарском, Хабаровском краях, республиках Башкортостан, Татарстан, Тыва, Чувашия, Удмуртия и др. В Тверской области органом государственной власти принимается список кандидатов от Общественной палаты, в который может быть включен один член Общественной палаты и не более четырех представителей общественных и иных некоммерческих организаций Тверской области, рекомендуемых для включения в общественный совет. Член Общественной палаты Тверской области входит в состав общественного совета на внеконкурсной основе. Похожая схема нормативно закреплена в Ростовской области, где персональный состав общественных советов утверждается правовыми актами соответствующих органов исполнительной власти области, в т.ч. с учетом предложений Совета Общественной палаты области, общественных объединений и других организаций. Предложенная Советом Общественной палаты Ростовской области кандидатура члена Общественной палаты подлежит обязательному включению в состав общественного совета. В Красноярском крае в состав общественного совета включается не менее 1 кандидатуры, предложенной Советом Ассамблеи. В Удмуртской республике предложенные Общественной палатой кандидатуры членов Общественной палаты также подлежат обязательному включению в состав общественного совета. В Сахалинской области, Краснодарском крае делегированные члены Общественной палаты обязательно входят в общественный совет, но количественно квота не определена.
Во Владимирской, Ивановской, Новгородской, Пензенской, Тюменской областях, Забайкальском, Хабаровском краях, республиках Крым и Тыва Общественная палата обладает правом выдвижения кандидатов в общественный совет наряду с другими субъектами. Преимущества кандидатов от Общественной палаты в этих регионах нормативно не закреплены. В Ивановской области роль Общественной палаты проявляется уже на стадии определения руководящих органов самого общественного совета. Председатель общественного совета, его заместитель, секретарь общественного совета избираются членами общественного совета на своем первом заседании путем открытого голосования. В случае равенства голосов при выборе председателя Общественного совета осуществляется согласование кандидатуры с Общественной палатой Ивановской области. При отклонении Палатой данной кандидатуры при равенстве голосов членов общественного совета голосование проводится его членами по новой кандидатуре.
Ряд регионов нормативно закрепляют обязательную долю членов Общественной палаты в формируемом общественном совете. К примеру, в Иркутской области и республике Татарстан персональный состав общественного совета определяется исходя из того, что представители Общественной палаты составляют 50 % от общего числа членов общественного совета, оставшуюся половину составляют представители организаций и граждане. В Калужской области Общественная палата вправе предлагать на внеконкурсной основе в составы общественных советов своих представителей до 20 процентов от их общего числа членов, но в случае если от Общественной палаты предложения в установленный срок не поступили, орган исполнительной власти формирует состав общественного совета без представителей Общественной палаты. В Свердловской области 50% от общего числа членов общественного совета назначаются Общественной палатой области из числа ее членов, а также экспертов палаты. В Ханты-Мансийском автономном ок-руге-Югре также 50% состава общественного совета формируется по предложению Общественной округа - из числа поступивших от общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций заявок о рассмотрении кандидатов в члены общественного совета, отобранных в порядке, установленном Общественной палатой. В Магаданской и Саратовской областях - одна четвертая, а в Пермском крае одна третья часть состава общественного совета формируется по предложению Общественной палаты региона, в том числе из числа ее членов. Формирование 3/4 состава об-
щественного совета осуществляется советом Общественной палаты в Новосибирской области.
Роль Общественной палаты региона может проявляться также в участии в отборе членов общественных советов. В частности, в Мурманской области орган исполнительной власти создает конкурсную комиссию в целях формирования общественного совета. Порядок формирования, состав, численность и полномочия конкурсной комиссии определяются решением органа власти. Численность конкурсной комиссии должна быть не менее 5 чел., 2/3 ее состава формируются из числа членов Общественной палаты области. В Ненецком автономном округе одним из оснований для отказа включения гражданина в состав общественного совета выступает несогласование его кандидатуры Общественной палатой округа.
Интересный опыт формирования общественных советов представлен в Архангельской области, где Общественная палата и уполномоченный орган утверждают по равному количеству членов общественного совета. При этом в целях обеспечения формирования представительного состава общественного совета уполномоченный орган и Общественная палата вправе сформировать минимальный перечень общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, целями деятельности которых являются представление или защита общественных интересов и (или) выполнение экспертной работы в сфере общественных отношений, которым предлагается выдвинуть кандидатов в члены общественного совета. В течение трех календарных дней со дня окончания срока приема документов о выдвижении кандидатов в члены общественного совета уполномоченный орган и Общественная палата области формируют свои перечни выдвинутых кандидатов. В целях согласования и исключения одновременного включения ими одних и тех же кандидатур граждан в состав общественного совета обе структуры до утверждения соответствующих списков проводят взаимные консультации.
3. Игнорирование Общественной палаты. Отдельные регионы, в разрез с четко обозначенным федеральным вектором на взаимодействие органов власти с Общественной палатой при формировании общественных советов, не включают данного субъекта в нормативно закрепленные процедуры. Например, в республиках Адыгея, Калмыкия, Хакасия, Брянской, Волгоградской, Орловской, Смоленской областях в профильном нормативном акте о порядке формирования общественных советов Общественная палата не упоминается ни в одном из аспектов.
Обратим внимание также на дифференциацию членства в общественных советах, выявленную при анализе нормативно правовых актов регионов. Численность совета, как правило, регламентируется путем установления минимального и максимального предела. В рамках исследования выявлены следующие сроки. Минимальный предел (не менее 4 чел.) установлен в Новосибирской области; не менее 5 человек - в Ивановской, Калужской, Курганской, Смоленской, Тамбовской, Псковской, Тюменской, Мурманской, Ростовской области, Алтайском крае, Ненецком АО, Карачаево-Черкесской, Кабардино-Балкарской, Чеченской Республике, Республике Татарстан; не менее 6 человек - в Ханты-Мансийском АО, и Магаданской области; не менее 7 человек - в Курской, Орловской, Оренбургской, Ярославской области, Севастополе, Красноярском крае, Республике Мордовия, Удмуртской Республике, Чувашской Республике; не менее 9 человек - в республике Бурятия, Пермском крае; не менее 10 человек - в Архангельской, Ивановской, Кемеровской, Пензенской, области; 11 человек - республика Крым. Максимальный предел в 12 человек установлен в Магаданской, Саратовской области, не более 15 - в Курганской, Ростовской, Оренбургской и Орловской области, Удмуртской, Чеченской Республике, Ненецком АО, Алтайском крае.; не более 17 чел. - в Республике Бурятия; не более - 20 чел. в Ивановской, Кемеровской областях; не более 21 чел. - в Курской, Смоленской и Тамбовской обл.; не более 22 - в Архангельской области; не более 25 чел. - в Красноярском крае, не более 30 человек - в Севастополе, Республике Татарстан, Пермском крае, не более 36 человек в Новосибирской области, не более 48 - в Саратовской области. Вовлечение экспертов было зафиксировано лишь в 1 регионе, несколько регионов формируют резерв для замены выбывающих по различным причинам членов совета, не проводя новые выборы.
Исследование выявило, что нормативная база о порядке формирования и работы общественных советов в подавляющем большинстве регионов России очень слабо учитывает векторы на публичность и цифровизацию, что в долгосрочной перспективе ставит под сомнение сохранение традиционных диалоговых механизмов власти и общества в ситуации их слабой чувствительности к трансформации окружающего мира в плане развития ИКТ и запроса на открытость работы. Сложившаяся в регионах ситуация влечет снижение интереса со стороны граждан и общественных активистов к работе данных институтов, снижение мотивации участия [13; 14], а соответственно, негативно влияет на желание органов власти учитывать мнение не замечае-
мых населением структур. При этом эффективность диалоговых площадок напрямую зависит от доверия общественных экспертов и населения к их работе и реальной возможности влияния на процесс принятия властных решений. Роль подобных площадок, если они правильно сформированы, очень велика.
Участие граждан путем электронного голосования в формировании советов (по примеру процедуры формирования общественных советов при федеральных органах власти), агитация в период голосования в социальных сетях - дают импульс к активизации гражданского участия, ощущению причастности к созданию и деятельности общественной структуры, способной влиять на государственную политику в той или иной сфере.
У членов совета публичность работы формирует ответственность, влияет на персональную активность в совете. Нормативно закрепленная возможность расформирования общественного совета в случае выявления его неэффективности по итогам обязательного публичного обсуждения ежегодного отчета, как это уже предусмотрено нормативными актами ряда регионов, кажется нам весьма позитивной практикой, позволяющей активизировать механизмы межсекторного взаимодействия на территории субъектов Российской Федерации.
Роль общественных палат субъектов России в процессе формирования и работы общественных советов, закреплённая в той или оной форме интенсивности в региональном законодательстве, не должна приводить к дублированию персоналий и сужению экспертного участия, когда, к примеру, нормативно закрепляются квоты для членов общественных палат в общественных советах. Общественная палата скорее должна выступать публичным организатором процесса формирования общественных советов - с нормативно закрепленной возможностью аргументированного отстаивания и своего рода поручительства перед органом власти за кандидатуры общественных экспертов, желающих войти в совет. Участие Общественной палаты в процессе формирования общественных советов накладывает на палату определённую публичную ответственность за эффективность и активность работы и профессионализм рекомендованных для включения в межсекторный диалог общественных активистов.
В качестве дискуссионных вопросов, выявленных в ходе исследования цифровизации, требующих обсуждения, можно выделить следующие:
Какова перспектива сохранения традиционных диалоговых механизмов власти и общества в ситуации их слабой чувствительности к трансформации окружающего мира в плане цифровизации и запроса на открытость работы?
Целесообразно ли введение обязательного публичного интернет-голосования за членов общественных советов в регионах России?
Целесообразно ли формирование общественных советов в регионах с обязательной квотой членов Общественной палаты субъекта (что приводит, на наш взгляд, к дублированию общественного функционала и снижению возможности расширения экспертного сообщества региона)?
Какой срок полномочий членов общественного совета оптимален? Установление длительных сроков работы состава общественного совета часто рассматривается как негативная предпосылка развития данного института. Некоторые регионы нормативно обезопасили себя от частой смены членов общественных советов, закрепив 5-летний срок работы (Кировская область, Тюменская область). Большинство регионов установили 2-летний и 3-летний срок работы созывов.
Каково оптимальное количество членов общественного совета?
Какой алгоритма привлечения внешних экспертов целесообразно установить?
Целесообразно ли предусмотреть обязательность публичных отчетов общественных советов как механизма оценки эффективности его работы и возможности досрочного расформирования неэффективного органа?
Ответы на данные вопросы будут способствовать развития института общественных советов при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, повышать уровень доверия к ним со стороны населения, повышать эффективность их функционирования.
Литература
1. Исаева Е.А. Позитивная динамика развития диалоговых площадок власти и общества в субъектах Центрального федерального округа России в 2013 году // European Social Science Journal. 2014. №1-1(40).
2. Cohen C., Kahne, J. Participatory Politics: New Media and Youth Political Action. Chicago: MacArthur Research Networkon Youthand Participatory Politics. 2012.
3. Володенков С.В. Социальные медиа как инструмент современной публичной политики: особенности и перспективы применения // Политическая наука. 2017. №1.
4. Tufekci Z. Capabilities of Movements and Affordances of Digital Media: Paradoxes of Empowerment". DMLCentral. 2014. URL: https://dmlcentral.net/capabilities-of-movements-and-affordances-of-digital-media-paradoxes-of-empowerment/ (дата обращения 03.02.2020).
5. Brady H., Verba S., Schlozman K.L. Beyond Ses: A Resource Model of Political Participation // American Political Science Review. 1995. №89(2).
6. McCurdy P. Social Movements, Protest and Mainstream Media // Sociology Compass. 2012. №6(3).
7. Van Stekelenburg J., Klandermans B. Individuals in Movements: A Social Psychology of Contention // Handbook of Social Movements across Disciplines. Ed. B. Klandermans and C. Roggeband. New York: Springer. 2010.
8. Kavada A. Email Lists and the Construction of an Open and Multifaceted Identity // Information, Communication and Society. 2009. №12.
9. Mercea D. Towards a conceptualization of casual protest participation: parsing a case from the Save Ro§ia Montana Campaign // East European Politics and Societies and Cultures. 2014. №28(2).
10. Olson M. The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. Cambridge, MA: Harvard University Press. 1971.
11. Mediascope расширила измерения мобильного интернета до всей России. URL: https://mediascope.net/news/1067271/ (дата обращения 03.02.2020).
12. Исаева Е.А. Роль граждан и общественных палат в процессе формирования общественных советов в субъектах Российской Федерации: сравнительное исследование // Вестник Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова. Серия Гуманитарные науки. 2015. №4(34).
13. Исаева Е. А., Соколов А.В., Тарусина Н.Н. Гражданская активность россиян: тенденции законодательства и общественной практики // Социально-юридическая тетрадь. 2015. №5.
14. Tarusina N.N., Isaeva E.A. Gender tendency of Russian political activity from the perspective of jurisprudence // American Journal of Applied Sciences. 2014. №11(12).
References
1. Isaeva E.A. Pozitivnaya dinamika razvitiya dialogovykh ploshchadok vlasti i obshchestva v sub"ektakh Tsentral'nogo federal'nogo okruga Rossii v 2013 godu. European Social Science Journal. 2014. №1-1(40).
2. Cohen C., Kahne, J. Participatory Politics: New Media and Youth Political Action. Chicago: MacArthur Research Networkon Youthand Participatory Politics. 2012.
3. Volodenkov S.V. Sotsial'nye media kak instrument sovremennoi publichnoi politiki: osobennosti i perspektivy primeneniya. Politicheskaya nauka. 2017. № 1.
4. Tufekci Z. Capabilities of Movements and Affordances of Digital Media: Paradoxes of Empowerment". DMLCentral. 2014. URL: https://dmlcentral.net/capabilities-of-movements-and-affordances-of-digital-media-paradoxes-of-empowerment/ (data obrashcheniya 03.02.2020).
5. Brady H., Verba S., Schlozman K.L. Beyond Ses: A Resource Model of Political Participation. American Political Science Review. 1995. №89 (2).
6. McCurdy P. Social Movements, Protest and Mainstream Media. Sociology Compass. 2012. №6(3).
7. Van Stekelenburg J., Klandermans B. Individuals in Movements: A Social Psychology of Contention. Handbook of Social Movements across Disciplines. Ed. B. Klandermans and C. Roggeband. New York: Springer. 2010.
8. Kavada A. Email Lists and the Construction of an Open and Multifaceted Identity. Information, Communication and Society. 2009. № 12.
9. Mercea D. Towards a conceptualization of casual protest participation: parsing a case from the Save Ro§ia Montana Campaign. East European Politics and Societies and Cultures. 2014. №28(2).
10. Olson M. The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. Cambridge, MA: Harvard University Press. 1971.
11. Mediascope rasshirila izmereniya mobil'nogo interneta do vsei Rossii. URL: https://mediascope.net/news/1067271/ (data obrashcheniya 03.02.2020).
12. Isaeva E.A. Rol' grazhdan i obshchestvennykh palat v protsesse formirovaniya obshchestvennykh sovetov v sub"ektakh Rossiiskoi Federatsii: sravnitel'noe issledovanie. Vestnik Yaroslavskogo gosudarstvennogo universiteta im. P.G. Demidova. Seriya Gumanitarnye nauki. 2015. №4(34).
13. Isaeva E. A., Sokolov A.V., Tarusina N.N. Grazhdanskaya aktivnost' rossiyan: tendentsii zakonodatel'stva i obshchestvennoi praktiki. Sotsial'no-yuridicheskaya tetrad'. 2015. №5.
14. Tarusina N.N., Isaeva E.A. Gender tendency of Russian political activity from the perspective of jurisprudence. American Journal of Applied Sciences. 2014. №11(12).
