CC BY
6Киргизия в поисках
модели конституционного устройства
(о двух новых редакциях Конституции)
АнДрЕй МЕДуШЕВСКИй
Киргизию трудно назвать страной с устойчивой политической системой. С момента приобретения независимости ее Конституция менялась пять раз. Автор сравнивает две последние редакции киргизской Конституции, рассматривая их в контексте конкретных политических условий, анализируя их содержание и отдельно рассматривая неоднозначный вопрос об их легитимности. Получившаяся картина позволяет автору говорить о будущем киргизской Конституции и делать вывод об устойчивости современной киргизской политической системы.
Конституционная нестабильность является отличительной чертой политического развития Киргизии после обретения ею суверенитета и принятия первой суверенной Конституции страны 5 мая 1993 года. Последняя неоднократно подвергалась ревизии. В результате референдумов, проводившихся в 1994, 1996, 1998, 2003 годах, в нее были внесены изменения. Действовавшая до недавнего времени версия Конституции представлена в Законе Кыргызской Республики от 18 февраля 2003 года «О новой редакции Конституции Кыргызской Республики» (она продолжала действовать и после «Революции тюльпанов»). Принятие 9 ноября 2006 года новой редакции Конституции стало пятой по счету попыткой разрешения конституционного кризиса и создания стабильных политических институтов. Однако уже в конце года парламент Республики (Жогорку Кенеш) принял Закон от 30 декабря 2006 года о новой редакции Конституции, ставший последней (шестой) попыткой разрешения кризиса. Он внес существенные изменения в предшествующую редакцию.
В настоящей статье проведен сравнительный анализ двух последних редакций (ноябрьской и декабрьской) Конституции Кыргызской Республики в контексте текущей политической борьбы в стране. Предметом рассмотрения стали следующие вопросы: обстоятельства принятия двух редакций, проблемы их легитимности, предложенная форма правления и механизм разделения властей, правовые инструменты и технологии изменения Конституции, общее значение киргизского конституционного эксперимента.
Конституционная нестабильность как отличительная черта политического развития Киргизии
Конституционный кризис в Киргизии прошел несколько этапов развития. Конституция 1993 года (в редакции от 18 февраля 2003 года) являлась основной мишенью для критики еще в период «Революции тюльпанов» 24 марта 2005 года. Позднее, когда непосредственно встал вопрос о внесении в нее изменений, оформились разногласия между парламентской оппозицией и Президентом Кыр-
гызской Республики. Конституционное совещание, работавшее в 2005 году, не смогло преодолеть этих разногласий. Выход из тупика предполагалось осуществить путем проведения референдума, подготовка которого была объявлена Указом Президента от 5 января 2006 года «О мерах по подготовке референдума в Кыргызской Республике». Наиболее острую дискуссию вызвали вопросы о системе правления, о судебной реформе, об иммунитете членов парламента и судей. Было представлено значительное число проектов новой Конституции (точнее, редакций старой). В октябре 2005 года Президентом были внесены в Жогорку Кенеш три официальных проекта новых редакций Конституции; затем (в связи с подготовкой конституционного референдума) три проекта были составлены специальной Рабочей группой и внесены в парламент 30 октября 2006 года. Все проекты, однако, были отвергнуты оппозицией, считавшей, что они не вносят в Конституцию качественных изменений, необходимых для реализации принципа разделения властей и создания плюралистической демократии. Вопрос о форме правления (парламентской, парламентско-президентской или президентско-парламентской) предполагалось решить на референдуме, который планировалось провести в конце 2006 года (подробнее об этой начальной фазе конфликта см.: МедушевскийА.Н. Конституционный кризис в Киргизии // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 1(54). С. 3-14).
Принятие новой редакции Конституции стало, однако, результатом не дебатов, а нового политического кризиса начала ноября 2006 года. В условиях массовой кампании гражданского неповиновения в Киргизии (проведение демонстраций, установка палаточного городка на центральной площади Бишкека), а также интенсивной пропаганды, которые были организованы оппозиционными партиями, парламентской оппозиции удалось реализовать свое центральное программное требование — принять новую редакцию Конституции (фактически новую Конституцию), изменявшую распределение власти и ограничивающую прерогативы Президента. Новая Конституция, вступившая в силу со дня ее подписания Президентом 9 ноября 2006 года, закрепила часть тех принципов, которые были выдвинуты еще в период «Революции тюльпанов» и яв-
лялись предметом разногласий власти и оппозиции в последующий период.
Однако уже через месяц в конституционное устройство Киргизии были внесены существенные изменения. Закон «О новой редакции Конституции Кыргызской Республики», принятый парламентом 30 декабря 2006 года и утвержденный Президентом 15 января 2007 года, явился новой попыткой разрешения конституционного кризиса в стране. Одобренная 9 ноября 2006 года пятая по счету редакция Конституции была вновь пересмотрена, и после двух повторных голосований депутаты парламента в шестой раз приняли новую редакцию.
Формальным основанием для принятия новой (декабрьской) редакции послужило стремление Президента К. Бакиева преодолеть противоречия в старой (ноябрьской) редакции и оформить компромисс ветвей власти таким образом, чтобы обеспечить эффективность управления. В ходе обсуждения новой редакции Конституции подчеркивалось, что она необходима, поскольку предшествующая редакция, принятая парламентом 8 ноября 2006 года, требует внесения изменений и дополнений в силу своей противоречивости, а также «нестыковки» полномочий государственных органов.
Однако дело не ограничилось простой редакцией: были внесены серьезные содержательные корректировки в структуру государственного устройства. В центре внимания оказался механизм разделения властей. В киргизской публицистике отмечалось, что если пятая (ноябрьская) редакция закрепляла в Республике преимущественно парламентскую форму правления, то шестая (декабрьская) — преимущественно президентскую. С соответствующей законодательной инициативой 21 декабря 2006 года выступила группа депутатов (41 чел.), заявивших, что таким образом они намерены вывести страну из политического кризиса. В тот же день законопроект был вынесен на рассмотрение парламента, хотя, согласно нормам действовавшей на тот момент Конституции, поправки следовало сначала направить в Конституционный Суд.
Процесс принятия новой редакции Конституции, как сообщали новостные агентства, проходил «бурно, со словесными перепалками и переголосованиями». Текст был дважды отклонен палатой — 21 и 25 декабря, однако после доработок принят на заседании 30 декабря с небольшим перевесом голосов. Закон «О новой редакции Конституции Кыргызской Республики» принят Жогорку Кенешем 30 декабря 2006 года и подписан Президентом 15 января 2007 года. В новой редакции Конституции указано, что она вступает в силу с момента опубликования. Это и произошло после публикации документа в правительственной газете «Эркин-Тоо» (16 января 2007 года).
Проблема легитимности и правовой преемственности новых редакций Конституции Киргизии
Вопрос о легитимности принятия новых редакций Конституции важен для понимания ее содержания и вклада в демократическую трансформацию.
С одной стороны, принятие ноябрьской редакции Конституции Киргизии представляет собой, несомненно, конституционную революцию, поскольку новый Основной закон страны был введен с нарушением процедур его изменения, зафиксированных в предшествующей редакции Конституции. Во-первых, Конституция 2003 года вообще не оговаривала юридической процедуры принятия новой Конституции. Во-вторых, внесение поправок в Конституцию допускалось одним из трех способов: либо путем референдума, назначаемого Президентом, либо голосованием двух третей от общего числа депутатов парламента по предложению Президента, либо по инициативе не менее 300 тысяч избирателей. В-третьих, предложения о внесении изменений и дополнений в Конституцию должны были рассматриваться с учетом заключения Конституционного Суда, причем не ранее чем через три месяца со времени поступления предложений в Жогорку Кенеш (ст. 96 прежней редакции Конституции 2003 года).
Ни одно из этих условий не было выполнено. Парламент в ноябре 2006 года фактически объявил себя Учредительным собранием — принял политическое решение и взял на себя «историческую ответственность» (опираясь на опыт легендарного парламента в 1993 году), затем проголосовал за новый проект Конституции (отказавшись обсуждать альтернативный проект, внесенный Президентом). Позднее, когда выяснилось, что отсутствует закон о принятии новой Конституции, пришлось в спешном порядке разработать и принять такой закон, после чего последовало новое голосование. Фактически это означало, что парламентом был изменен сам порядок изменения Конституции (поскольку данная процедура как исключительно парламентская вообще была невозможна).
С другой стороны, в этом процессе присутствовал определенный элемент договоренности, позволяющий говорить о достижении компромисса между участниками конфликта (парламентом и Президентом). Навязав Президенту переговоры, парламентская оппозиция добилась создания смешанной комиссии (включавшей лидеров оппозиции и представителей Администрации Президента), которая (за одну ночь перед подписанием Конституции) согласовала основные спорные параметры. Это позволило затем получить формальное согласие Президента на утверждение новой Конституции. На рассмотрение парламента был вынесен согласованный с оппозицией проект новой Конституции страны, ограничивающий права Президента и предоставляющий парламенту и правительству более широкие полномочия. Большинство депутатов парламента одобрили в первом и сразу же во втором чтениях новый вариант Конституции Республики, официально внесенный Президентом, причем в ходе обсуждения в проект не было внесено ни одного замечания. За проект проголосовало 65 депутатов из 68 присутствовавших в зале (по другим данным, присутствовало 67 депутатов из 75). «За» проголосовало 65, «против» — один (для принятия Конституции требовался 51 голос). Наличие переговоров, проходивших накануне утверждения Президентом Конституции и приведших к достижению согласия между сторонами конфликта (о чем было официально за-
явлено ими при подписании документа Президентом), позволяет усмотреть в них своеобразный аналог круглых столов, имевших место в ряде стран Центральной и Восточной Европы (Польше, Венгрии и Чехословакии) в период так называемых «бархатных революций» в 1989 году.
В результате процедура принятия ноябрьской Конституции Киргизии может быть определена как вынужденный компромисс между президентской властью и парламентской оппозицией — фактически конституционный переворот, легитимированный в качестве согласованного перехода к новому политико-правовому устройству. Принятие нового (ноябрьского) варианта Основного закона было оценено неоднозначно: его вступление в действие для парламентской оппозиции означало движение к демократии и преодоление авторитарного режима, а для активных сторонников президентской власти — дестабилизацию политической системы, связанную со стремлением закрепить корпоративные интересы парламентариев: пролонгировать существование нынешнего состава парламента (избранного еще при режиме Президента Акаева) на неопределенное время, создание своего рода «Долгого парламента». В целом, однако, стороны (как явствует из официальных заявлений Президента и лидеров оппозиции во время подписания документа) согласились, что на тот момент принятие Конституции было разумным политическим компромиссом, неизбежным в создавшейся ситуации.
Принятие новой редакции Конституции (от 30 декабря 2006 года) так же, как и принятие предыдущей редакции, остро поставило вопрос о легитимности, поскольку в обоих случаях были серьезно нарушены нормы действующего Основного закона. Прежде всего, отметим неопределенность юридического статуса Закона о новой редакции Конституции. Действовавшая на момент очередного (декабрьского) пересмотра редакция Конституции ничего не говорила о подобном законе, допуская лишь возможность принятия новой Конституции, а также внесения изменений и дополнений в действующую (п. 1 ст. 93 ноябрьской редакции). Закон о новой редакции Конституции фактически меняет Конституцию, но формально он не отнесен к числу законов, принятие которых требует усложненной процедуры (п.4 ст.65 ноябрьской редакции). Принятие новой редакции Конституции регламентируется лишь в самой новой редакции (п. 1 ст. 98 и подп. 1. п. 1 ст. 58 декабрьской редакции), что связано, возможно, с необходимостью ретроспективной легитимации принятия рассматриваемого закона. Со строго юридической точки зрения, однако, очевидно различие таких правовых актов, как новая Конституция, Закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию, новая редакция Конституции и Закон о новой редакции Конституции.
Далее, новая редакция сталкивается с трудностями обеспечения правовой преемственности. С одной стороны, она делает юридически ничтожным весь блок предшествующего (ноябрьского) конституционного законодательства: объявляет утратившими силу Закон от 9 ноября 2006 года № 180 «О новой редакции Конституции Кыр-
гызской Республики», а также постановления парламента, которыми она принималась — постановления Жогор-ку Кенеша «О принятии Закона Кыргызской Республики "О новой редакции Конституции Кыргызской Республики"» в первом чтении (от 8 ноября 2006 года № 1340-III) и во втором чтении (от 8 ноября 2006 года № 1341 -III). Со дня вступления нового закона в силу признавался утратившим силу и Закон от 18 февраля 2003 года № 40 «О новой редакции Конституции Кыргызской Республики» (п. 3 раздела III новой Конституции). Тем самым фактически восстанавливался status quo ante belli, то есть преемственность в отношении Конституции Республики от 5 мая 1993 года, действовавшей до принятия редакции 2003 года и «Революции тюльпанов» 2005 года. Вместе с тем была предложена новая редакция этой Конституции, что влекло углубление правового вакуума, поскольку все высшие органы современной власти были сформированы или функционировали на основе отмененных ныне редакций.
Наконец, проблемы легитимности связаны с нарушением конституционных процедур изменения Конституции. Во-первых, тот факт, что голосование по новой (декабрьской) редакции проводилось дважды, нарушал положение действовавшей Конституции, в соответствии с которым непринятое положение по изменению Основного закона можно было повторно направлять в парламент не ранее чем через год (п. 2 ст. 94 ноябрьской редакции); во-вторых, не была учтена норма, согласно которой Конституция или положения о внесении изменений и дополнений в нее должны были рассматриваться с учетом заключения Конституционного Суда не ранее чем через три месяца со дня поступления проекта в парламент (п. 2 ст. 93); в-третьих, оказалось нарушенным положение пункта 3 статьи 93, согласно которому текст проекта Конституции или закона о внесении изменений и дополнений в нее «не может быть изменен в ходе его обсуждения в Жогорку Кенеше». На самом деле, представляя законопроект 21 декабря, сторонники ревизии говорили, что поправки будут «небольшими», однако в окончательном варианте этих поправок оказалось несколько десятков (до 40), причем, если верить представителям оппозиции, текст был существенно изменен не только в ходе парламентских дебатов, но даже после его утверждения парламентом, и Президенту на подпись был направлен совсем не тот документ, который принимался 30 декабря.
По мнению критиков, новая (декабрьская) Конституция аннулировала «мирное соглашение», которое было достигнуто в ноябре; ее принятие нарушает действующие правовые нормы, а потому оппозиция не исключает судебного обжалования процедур принятия документа и даже возобновления акций протеста. Однако все эти инвективы могут быть отнесены в равной мере и к принятию предшествующей ноябрьской редакции, легитимность которой вызывает не меньше сомнений. На этот факт обратил внимание спикер палаты М. Султанов, заявивший, что в ночь на 9 ноября (когда депутаты одобрили новый Основной закон за две минуты) был создан прецедент по принятию Конституций в Киргизии, на который он поле-
мически призывал ориентироваться при разработке новейшей редакции. Изменение Конституции становится «национальным видом спорта»: как заявил глава парламентского комитета по конституционному устройству И. Масалиев, менять Конституцию можно «и не раз, и не два в году, а для блага народа — хоть сто раз в год».
Таким образом, принятие обеих редакций Конституции Киргизии следует рассматривать с позиций не столько юридической логики, сколько политической целесообразности. Политический консенсус, ставший основой принятия как ноябрьской, так и декабрьской редакций 2006 года, получил внешнее выражение в процедуре их подписания с участием представителей различных ветвей власти, однако в обоих случаях оказался непрочным.
Концепция формы правления и ее модификации в двух редакциях Конституции
Как и многие другие страны, переживающие переход от авторитаризма к демократии, Киргизия остановилась на модели смешанного (или дуалистического) режима, которая рассматривается многими в качестве оптимальной формулы компромисса. Эта форма правления имеет различные модификации: парламентско-президентскую, президентско-парламентскую, полупрезидентскую, «не-допарламентскую» и проч., которые отражают различные комбинации законодательной и исполнительной власти и роли главы государства.
Президентско-парламентская форма правления зафиксирована в главе Конституции об основах конституционного строя (п. 4 ст. 1) в формуле о том, что от имени нации вправе выступать только Президент и парламент. Это означает воспроизводство дуалистического режима с присущим ему феноменом двойной легитимности. Приоритет института президентской власти подчеркивается принципом «верховенства власти народа, представляемой и обеспечиваемой всенародно избираемым главой государства — Президентом Кыргызской Республики» (а не Президентом и парламентом, как хотели авторы альтернативных проектов оппозиции) (ст. 7). Тот факт, что эти положения перешли в обе новые (ноябрьскую и декабрьскую) редакции Конституции из предшествующей (февральской 2003 года) редакции в неизменном виде, говорит об общей преемственности характера политического строя страны.
Эта конструкция не без основания признается непоследовательной с точки зрения традиционных трактовок разделения властей, которые существуют в классических формах правления — парламентской, президентской и смешанной. В первой механизм разделения властей обеспечивается тем, что парламент (победившая на выборах партия или коалиция) формирует правительство, а парламентский вотум недоверия ему означает автоматическую отставку правительства или проведение новых выборов в парламент. Во втором случае (классический президентский режим США) правительство формируется Президентом и отвечает только перед ним. Механизм
разделения властей проведен здесь очень последовательно и обеспечивается тем, что Конгресс не может свергнуть правительство, а Президент — распустить Конгресс. Третья (смешанная) форма правления имеет ту особенность, что правительство формируется президентом и несет двойную ответственность (перед президентом и парламентом), однако парламентский вотум недоверия означает отставку правительства. Если парламент выражает правительству недоверие, президент должен отправить его в отставку. Именно так выглядит классическая (французская) модель смешанной формы правления.
Своеобразие трактовки смешанной формы правления, предложенной в постсоветских конституциях России, Казахстана и Киргизии, заключается в том, что, взяв за основу французскую модель, они существенно модифицировали ее: парламентский вотум недоверия правительству отнюдь не означает его автоматическую отставку. Напротив, он, скорее, завершится роспуском парламента. Если прибавить к этому неопределенность в Киргизии процедуры формирования правительства в условиях отсутствия стабильного парламентского (или партийного) большинства (а это вполне вероятно при проектируемой пропорциональной системе и отсутствии заградительного барьера), то очевидно, что Президент и далее (хотя, возможно, более опосредованно) будет играть определяющую роль в конструировании правительств Киргизии.
Полномочия законодательной власти, действительно, были расширены в ноябрьской редакции по нескольким важным позициям (ставшим предметом интенсивных дебатов между парламентариями и Президентом накануне подписания ноябрьской Конституции): порядок формирования правительства и вынесения ему вотума недоверия; назначение и смещение высших должностных лиц; преодоление президентского вето; реализация процедуры импичмента. Однако решение этих проблем в силу своего компромиссного характера оказалось непоследовательным и противоречивым.
Для нестабильных государственных систем с дуалистической легитимностью и сильной президентской властью (к каковым относится Киргизия) ключевое значение приобретает ограничение прерогатив главы государства по тем направлениям, которые могут быть использованы для смещения баланса властей в его пользу. Это конституционный референдум, указное право и чрезвычайные полномочия. Авторам ноябрьской редакции киргизской Конституции только отчасти удалось решить эту проблему. Очень важным демократическим нововведением стало ограничение круга вопросов, которые могут быть вынесены на референдум (п. 5 ст. 1 ноябрьской редакции Конституции). Конституция 1993 года предусматривала вынесение на референдум вопросов об изменении и дополнении к Конституции, что на практике создавало потенциальную возможность для проведения президентской властью таких ревизий Основного закона, которые могли привести к авторитарной трансформации политической системы. Новая редакция формально исключала такую возможность: на референдум могли выноситься только «законы Кыргызской Республики и иные важные вопро-
сы государственного значения» (ч. 5 ст. 1 ноябрьской редакции 2006 года). Данная формулировка (предложенная еще в альтернативных конституционных проектах), безусловно, существенно ограничивала масштаб использования конституционного референдума, однако по-прежнему содержала известную дозу неопределенности, поскольку не определяла четко характера этих законов и тем более «иных важных вопросов». Отметим, что согласно той структуре и иерархии законодательных актов, которая представлена в новой Конституции, именно простыми законами (а не конституционными законами) могут быть внесены существенные изменения (например, в порядок избрания Президента и определение статуса экс-президентов, деятельность политических партий, параметры функционирования судебной системы и местной администрации). Декабрьская редакция Конституции вернула Президенту право инициировать конституционный референдум, хотя и сопроводила это введением определенных ограничений. В ситуации, сложившейся в Киргизии, это особенно важно как по историческим (учитывая опыт референдумов 1994, 1996, 1998 и 2003 годов), так и по юридическим причинам (поскольку инициатива вынесения вопросов на референдум принадлежит исключительно Президенту, его решение не подлежит контрасигна-ции, а адекватный новый конституционный закон о референдуме отсутствует). Сохранение за Президентом неограниченной власти по проведению референдума (даже по ограниченному новой Конституцией кругу вопросов) не исключает возможности изменения Конституции в будущем.
Принципиальное значение имело ограничение указного права Президента. В статье 47 Конституции (как ноябрьской, так и декабрьской редакций) было определено, что указы Президента не должны противоречить Конституции и законодательству Республики. Ранее (по Конституции 1993 года) Президент был наделен прерогативой издавать указы, имеющие силу закона (п. 3 ст. 47 Конституции 1993 года в февральской редакции 2003 года). В настоящее время указы Президента не обладают силой закона и теоретически приобретают подзаконный характер. В то же время было бы преждевременным говорить о полноценном изменении ситуации. Во-первых, решение вопроса о соответствии указов Президента Конституции во многом определяется их интерпретацией самим «гарантом Конституции» (им в Киргизии является Президент, а не парламент или Конституционный Суд). Во-вторых, в законодательстве отсутствует институт кон-трасигнации указов, который предусмотрен обычно в конституционных монархиях и президентско-парламент-ских республиках французского типа. В-третьих, в странах, где президенты имеют широкие полномочия по использованию указов (как, например, в так называемых сверхпрезидентских режимах Латинской Америки), это их право обычно ограничивается либо временем действия указов (как правило, до созыва Конгресса следующего созыва, который должен принять или отвергнуть соответствующий указ), либо кругом вопросов, по которым эти указы могут издаваться, либо типом указов и наличием
определенных чрезвычайных ситуаций (так называемые чрезвычайные указы). Конечно, можно говорить о том, что парламент в случае необходимости может отменить указ, приняв соответствующий закон (этот аргумент часто используется в России), однако, если по каким-то причинам законодательная власть не может или не хочет сделать это, указы продолжают действовать длительное время. В Киргизии, в сущности, принята российская трактовка указного права, которая, конечно, уже той, которая существовала в этой стране ранее, но, несомненно, остается чрезвычайно широкой. Отметим, что указы и распоряжения Президента фактически сохраняют силу закона (обязательны для исполнения на всей территории страны).
Положение обеих новых редакций Конституции о защите чести и достоинства Президента (п. 1 ст. 49), заимствованное без изменений из Конституции 1993 года, подвергавшееся критике в силу возможности его использования для ограничения свободы слова, не выглядит чужеродным при данной трактовке прерогатив главы государства. В целом представленная концепция дуалистической президентско-парламентской формы правления не исключает модели имперского президентства.
Вопрос о форме правления в декабрьской редакции Конституции продолжает оставаться центральным в дискуссиях Президента с парламентской оппозицией. В силу его существенной политизации, при оценке изменений, представленных в новой редакции, необходимо различать три аспекта проблемы: 1) юридическая конструкция формы правления, представленная в тексте старой и новой редакций Конституции, и ее квалификация с позиций сравнительного конституционного права; 2) различие критериев оценок формы правления, зафиксированной в ноябрьской редакции Конституции, связанное с диаметрально противоположным видением политическими силами направлений реформы; 3) реальное функционирование данной конструкции в переходных условиях Киргизии.
С точки зрения достижения баланса властей, при смешанной форме правления декабрьская Конституция делает определенный шаг вперед, обеспечивая отмену прерогативы Президента по роспуску парламента, созданию более влиятельного и независимого парламента и наделению правительства более независимым статусом, в частности в области назначения премьер-министра. Однако новая Конституция при решении вопроса о форме правления сохраняет недостатки старой: также непоследовательно решен вопрос о том, как формируется правительство и каков механизм его ответственности. Неопределенность в решении этого вопроса не позволит создать механизм разрешения конфликта, следствием чего может стать либо сохранение противостояния парламента и Президента, либо делегирование власти последнему и создание режима личной власти.
Наиболее существенные изменения в новой (декабрьской) редакции Конституции связаны с корректировкой механизма разделения властей. Эта корректировка, вопреки распространенному мнению, не ведет к изменению
президентско-парламентской формы правления, но, скорее, связана с перегруппировкой прерогатив ветвей власти, которая направлена на их более четкую юридическую фиксацию, институционализацию механизмов отношений между ними, а главное, на скрупулезное выравнивание полномочий по вопросам, являвшимся предметом конфликта в ноябре. К числу этих вопросов следует отнести: прерогативы парламента и Президента по вопросу о формировании правительства и назначении премьер-министра, об определении его полномочий и ответственности, а также механизмы осуществления ответственности.
С одной стороны, в новой редакции Конституции представлены положения, укрепляющие статус парламента. В декабрьской редакции, в отличие от ноябрьской, парламент получил право корректировать государственный бюджет. Если в ноябрьской редакции законопроекты, покрываемые из бюджета, могли быть внесены и рассмотрены парламентом исключительно с согласия правительства, то теперь это положение отменено и обусловлено только наличием средств (п. 3 ст. 65 декабрьской редакции). Укрепление статуса парламента стало возможным за счет некоторых ограничений прерогатив президентской власти. Главным из них является отмена прерогативы Президента по роспуску парламента, использовавшейся ранее как инструмент давления на него, поскольку ее реализация вела к прекращению полномочий Жогорку Кенеша (п. 4 ст. 55 ноябрьской редакции). Согласно декабрьской редакции Конституции, Президент не имеет более прерогативы роспуска парламента, теряет право осуществлять досрочный роспуск Жогорку Кенеша и сохраняет право назначать выборы в Жогорку Кенеш (подп. 3 п. 6 ст. 46). Прерогатива Президента объявить о досрочных выборах ограничена тремя ситуациями: он может сделать это в качестве реакции на повторный вотум недоверия правительству; если парламент не соблюдает крайних сроков по формированию правительства; или если парламент принимает решение о самороспуске.
С другой стороны, в декабрьской редакции Конституции усложнена процедура преодоления парламентом президентского вето. В ноябрьской редакции для решения вопроса по любому закону требовалось большинство в 2/3 голосов депутатов, участвующих в голосовании (п. 4 ст. 66). Декабрьская редакция Конституции фиксирует довольно сложный порядок преодоления парламентом президентского вето: для этого требуется большинство в 2/3 голосов от общего числа депутатов для обычных законов и 3/4 голосов для конституционных законов (п. 4 ст. 66). В декабрьской редакции, однако, парламент может повторно в течение месяца рассмотреть закон, на который Президент наложил вето.
Другим важным достижением на пути развития парламентаризма можно считать расширение роли парламента в вопросах назначения премьер-министра и формирования правительства. Ноябрьская Конституция отводила доминирующую роль в этом процессе партиям: политическая партия, получившая на выборах более 50 % мест при пропорциональной системе выборов, получала право предлагать кандидатуру премьер-министра. Если ни одна
партия не получала более 50 % мест, Президент поручал другой политической партии предложить кандидатуру премьер-министра. Президент затем утверждал кандидата в премьер-министры. Этот порядок справедливо подвергался критике, так как фактически выводил процесс формирования правительства из-под власти парламента. Существовала опасность того, что при фрагментирован-ном партийном представительстве в парламенте (вполне реальном при пропорциональной системе, отсутствии заградительного барьера и нестабильности системы политических партий) данный порядок будет иметь следствием отстранение парламентского большинства от формирования правительства, невозможность появления коалиционных правительств, а в конечном счете — фактическое доминирование президентской власти, способной выступать медиатором всего процесса, по своему усмотрению осуществляющим селекцию политических партий, формирующих правительство.
В новой (декабрьской) редакции Конституции, вероятно с учетом критики, решающая роль в процессе формирования правительства отводится не партиям, а депутатам парламента: «Депутаты от политической партии, получившей более 50 процентов мандатов депутатов Жогорку Кенеша, вносят Президенту кандидатуру для назначения на должность Премьер-министра» (п. 1 ст. 69). Следовательно, не партия, а депутаты от политической партии, получившей более 50 % мандатов, имеют право выдвигать кандидатуру премьер-министра. Если ни одна партия не соберет более 50 % голосов, то Президент имеет возможность три раза последовательно предлагать депутатам от другой политической партии представить в течение 5 рабочих дней кандидатуру на должность премьер-министра «путем формирования коалиционного большинства депутатов» (п. 1—3 ст. 70). Наконец, если все три попытки закончились неудачей и кандидат в премьер-министры не был представлен Президенту, последний объявляет досрочные выборы в парламент и формирует правительство, действующее до тех пор, пока политические партии из новоизбранного Жогорку Кенеша не сформируют правительство, как это предписано Конституцией (п. 4 ст. 70).
Это положение открывает возможность формирования коалиционного правительства в рамках президент-ско-парламентской системы, что представляет собой своего рода эксперимент, который может быть не очень жизненным в случае раскола партийных сил в парламенте (вероятного при пропорциональной системе выборов) и сохранения прерогатив Президента по избранию партийной фракции, формирующей правительство. Важным следствием этого изменения, тем не менее, становится теоретическая возможность создания коалиционного правительства, пользующегося поддержкой парламентского большинства, даже в том случае, если ни одна партия не стала фаворитом избирательной кампании, не получила искомое большинство, дающее ей право на формирование однопартийного правительства. Образование коалиционных правительств, опирающихся на поддержку парламентского большинства, означает шаг в развитии
парламентаризма: делает более устойчивым положение парламента, вносит стабильность и предсказуемость в отношения по линии парламент—правительство—президент. Кроме того, снимается ряд негативных характеристик, присущих обычно чисто президентским системам: непредсказуемость, частые смены правительства главой государства, импульсивный стиль руководства.
Таким образом, парламент начинает играть большую роль в процессе назначения на должность премьер-министра в сравнении с Конституцией 2003 года и с ноябрьской редакцией Конституции 2006 года. В первом случае Президент определял структуру правительства и назначал премьер-министра с согласия парламента, а также членов правительства по предложению премьер-министра и с согласия парламента (подп. 1 —3 п. 1 ст. 46 Конституции 2003 года). Во втором случае Президент утверждал премьер-министра от победившей партии, а последний определял структуру правительства и его состав, который утверждался Президентом (п. 1 ст. 46, подп. 8 п. 1 ст. 58 и п. 3 ст. 69 ноябрьской редакции Конституции 2006 года). К прерогативам Жогорку Кенеша относилось избрание членов правительства (подп. 9 п. 1 ст. 58 ноябрьской редакции), в то время как в новой (декабрьской) редакции это положение отсутствует. В декабрьской редакции Конституции структура правительства вносится на утверждение парламента премьер-министром с согласия Президента; кандидатура премьер-министра вносится депутатами от партии, получившей более 50 % мандатов. После того как кандидатура премьер-министра предложена, он назначается Президентом (п. 1 ст. 69). Назначенный премьер-министр определяет структуру правительства и кандидатов в члены правительства. Кандидатуры в члены правительства, за исключением членов правительства, ответственных за оборону и безопасность, вносятся Президенту на утверждение в течение 5 рабочих дней после одобрения структуры правительства. Президент назначает членов правительства не позднее чем через 3 дня после представления кандидатов (п. 2 ст. 69).
Определенное значение в новой конструкции назначения премьер-министра и формирования правительства имеют сроки данной процедуры. Крайний срок для выдвижения премьер-министра сокращен с 14 рабочих дней (в ноябрьской редакции) до 5 рабочих дней (в декабрьской). Напомним, что невыполнение этих сроков влечет по Конституции последовательную передачу Президентом права формирования правительства другим партийным фракциям, а в конечном счете — назначение Президентом досрочных выборов парламента и единоличное формирование правительства (п. 4 ст. 70). Можно усмотреть в этом один из элементов конструктивного вотума, цель которого состоит в стимулировании депутатов к максимально быстрому достижению межпартийного консенсуса при формировании коалиционных правительств, однако на практике данное положение может дать преимущество президентской стороне.
Конституционная конструкция ответственности правительства и механизм его отправления в отставку не претерпели радикальных изменений в новой редакции
Конституции. Следуя изменениям, введенным ноябрьской редакцией Конституции 2006 года, декабрьская редакция устанавливает сложную систему, где ни парламент, ни Президент не могут отправить в отставку правительство по своей собственной инициативе. Как и предшествующая, новая редакция Конституции ограничивает вынесение вотума недоверия жесткими временными рамками — парламент может сделать это только один раз в год, по итогам рассмотрения ежегодного отчета премьер-министра (п. 3 ст. 71). Другое ограничение данной процедуры призвано зафиксировать дуалистический характер власти, наделяя парламент и Президента равными возможностями определения судьбы правительства. В отличие от моделей монистического парламентаризма или дуалистических моделей французского типа, где парламентский вотум недоверия означает автоматическую отставку правительства, киргизская модель не предполагает такого механизма реализации ответственности правительства, вводя более сложный порядок разрешения конфликта.
Как и в других системах правления такого типа (например, в России), парламент может инициировать отставку правительства вотумом недоверия, но необходимо согласие Президента на то, чтобы вотум вступил в действие. В новой редакции сохранены прежние положения о возможности выражения парламентом вотума недоверия правительству (простым большинством). Если это происходит, то Президент вправе принять решение об отставке правительства либо не согласиться с решением Жогорку Кенеша (п. 6 ст. 71 в обеих редакциях). В случае повторного выдвижения парламентом вотума недоверия, решение все равно остается за Президентом: «В случае если Жогорку Кенеш в течение трех месяцев повторно примет решение о выражении недоверия Правительству, Президент отправляет в отставку Правительство либо назначает досрочные выборы в Жогорку Кенеш» (п. 7 ст. 71 в обеих редакциях). Парламентский вотум недоверия правительству в целом, следовательно, не влечет автоматической его отставки. Этот сложный порядок является наследием монархических систем и, как неоднократно отмечалось, делает механизм ответственности практически нереализуемым, что может привести к дестабилизации всей системы: росту конфронтации между парламентом и Президентом, сохранению у власти правительства, не пользующегося поддержкой парламентского большинства, либо последовательному делегированию ответственности от правительства Президенту.
В новой редакции Конституции сделана попытка разрешить этот конфликт на основе частичного компромисса. Хотя ни парламент, ни Президент не имеют власти отправить в отставку правительство в целом, оба они — Президент и парламент — могут теперь сместить отдельных членов правительства. Жогорку Кенеш обладает прерогативой выражения вотума недоверия правительству, отдельным членам правительства в случаях, предусмотренных Конституцией (подп. 10 п. 1 ст. 58 декабрьской редакции). Ранее (в ноябрьской редакции) речь шла о вотуме недоверия правительству в целом, но не отдельным его членам. Президент может отправить в отставку
отдельных членов правительства, а парламент может выдвинуть вопрос о вотуме недоверия отдельным министрам в любое время. Если Жогорку Кенеш выражает вотум недоверия отдельному члену правительства, то Президент может принять решение о его отставке или не согласиться с решением Жогорку Кенеша, однако, в случае если в течение шести месяцев Жогорку Кенеш вынесет другое решение, выражающее вотум недоверия отдельному члену правительства, Президент «обязан отправить в отставку члена Правительства» (п. 8 ст. 71 декабрьской редакции).
В целом новая Конституция предлагает такую корректировку механизма разделения властей, которая, с одной стороны, расширяет некоторые механизмы парламентского контроля, если не над правительством в целом, то над отдельными его министрами, а с другой — изымает из этого контроля силовой блок (министров, ведающих вопросами обороны и безопасности), сохраняя контроль над их назначением и отставкой в руках Президента (подп. 10 п. 6 ст. 46). Стремление сбалансировать ветви власти отражено также в дополнениях, касающихся ее реализации в случае невозможности Президента исполнять свои обязанности: его полномочия последовательно переходят сначала к спикеру парламента — Торага Жогорку Кенеша, а затем (в случае если спикер не может выполнять эти обязанности) к премьер-министру (последнее положение является нововведением декабрьской редакции) (п. 1 ст. 52).
Таким образом, новая Конституция, сохраняя существующую дуалистическую (президентско-парламентскую) форму правления, формирует условия, в которых очень трудно сместить правительство в целом (парламентским вотумом недоверия или единоличным решением Президента), однако имеется возможность смещать отдельных его членов как парламентом, так и Президентом. Отметим, что данная конструкция, не решая проблемы ответственности правительства по существу, все же является шагом вперед в этом направлении. Она представляет собой попытку создать механизм ответственности на уровне отдельных министров и тем самым расширяет возможности парламентского контроля над исполнительной властью. Возможно, что этот путь следует признать способом частичной модификации той системы, которая целиком отдает решение вопроса об отставке правительства на усмотрение Президента. В России, где действует данная система, реформаторы неоднократно выступали с идеями именно такого (компромиссного) решения проблемы.
Механизм разделения властей: парламент, правительство, президент
В проектируемой конструкции власти нашло выражение стремление авторов новой Конституции максимально уравновесить прерогативы парламента и Президента по всем значимым вопросам. Это видно из сравнения соответствующих положений двух редакций. Так, в декабрьской редакции Конституции восстановлено право Прези-
дента созывать конституционный референдум (изъятое в ноябрьской редакции), однако это не означает прямого возврата к Конституции 2003 года, поскольку теперь он может созвать референдум по конституционным изменениям лишь при согласии парламентского большинства, если как минимум 60 % депутатов поддержат идею проведения референдума (п. 2 ст. 98 декабрьской редакции). Президент дает согласие премьер-министру на внесение предложения о структуре правительства Жогорку Кене-шу (подп. 2 п. 1 ст. 46), но сам премьер-министр опирается на парламентское большинство (а не на однопартийное большинство). Если ранее Президент был наделен правом принимать решение об отставке премьер-министра или правительства (п. 1 ст. 46 ноябрьской редакции), то в новой редакции он получает право принятия решения «об отставке Правительства или отдельного его члена в случаях, предусмотренных настоящей Конституцией» (подп. 4 п. 1 ст. 46), которые, как отмечалось, сбалансированы с учетом позиции парламента и зафиксированы более точно. Президент представляет Жогорку Кенешу предложения по избранию и освобождению судей Конституционного и Верховного судов (подп. 1 и 2 п. 2 ст. 46), причем без участия в этом Национального совета по делам правосудия (которое фиксировалось в ноябрьской редакции), однако решающее слово в утверждении этих кандидатур принадлежит парламенту. Сходным образом Президент теперь назначает (но не освобождает, как было ранее) председателя Центральной комиссии по выборам и председателя Счетной палаты, но делает это с согласия Жогорку Кенеша (подп. 6—7 п. 2 ст. 46). Президент назначает глав местных государственных администраций, но только «по консультации с Премьер-министром» (подп. 5 п. 1 ст. 46).
Таким образом, в новой (декабрьской) конструкции разделения властей в целом более последовательно (чем в предшествующей) проведены принципы смешанной формы правления в целях уравновесить прерогативы законодательной и исполнительной власти по всем важнейшим параметрам. В новой Конституции устранены противоречия ноябрьской редакции, где присутствовали взаимоисключающие статьи, а процесс формирования правительства не получил четкой фиксации. По ряду важнейших позиций парламент, как уже отмечалось, добился укрепления своего статуса путем соответствующих ограничений прерогатив президентской власти.
В то же время зафиксированная в новейшей редакции конструкция разделения властей не лишена существенных недостатков. Главный из них состоит в чрезвычайно сложном порядке формирования и отставки правительства. Прерогативой решать вопрос о судьбе правительства обладают как парламент, так и Президент (ср. подп. 10 п. 1 ст. 58 и подп. 4 п. 1 ст. 46). Сохраняя смешанную пре-зидентско-парламентскую форму правления, новая (декабрьская) редакция Конституции, как и прежняя (ноябрьская), непоследовательна в решении вопроса о том, какая ветвь власти играет определяющую роль в контроле над правительством. Предложенное компромиссное решение имеет тот недостаток, что способно пролонги-
ровать конфликт ветвей власти на неопределенный срок и может на практике привести к замене парламентских процедур закулисными переговорами и сделками между Президентом и различными парламентскими фракциями при определении судьбы правительства или отдельных министров. Конституция Киргизии, как и ряда других развивающихся стран, принявших смешанную форму правления, фиксирует существование некоторых зон, зарезервированных в пользу президентской власти (это касается, прежде всего, отмеченного ранее сохранения контроля Президента над силовым блоком) (подп. 10 п. 6 ст. 46).
Президентско-парламентский характер формы правления как в предшествующей, так и в новой Конституции сохраняет существенные прерогативы за президентской властью. Многие из них перешли в неизменном виде из старой редакции в новую. Однако ряд изменений в новой Конституции также может быть использован для расширения прерогатив главы государства. В частности, в новой (декабрьской) редакции изъято ранее имевшее место положение о том, что внесение изменений и дополнений в Конституцию не является основанием для повторного избрания либо продления полномочий действующего Президента (п. 3 ст. 43). Кроме того, если предшествующая редакция фиксировала избрание депутатов и Президента на основе всеобщего равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, то новая редакция при определении порядка выборов отсылает к закону (ср. п. 2 ст. 43 ноябрьской и п. 2 ст. 44 декабрьской редакции, в отношении избрания депутатов — п. 3 ст. 54), что может привести к изменению соотношения органов власти путем изменений избирательного законодательства. Как показывает опыт многих стран с нестабильной демократической системой, именно манипулирование избирательным законодательством становится инструментом фактической трансформации политического режима без формального изменения конституционных норм.
Вопрос об условиях процедуры импичмента был в центре дебатов на всех этапах конституционного конфликта. В новой Конституции (по сравнению с предшествующей) усложнена процедура вынесения импичмента Президенту: если в предшествующей редакции выдвижение обвинения принималось простым большинством голосов от общего числа депутатов, то по новой (декабрьской) редакции для этого необходимо большинство в 2/3 голосов; решение парламента об отрешении Президента от должности требовало ранее 2/3 голосов от общего числа депутатов, а теперь для этого необходимо не менее 3/4 голосов (ст. 51 в старой и новой редакциях). Это делает процедуру импичмента трудно реализуемой, если вообще не реализуемой.
Президент сохранил по новой Конституции ряд важных прерогатив, закрепляющих за ним роль наиболее активной политической силы: право выносить вопросы на референдум, право издавать указы (в соответствии с Конституцией и законодательством), контроль над силовым блоком правительства, возможность определять условия оплаты труда государственных и муниципальных служащих (подп. 9 п. 1 ст. 46), а также не вполне определенное
право осуществлять «иные полномочия, предусмотренные настоящей Конституцией» (п. 11 ст. 46).
Хотя изменения в декабрьской редакции прояснили некоторые процедуры процесса формирования правительства по сравнению с ноябрьской редакцией, процесс этот, как было показано, остается чрезвычайно сложным и может привести к различным интерпретациям роли Президента, премьер-министра и парламента. В новой редакции (как и в старой) к ведению Жогорку Кенеша отнесен вопрос утверждения по представлению премьер-министра структуры правительства, но он решается предварительно Президентом и премьер-министром, причем не вполне ясна процедура разрешения возможного конфликта между ними по этому вопросу. В текст декабрьской редакции Конституции включен ряд положений, которые, в случае их расширительной трактовки, увеличивают возможности Президента по контролю за деятельностью правительства. В статье 71 появилась важная новация: «Президент вправе выступать на заседаниях Правительства, ставить перед ним цели и задачи по достижению основных направлений внутренней и внешней политики государства» (п. 1 ст. 71). Правительство имеет двойной характер подчинения и ответственно как перед Президентом, так и перед парламентом (п. 1 ст. 71). Поэтому остается неясным вопрос, как оно сможет эффективно действовать в случае, если установки двух ветвей власти (и представления о целях и задачах правительства) будут существенно расходиться. Должно ли правительство рассматривать указания Президента как приоритетные?
Если ранее в случае досрочного освобождения судьи Конституционного Суда или судьи Верховного Суда требовалось большинство в 2/3 голосов депутатов Жогорку Кенеша и представление Президента при наличии предложения Национального совета правосудия, то в новой редакции последний институт отсутствует (п. 2 ст. 84 декабрьской редакции, ср. с п. 3 ст. 81 ноябрьской редакции), что исключает судебную ветвь власти из процесса формирования кадров высших судебных инстанций. Мировой опыт знает различные способы формирования институтов конституционного правосудия: с участием одной ветви власти (парламента), двух (парламент и президент) и трех (парламент, президент и судейское сообщество). Последний вариант имел бы для Киргизии то преимущество, что в случае конфликта двух других ветвей власти — парламента и Президента Конституционный Суд, формируемый с участием судебной ветви власти, обладал бы большей независимостью и легитимностью при разрешении этого конфликта.
Совокупность рассмотренных новых положений Конституции, таким образом, позволяет говорить о сохранении возможности интерпретировать некоторые из них на практике диаметрально противоположным образом. На это указывают представители оппозиции. Ноябрьская редакция Конституции, по мнению киргизской оппозиции (явно преувеличенному), фактически превращала Кыргызскую Республику в парламентскую республику путем значительного усиления полномочий правительства, которое должно было, как они считали, формироваться
партийным большинством парламента. Исходя из этого, оппозиция находит, что новая редакция Конституции отступает от этих положений, возвращая ситуацию к президентской форме правления, даже делает форму правления в республике «суперпрезидентской» (А. Бекназаров). Президент, согласно этому мнению, получает больше полномочий, чем было у его предшественника А. Акаева до «Революции тюльпанов» 2005 года. Аргументы оппозиции сводятся к следующему. По новой Конституции под контроль Президента передаются государственные органы, ведающие вопросами обороны и безопасности (в частности, Служба национальной безопасности), он получает право назначать глав местных администраций, председателей Конституционного и Верховного судов (в старой редакции Президент только представлял парламенту их кандидатуры). Структуру правительства премьер-министр теперь должен согласовывать с Президентом, кроме того, последний сохраняет право по собственной инициативе отправлять в отставку членов кабинета. Правительство подотчетно не только парламенту, но и Президенту. Глава государства также наделяется правом «приостановить действие нормативных правовых актов Правительства и других органов исполнительной власти» (подп. 4 п. 5 ст. 46).
При известной схематичности этой интерпретации необходимо отметить, что неустойчивое равновесие, присущее зафиксированной в Конституции дуалистической форме правления, может на практике разрешиться в пользу мнимого конституционализма.
Правовые инструменты и технологии изменения Конституции
Порядок принятия Конституции, внесения изменений и дополнений в нее претерпел в ноябрьской редакции Основного закона определенные модификации, связанные, в частности, с осмыслением текущего кризиса. Прежняя редакция (2003 года) вообще не предусматривала самой возможности принятия новой Конституции. Ноябрьская редакция вводила эту возможность: принятие новой Конституции либо внесение изменений и дополнений в действующую стали возможны по предложению Президента, большинства от общего числа депутатов парламента либо по инициативе не менее 300 тысяч избирателей (п. 1 ст. 93). Они считаются принятыми, если за них проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Жогорку Кенеша (п. 1 ст. 94 ноябрьской редакции). Эти положения были сохранены в декабрьской редакции Конституции, единственное нововведение которой в этом отношении состоит в дополнении способов изменения Конституции еще одним — принятием новой редакции Конституции (п. 1 и 5 ст. 98 декабрьской редакции).
Существенное значение имеют следующие факторы.
Во-первых, не проводится различие между принятием нового Основного закона и внесением поправок в старый и, следовательно, не проведено последовательное разграничение конституирующей (учредительной) и конституционной власти: парламент может выполнять обе эти
функции, наделяя себя попеременно той или иной функцией. В отличие от других стран, где парламент может принять на себя учредительные функции, процедура принятия новой Конституции в Киргизии практически ничем не отличается (в направлении усложнения) от процедур принятия поправок и конституционных законов.
Во-вторых, процедура принятия новой или изменения действующей Конституции отдана парламентскому большинству в 2/3 голосов, а влияние на этот процесс других ветвей власти — Президента и Конституционного Суда — существенно ограничено. Введение квалифицированного большинства в 2/3 голосов для принятия новой Конституции и изменения действующей в двух чтениях само по себе не вызывает сомнений и соответствует мировой практике, однако возможно обсуждение вопроса о том, должна ли процедура принятия новой Конституции быть делом парламента одного созыва или парламентов двух разных созывов (в этом случае конституирующая функция парламента подтверждается и легитимируется новыми выборами в него, выполняющими роль неформального референдума). Вето Президента, для преодоления которого парламенту ранее (в редакции 2003 года) требовалось практически недостижимое большинство в 4/5 голосов, в ноябрьской редакции Конституции автоматически преодолевается тем же большинством в 2/3 голосов (ст. 66). Декабрьская редакция вновь усложняет процедуру преодоления президентского вето по конституционным законам, требуя для этого большинство в 3/4 голосов от общего числа депутатов (п. 4 ст. 66).
Конституционный Суд «дает заключение к проекту Конституции, закона об изменениях и дополнениях в настоящую Конституцию, новой редакции Конституции...» (п. 6 ст. 82 ноябрьской редакции и подп. 4 п. 3 ст. 85 декабрьской редакции), однако непонятно, в какой мере оно способно ограничить волю парламента. Из Конституции не вполне ясно, может ли Конституционный Суд объявить неконституционным парламентский закон о поправках к Конституции. С одной стороны, безусловно, да, поскольку установление неконституционности законов Судом автоматически отменяет их действие (п. 4 ст. 82 ноябрьской и п. 4 ст. 85 декабрьской редакции). С другой стороны, нет, поскольку роль заключения Суда по вопросам изменения Конституции может интерпретироваться как рекомендательная (ср. п. 2 ст. 93 ноябрьской и п. 3 ст. 98 декабрьской редакции). Парламент как в прежней, так и в двух новых редакциях Конституции наделен прерогативой толкования Конституции путем принятия «законов о толковании Конституции и конституционных законов» (ср. п. 4 ст. 65 ноябрьской и декабрьской редакций с п. 6 ст. 65 прежней редакции 2003 года). Прерогатива толкования Конституции обычно закрепляется за Конституционным Судом. Кроме того, парламент может, конечно, изменить статус Конституционного Суда, приняв новый конституционный закон о нем. Здесь не существует, следовательно, возможности судебного признания «неконституционных конституционных поправок», используя юридическую формулу германского Федерального конституционного суда.
В-третьих, в ноябрьской и декабрьской редакциях Конституции не предусмотрен обязательный конституционный референдум по Конституции, утвержденной парламентом, что неизбежно ограничивает масштаб легитимности Основного закона. Наконец, не существует жестких формальных и материальных ограничений (за исключением запрета изменений и дополнений Конституции в условиях чрезвычайного и военного положения) для осуществления общей или частичной конституционной ревизии (отсутствуют «вечные нормы»).
Суммируя эти наблюдения, можно констатировать, что парламент (точнее, его ноябрьское оппозиционное большинство) зафиксировал достаточно гибкий порядок пересмотра Конституции, который доверяет данный пересмотр преимущественно одной ветви власти — парламенту. Эта гибкость Конституции контрастирует с теми «жесткими» Конституциями, которые были приняты, например, в странах Южной Европы после перехода к демократии (Испании, Греции, Португалии) или в некоторых странах Восточной Европы. Такое решение, возможно, выглядело разумным в условиях ноябрьского кризиса. Очевидно, что рассмотренные положения Конституции о порядке ее изменения явились реакцией на предшествующую ситуацию, когда последнее слово в решении вопроса фактически принадлежало Президенту. Однако не следует забывать, что угроза узурпации конституционных полномочий может исходить от любой ветви власти — как от Президента, так и от парламента (или, если угодно, от президентского большинства в парламенте). Эти опасения стали более понятны с принятием декабрьской редакции Конституции.
Наиболее серьезные изменения в конституционный строй страны были внесены разделом III Закона от 30 декабря 2006 года «О новой редакции Конституции Кыргызской Республики». Данный раздел, содержащий переходные положения, формально имеет вспомогательный характер. Однако фактически он вводит на переходный период такую структуру власти и управления, которая существенно отличается не только от положений ноябрьской редакции, но и от положений, закрепленных в основных разделах новой (декабрьской) редакции Конституции. В вопросах организации власти это фактически еще одна, временная, конституция, действие которой охватывает период «до формирования Правительства в порядке, установленном Конституцией».
С функциональной точки зрения, переходные положения Конституции вводят иной механизм формирования правительства, нежели тот, который зафиксирован в основной ее части. Изменения, касающиеся процесса формирования правительства, могут начать действовать лишь тогда, когда будет избран новый парламент в соответствии с новым избирательным законодательством (избрание 50 % депутатов парламента на основе пропорциональной системы). До проведения следующих парламентских выборов, по результатам которых правительство будут формировать депутаты от победившей партии (в настоящее время в киргизском парламенте, сформированном путем голосования в одномандатных округах, та-
кой партии нет), Президент может назначать премьер-министра и членов правительства, а также определять структуру кабинета.
Структура власти, зафиксированная в п. 6 раздела III, восстанавливает элементы системы, существовавшей до «Революции тюльпанов». Согласно переходным положениям, Президент с согласия Жогорку Кенеша назначает премьер-министра и по предложению последнего — членов правительства. Президент вправе отправить в отставку премьер-министра, правительство и членов правительства. Структура правительства по предложению премьер-министра также определяется Президентом и утверждается действующим составом Жогорку Кенеша. Руководители административных ведомств при правительстве и иных органов исполнительной власти, главы местных государственных администраций, назначенные до принятия новой редакции Конституции, сохраняют свои полномочия.
Если учесть, что основной вопрос, вызвавший ноябрьский конфликт между парламентом и Президентом, состоял именно в перераспределении властных полномочий, то следует признать, что введение данных переходных положений означает пересмотр ранее достигнутых договоренностей. Во всяком случае, на основании переходных положений Президент может приступить к формированию правительства по новой схеме, зафиксированной в Основном законе, — самостоятельно вносить в парламент кандидатуру главы правительства и без одобрения депутатов утверждать предложенных премьером членов кабинета.
Неопределенность положений Конституции уже привела к трениям между парламентом и Президентом по вопросу формирования правительства в переходный период. Еще до принятия новейшей редакции Конституции 19 декабря 2006 года после обращения группы депутатов к Президенту члены правительства Киргизии приняли решение об отставке, призвав к тому же депутатов парламента (этот демарш некоторые аналитики связывали с подготовкой принятия новой редакции Конституции и даже возможным роспуском парламента). После принятия новой редакции (30 декабря 2006 года) Президент дважды делал попытку вынести на утверждение парламента кандидатуру Ф. Кулова на пост премьер-министра, однако оба раза она была отвергнута большинством депутатов. Кандидатуру Кулова Президент повторно внес в парламент 19 января 2007 года именно в соответствии с пунктом 6 раздела III Закона от 30 декабря 2006 года «О новой редакции Конституции Кыргызской Республики». Комитет по конституционному законодательству, государственному устройству и законности парламента Киргизии, однако, пришел к выводу о незаконности повторного выдвижения Ф. Кулова на пост премьер-министра. Президентская сторона заявила, что в переходных положениях новой редакции Конституции не указано, сколько раз Президент может вносить в парламент одну и ту же кандидатуру, поэтому повторное выдвижение одного кандидата не противоречит закону. Комитет (в лице его председателя И. Масалиева), напротив, подготовил заключение,
в котором указывалось, что повторное внесение одной и той же кандидатуры противоречит Закону "О Правительстве Кыргызской Республики", в котором говорится о троекратном отклонении представленных кандидатур, причем кандидатур во множественном числе. На этом основании Комитет рекомендовал Президенту внести в парламент другую кандидатуру на пост премьер-министра. Вопрос был передан в профильный комитет парламента для окончательного решения. В результате Президент (вероятно, не считавший необходимым доводить дело до роспуска парламента) внес новую кандидатуру: 29 января 2007 года парламент утвердил кандидатуру премьера А. Исабекова, однако дискуссия продолжалась по структуре правительства и, в частности, по вопросу о нецелесообразности концентрации контроля над всеми силовыми ведомствами в руках одного вице-премьера. Только 6 февраля 2007 года парламент утвердил структуру нового правительства (вскоре также ушедшего в отставку в условиях роста политической конфронтации). Этот эпизод говорит не только о сохранении напряженности между двумя ветвями власти по вопросам формирования правительства, но о сохраняющейся правовой (конституционной) неопределенности в этом вопросе. Общим следствием стал распад известного тандема «Бакиев—Кулов», фиксировавшего компромисс элитных групп Юга и Севера страны на переходный период, и переход бывшего премьер-министра в оппозицию к нынешнему режиму. Данная оппозиция вновь выдвигает конституционную реформу как одно из приоритетных положений своей программы, что может привести к воспроизводству конституционного конфликта в будущем.
Значение конституционного эксперимента и цикличность конституционного развития Киргизии
Конституционный эксперимент, осуществляемый в настоящее время в Киргизии, чрезвычайно важен по трем основаниям.
Во-первых, разрешение острых политических конфликтов проводится путем обращения к правовым аргументам и юридически фиксированным обязательствам, а не к примитивному силовому противостоянию группировок в борьбе за лидерство. В этом смысле Киргизия, несомненно, использовала опыт конституционных преобразований в различных регионах мира — странах Южной и Восточной Европы, Латинской Америки, накопленный в результате демократических переходных процессов конца XX века. Став своеобразной лабораторией конституционных реформ для Центральной Азии, Киргизия в 2005—2006 годах продемонстрировала очень высокий профессиональный уровень конституционных дебатов и широкое использование интернационального опыта. Анализ положений новых редакций Конституции показывает, что имели место заимствования из европейского права (в концепции прав человека), Основного закона ФРГ (в том, что касается социального государства и конституционного правосудия), Конституции Франции (дуалистическая
форма правления) и Конституции России (в той трактовке дуалистической формы правления, которая досталась в наследство от предшествующей Конституции Киргизии 1993 года)
Во-вторых, новые редакции Конституции — это несомненное продвижение в развитии демократии. Текст документов отражает достижения мировой конституционной мысли и практики в вопросах фундаментальных прав и прав новейшего поколения (связанных с экологией, информационным обществом, тендерным равноправием). Конституция после всех изменений выглядит вполне реалистичным документом, лишенным тех декларативных норм, реализация которых может быть затруднена на практике и вызвать неоправданные социальные ожидания. Ее авторам удалось учесть национальные правовые традиции, инкорпорировав их в структуру современных конституционных форм без ущерба для их понимания. Эти нововведения тем более важны на фоне ограничений прав человека и независимости судебной власти, подавления демократических прав и свобод, которые имеют место в ряде соседних с Киргизией стран. Есть все основания надеяться, что в случае реализации этих положений Конституции страна будет более уверенно развиваться по демократическому пути.
Принципиальными нововведениями стали трансформация политической системы в направлении более четкого проведения принципа разделения властей, переход к смешанной президентско-парламентской республике, реализация (пусть ограниченная) принципа ответственного правительства. Очень важным достижением является реформирование судебной системы — создание Национального совета правосудия и проведение идей состязательного судопроизводства, укрепление независимости судебной ветви власти и судейского самоуправления. Текст новой Конституции при своей краткости является достаточно ясным и четким, исключает двусмысленность в вопросах реализации прав человека и соответствующей судебной практики.
В-третьих, киргизский эксперимент внес свой вклад в демократические процессы в Центральной Азии. В настоящее время Конституция Киргизии, несомненно, самая демократичная в данном регионе. Здесь на практике решается вопрос о том, может ли либеральная модель успешно функционировать в странах, исторически сформировавших иную политическую традицию. От ответа на него во многом зависит общее направление конституционного развития государств этой части мира.
В то же время из характера принятия двух редакций Конституции вытекают следующие их особенности: во-первых, непрочная основа их легитимности, как содержательная, так и процедурная (связанная, в частности, с острыми спорами относительно числа голосовавших депутатов на разных этапах конфликта), которая уже сейчас оспаривается многими участниками событий (для одних она выступает как неоправданная уступка оппозиции со стороны Президента, для других — как недостаточная уступка); во-вторых, компромиссное решение вопроса о власти (дуалистическая президентско-парламентская
форма правления с разделенной исполнительной властью); в-третьих, сохранение известной «конституционной неопределенности», связанной с чрезмерной абстрактностью ряда ключевых норм, сохранением противоречий между ними, а также обилием отсылочных норм к несуществующим конституционным законам по важнейшим параметрам конституционного регулирования.
Закон «О новой редакции Конституции Кыргызской Республики», принятый парламентом 30 декабря 2006 года, не может быть однозначно оценен с юридической точки зрения как из-за недостаточной легитимности его принятия, так и в силу непоследовательности зафиксированного в нем механизма разделения властей. Вводимая им новая редакция Конституции, продолжая предшествующую, фиксирует дуалистическую президентско-пар-ламентскую форму правления и включает положения, направленные на большую сбалансированность ветвей власти. В этом смысле Конституция юридически закрепляет то состояние двоевластия парламента и Президента, которое стало результатом ноябрьского противостояния.
Ноябрьская Конституция (вопреки представлениям оппозиции) отнюдь не означала перехода к парламентаризму (или парламентско-президентской республике). Это была президентско-парламентская республика с существенными прерогативами Президента; в ней сохранялись неопределенность и противоречия в распределении прерогатив властей (связанные с тем, что некоторые полномочия, изъятые у Президента, не были переданы правительству, и оставалась неясность в вопросе о том, какая ветвь власти контролирует силовой блок), а также важные конституционные и «метаконституционные» атрибуты Президента как главы государства (в частности, возможность объявления референдума, роспуска парламента, указное право, «спящие» полномочия).
Таким образом, следует констатировать, что новая (декабрьская) редакция Конституции не вносит радикальных изменений в форму правления. В ней: 1) сохранена смешанная или президентско-парламентская форма правления; 2) неопределенность некоторых положений устранена путем более четкой юридической фиксации прерогатив Президента и парламента по формированию правительства (причем вопрос о силовом блоке решен в пользу главы государства); и 3) интерпретация баланса властей отражает дуалистический характер формы правления, где сделана попытка уравновесить два центра власти путем весьма оригинальной системы сдержек и противовесов, в которой новым прерогативам парламента по формированию правительства противопоставляется ряд полномочий, зарезервированных за президентской властью.
Составители Конституции не пошли на принятие классической смешанной формы правления, наделив обе ветви власти фактически равными полномочиями по формированию правительства и решению вопроса о его отставке. Это пролонгирует ситуацию неопределенности, не создавая в то же время эффективного механизма разрешения возможных конфликтов в будущем. Поэтому от-
дельные позитивные положения Основного закона, связанные с укреплением статуса парламента, расширением его прерогатив и введением более четкого механизма ответственности на уровне отдельных министров, являются, скорее, паллиативом.
Эти положения блокируются другими нормами, затрудняющими реализацию процедуры ответственности правительства в целом, изымающими силовых министров из сферы парламентского контроля и сохраняющими за президентской властью другие существенные рычаги влияния на ситуацию. Кроме того, если положения основной части новой Конституции сохраняют в принципе преемственность в отношении ноябрьской Конституции, то переходные положения, как было показано, существенно меняют ситуацию и имеют целью отобрать у оппозиции политическую инициативу в формировании властных структур в перспективе предстоящих выборов.
В целом можно констатировать определенную цикличность киргизского конституционного процесса, которая четко прослеживается при сравнении положений трех редакций Конституции — 18 февраля 2003 года, 9 ноября 2006 года и 30 декабря 2006 года по вопросу о механизме разделения властей. В первой (февральской) редакции Конституции Президент был вправе формировать структуру правительства и направлять ее на утверждение депутатам. Вторая (ноябрьская) редакция Конституции, как и планировала оппозиция, усиливала власть парламента. В частности, партия, победившая на выборах, получала возможность определять кандидатуру на должность премьер-министра и направлять ее на утверждение Президента. Состав будущего правительства формировался премьер-министром с последующим утверждением Президентом. Кроме того, Президент терял контроль над службой национальной безопасности, которую ранее он имел право образовывать и упразднять. Силовое ведомство, как тогда предполагалось, должно было войти в состав правительства.
Третья (декабрьская) редакция представляет собой своеобразный синтез двух предыдущих: с одной стороны, расширены некоторые прерогативы парламента за счет изменения процедуры формирования правительства, которая допускает теперь создание коалиционных правительств на основе парламентского большинства и расширяет парламентский контроль, вводя реализуемую процедуру ответственности отдельных министров. Президент утрачивает право роспуска парламента, возможность отправлять правительство в отставку в целом, а также имеет меньше прерогатив по формированию правительства. В то же время правительство теперь подотчетно не только парламенту, но и Президенту; структуру правительства премьер-министр должен согласовывать с Президентом, который может по собственной инициативе отправлять в отставку членов кабинета. Президент сохраняет значительные полномочия по изданию указов и наложению вето на законопроекты.
Наконец, переходные положения новой редакции значительно расширяют полномочия главы государства, предоставляя ему право в период до новых президентских
выборов назначать премьер-министра с согласия парламента. Кроме того, теперь члены правительства по предложению главы кабинета назначаются Президентом. Президент также получил право контролировать силовые министерства (назначать силовых министров) и самостоятельно назначать глав местных администраций. Приобретение такого объема полномочий, хотя и не является прямым возвратом к Конституции 2003 года, представляет собой известный «реванш» президентской власти по отношению к ограничениям ноябрьской редакции.
В этой ситуации трудно рассматривать последнюю редакцию Конституции Кыргызской Республики как окон-
чательную. Внутренняя амбивалентность ее норм выражает не столько поиск оптимальной формы конституционного устройства, сколько неустойчивое равновесие сил парламента и Президента. Поэтому определяющим фактором при интерпретации положений нового Основного закона будут не столько юридические аргументы, сколько логика текущей политической борьбы власти и оппозиции.
Андрей Медушевский - доктор философских наук, профессор Государственного университета - Высшей школы экономики, академик РАЕН.
