CC BY
29
КАЗНАЧЕЙСКАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СВЕТЕ ТЕНДЕНЦИЙ УСИЛЕНИЯ ВЕРТИКАЛИ ВЛАСТИ
А.А. Шаповалов, Е.Э. Смолина
Shapovalov A.A., Smolina E.E. Russia’s monetary system under vertical power strengthening. The article looks at the stages of Russia’s monetary system development in 1990 to 2000.
Можно выделить следующие этапы в развитии российского бюджетного федерализма:
Функционирование бюджетной системы Российской Федерации в рамках СССР (12 июня 1990 г.-осень 1991 г.).
Перестройка межбюджетных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами (осень 1991 г. - конец 1993 г.).
Начало формирования единообразных межбюджетных отношений федеративного типа (конец 1993 г. - середина 1996 г.).
Ликвидация разнонаправленности межбюджетных отношений (с конца 1996 г.).
Процесс усиления вертикали власти (конец 1999 г. - начало 2000 г.).
Казначейская система бюджета подразумевает, что главная задача казначейства - это эффективное управление государственными финансами и, прежде всего, исполнение федерального бюджета. Деятельность и полномочия Главного Управления федерального казначейства регулируются Указом Президента и соответствующим постановлением Правительства РФ. Впервые в Законе о бюджете на 1998 год четко сказано, что одним из основополагающих принципов исполнения бюджета текущего года является окончание перехода на казначейскую систему исполнения бюджета. Казначейство возьмет на себя те функции, которые раньше исполнял Центральный Банк. Более того, это позволит нам усилить контроль за целевым использованием средств федерального бюджета, поскольку списание средств со счетов казначейства будет происходить только в момент оплаты договоров, товаров и услуг, произведенных в пользу бюджетополучателей. Естественно, что казначейское исполнение бюджета подразумевает открытие внутри казначейства лицевых счетов всех бюджетных организаций. Их расчетные счета в кредитных организациях должны быть закрыты.
Главный смысл казначейской системы -сделать бюджет открытым, прозрачным, а исполнение его - рациональным, целевым,
оперативным и обеспеченным высокими банковскими технологиями. Внутри счетов казначейства открываются десятки тысяч лицевых счетов бюджетополучателей. Эти счета будут содержать в себе контрольные цифры, которые покажут годовые назначения по каждой бюджетной единице. Причем казначейство настаивает на том, чтобы каждый главный распорядитель средств федерального бюджета информировал Министерство финансов о всех изменениях, вносимых в ходе исполнения бюджета, и делать это необходимо по всей глубине системы распределения средств. Казначейство будет располагать информацией о финансировании каждой школы, больницы, подразделения Министерства по чрезвычайным ситуациям, Министерства обороны и так далее. Федеральное казначейство, таким образом, будет иметь контрольные показатели, которые можно свести в единую контрольную сумму. Благодаря этому можно будет четко отслеживать целевой характер и объем финансирования бюджетных организаций по экономическим статьям бюджета. При наличии единой казначейской системы всегда можно иметь данные о финансировании любого региона, любой отрасли. Прозрачный бюджет означает, что он открыт для СМИ, шахтеров, учителей - всех налогоплательщиков.
При разработке и внедрении казначейской системы был использован и современный мировой опыт, и наш собственный, российский. В таких странах, как Германия, Швейцария, США, Франция, действуют самостоятельные государственные финансовые институты с четкими прозрачными денежными потоками, с единой системой управления долгами, что позволяет принимать оперативные решения. Да и из нашего прошлого опыта можно почерпнуть много полезного. В дореволюционной России надзор за всей казной осуществляло казначейство. Оно собирало налоги и подати, финансировало государственные проекты, владело ситуацией
по имуществу. Казначейство было представлено на уровне уездов, губерний. Сейчас даже в Казахстане в развитии казначейства ушли далеко вперед, хотя начали позже нас. У них уже имеется единый счет казначейства, и работают они в режиме реального времени. Вечером они знают, что у них утром будет с бюджетом. Казахи проявили государственный подход и поступили очень разумно. Они вывели из состава Центробанка систему рас-счетно-кассовых центров и назвали это казначейством.
Необходимость перехода на более высокие технологии ставит цель в отношении реализации следующего этапа развития казначейства. Она заключается в создании единого казначейского счета. Именно это и позволит нам внедрить механизм эффективного управления государственными финансами. Причем в том широком смысле, как это понимается во всем мире: это и бюджет, и внебюджетные средства, и внебюджетные фонды, и различные виды авансов, депозитов и залогов, которые получают государственные организации в соответствии с российским законодательством. Казначейство не должно связывать финансовые ресурсы каждой бюджетной организации с каким-либо отрезком времени, а работать таким образом, чтобы минимизировать остатки бюджета на лицевых счетах. И не делать каждый раз краткосрочные заимствования на рынках ценных бумаг для устранения кассовых разрывов, а пользоваться в первую очередь теми ресурсами, которые уже поступили от налогоплательщиков; нам остается только рационально и правильно ими распорядиться. Для этого необходимо ускорить выполнение финансовых операций, чтобы в нашем распоряжении всегда была оперативная информация. Сейчас уже создана и функционирует рабочая группа по разработке концепции единого казначейского счета. В самое ближайшее время она должна быть реализована. Казначейство станет прямым участником платежной системы государства. Но, это - перспективная задача, и касается она функционального наполнения. Сегодня нас больше беспокоят организационные проблемы. Исходя из принципов казначейских счетов, мы должны скрупулезно рассмотреть проблему их нахождения в кредитных организациях. Существует трехступенчатая система казначейства. Она предполагает, что на уровне федерации находится Главное Управление федерально-
го казначейства. Все его счета - в Центробанке, за исключением тех, которые размещены во Внешторгбанке и Внешэкономбанке. По ним проводятся валютные операции, в основном по обслуживанию внешнего долга России. Центральный Банк, вообще говоря, обязан обслуживать все бюджетные счета. Мы исходим из принципа, что казначейство ответственно за бюджетные операции, владеет информацией по бюджету, а Центробанк по указаниям проводит денежные операции.
На втором уровне - управления федерального казначейства. Они созданы в 88 субъектах и исполняют бюджет на региональном уровне. 89-й субъект - это Татарстан. Он не идет на сближение с федеральными органами власти по вопросу о создании в республике регионального казначейства. В прессе недавно было сообщение, что министр финансов Татарстана заявил о готовности республики создать у себя управление казначейства, но центр якобы препятствует этому и не идет на уступки. Однако министр не сказал, что эти уступки означают отступление федерального центра от тех нормативов и положений, которые закреплены в Законе о бюджете. Если руководство республики не согласится на создание республиканского казначейского управления, их финансовым работникам придется ездить за бюджетными деньгами к субъектам-соседям, где такие управления есть. Для казначейского исполнения бюджета административнотерриториальное деление не имеет значения.
Счета управлений федерального казначейства на уровне субъекта РФ открыты в управлениях Центробанка. Благодаря этому имеется возможность собирать информацию в целом по федеральному бюджету.
Несколько сложнее обстоят дела с третьим уровнем в структуре казначейства, самым разветвленным. Он охватывает территориальные отделения в районах, городах, селах. Именно здесь сосредоточено большинство лицевых счетов бюджетополучателей и большая часть остатков бюджетных средств.
В соответствии с существующим порядком там, где есть учреждения Центробанка, счет отделения должен находиться в них. В остальных случаях предусматривается проведение конкурса среди банков на обслуживание счетов отделений федерального казначейства. В Москве такой конкурс проведен. Во многих же регионах большинство счетов находятся в учреждениях Сбербанка. К
Сбербанку сохраняется доверие, как со стороны государственных органов, так и со стороны населения. Все государственные учреждения уже переведены на лицевые счета, правда, не в полной степени. Переведены все силовые министерства, кроме Минобороны, но 1 января следующего года и для него срок окончательный.
Формирование механизма казначейского исполнения бюджета должно происходить следующим образом. Необходимость жесткой централизации государственных финансовых ресурсов в рамках федерального казначейства обусловлена нарастанием кризисных явлений в экономике страны и ухудшением состояния федерального бюджета, вызванного, с одной стороны, отсутствием реальных возможностей существенного роста бюджетных поступлений, с другой стороны, невозможностью обеспечить качественное сокращение государственных расходов.
До настоящего времени государственные финансовые ресурсы находятся в управлении целого ряда министерств и ведомств, которые, в свою очередь, располагают собственной системой органов, ведущих учет денежных средств и операций с ними на собственных счетах, значительная часть которых открыта в коммерческих банках. Данная система объективно затормаживает прохождение денежных средств до центра и, как следствие, лишает возможности оперативного управления государственными финансовыми ресурсами. Очевидно, что использование даже части свободных остатков этих средств в целях получения дополнительных доходов позволит оздоровить состояние федерального бюджета.
С организационно-технической точки зрения казначейство должно замкнуть на себя осуществление и учет всех операций с бюджетными средствами. Концентрируя на своих счетах в ходе исполнения федерального бюджета доходный и расходный потоки, органы казначейства могут значительно ускорить процесс финансирования. Поступающие на счета территориального управления федерального казначейства доходы создают устойчивую базу для оперативного финансирования расходов федерального бюджета на этой же территории. Необходимо подчеркнуть, что финансирование бюджетных расходов и федеральных программ на соответствующей территории ставит бюджетополучателей в определенную зависимость от ка-
значейских органов. Вместе с тем, учреждения и организации используют выделенные деньги только на предусмотренные бюджетом цели, а органы казначейства обеспечивают соблюдение формальных процедур и контролируют целевое использование средств.
Важным условием обеспечения эффективности федерального казначейства является соблюдение принципа «единства кассы», предусматривающей осуществление платежей из федерального бюджета с единого (главного) счета федерального казначейства, что делает их полностью контролируемыми. Все остальные счета, опосредствующие движение средств федерального бюджета, открытые в банковской системе, должны быть транзитными, то есть не иметь переходящих остатков. По существу это означает закрытие счетов бюджетных единиц в банках и открытие их в системе казначейства с перечислением средств непосредственно на расчетные (текущие) счета хозяйствующих субъектов, выполнивших работы или оказавших услуги для учреждений и предприятий, финансируемых из федерального бюджета. Опираясь на Центральный Банк и его систему, казначейство берет на себя функцию ведения детального учета средств федерального бюджета и контроля за их целевым использованием.
Другим важнейшим элементом казначейской системы является учет операций по фиксации денежных средств на каждой стадии финансирования расходов. При банковской системе исполнения бюджета фиксируется объем бюджетных назначений и сумма фактических платежей. Реально же процесс исполнения бюджета гораздо более детализирован.
На уровне бюджетной единицы или распорядителя средств бюджета достаточно четко прослеживаются следующие этапы:
- доведение объемов бюджетных назначений;
- доведение гарантированных лимитов финансирования, в пределах которых бюджетная единица (распорядитель средств) приобретает право принимать на себя финансовые обязательства;
- фиксирование объемов фактически заключенных соглашений (в пределах предоставленных прав по финансовым обязательствам);
- определение объемов произведенных авансовых платежей по заключенным договорам;
- исчисление суммы счетов, предъявляемых к оплате, и объемы других необходимых выплат;
- расчет средств, причитающихся к выплате после проверки обоснованности предъявленных счетов-фактур, подтверждения оприходования товарно-материальных ценностей и объемов выполненных работ, начисления заработной платы и других видов денежного содержания;
- фактическое перечисление бюджетных средств со счета. Поступление на федеральный уровень информации о состоянии и движении бюджетных средств на каждой из этих стадий предоставляет Минфину широкие возможности для гибкого маневрирования ресурсами и оперативного контроля за состоянием финансов, находящихся в распоряжении бюджетных единиц и распорядителей средств.
Детализация учета позволяет в ходе исполнения бюджета в полной мере реализовать принцип сбалансированности бюджета и избежать применения менее избирательного механизма секвестирования с критическим недофинансированием ряда статей бюджетных расходов. Казначейская система позволяет на основе реальных потребностей наиболее рационально, селективно оптимизировать бюджетные потоки, снижая вероятность серьезных провалов в финансировании, что делает процесс исполнения бюджета более плавным.
Основным направлением решения задачи консолидации бюджетных средств является создание двухуровневой системы «единого счета» федерального казначейства, которая обеспечивает эффективный контроль за исполнением бюджета и повышает управляемость финансовых ресурсов за счет более оперативного перераспределения бюджетных средств между участниками бюджетного процесса.
Данная организация счетов подразумевает открытие Главным управлением федерального казначейства «единого счета» по исполнению бюджета Российской Федерации и валютного счета для осуществления расчетов с иностранными государствами в Центральном Банке РФ. В свою очередь территориальные управления федерального казначейства открывают бюджетные счета в ЦБ и в ГУФК. Счет в Центральном Банке служит
для осуществления региональных платежей и перераспределения поступивших доходов для исполнения расходной части федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, органов местного самоуправления, государственных фондов, Г осударственного таможенного комитета и Государственного комитета по управлению имуществом. Счет, открытый в ГУФК, обеспечивает безденежное финансирование расходов федерального бюджета и осуществление взаимозачетов на межрегиональном уровне.
На балансе территориальных управлений федерального казначейства открываются счета для отделений федерального казначейства, счета выделенных и исполненных лимитов распорядителей и бюджетополучателей, ГНИ, ГТК, ГКИ, государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и счет нераспределенных доходов. Отделения федерального казначейства имеют счета только в территориальном УФК (в случае необходимости открывают счет в ЦБ РФ для выдачи наличных денежных средств) и не ведут самостоятельного баланса по исполнению федерального бюджета.
Действовавший в начале 90-х годов механизм исполнения бюджета по доходам был разбалансирован с выходом государственных налоговых органов из подчинения Министерству финансов РФ. Ведомственный разрыв привел к потере информации, необходимой для оперативного управления процессом исполнения доходной части бюджета, так как Минфин лишился возможности своевременно получать от территориальных органов информацию о суммах, фактически перечисляемых в доход федерального бюджета (по каналам ГНС поступали сведения о начисленных суммах налоговых платежей), что повлекло за собой задержки реального бюджетного финансирования расходов. Возникли проблемы при распределении федеральных регулирующих налогов между федеральными бюджетами как по поводу величины, так и своевременности их поступления.
При действовавшей системе аккумуляции и учета бюджетных доходов в Центральном Банке информация о сумме поступивших доходов на счета федерального бюджета, скрытых в ЦБ и коммерческих банках, передавалась в Минфин четыре раза в месяц. Один раз в месяц поступала отчетность по видам поступивших доходов в территориальном разрезе, недостатком которой явля-
лось отражение лишь важнейших видов налогов и платежей в федеральный бюджет, то есть их детализация не соответствовала позициям бюджетной классификации. Из-за неполноты учета отдельных видов и сумм доходов (в частности, от внешнеэкономической деятельности, а также доходов, поступающих через ОПЕРУ ЦБ) и отсутствия выверки данных об уплаченных налогоплательщиками и фактически зачисленных сумм налогов на региональном и местном уровнях, сводки Госналогслужбы о налогах и платежах, составлявшиеся два раза в месяц, не соответствовали в полной мере отчетности Центрального Банка.
Негативной стороной системы учета доходов федерального бюджета через Центральный Банк является ее низкая оперативность, поскольку между датой представления информации и реальным зачислением сумм поступивших налогов и платежей проходит несколько дней, а отчетность в разрезе видов доходов поступает лишь в конце месяца, следующего за отчетным. В результате эта система учета не позволяет своевременно получать информацию об объеме поступающих доходов, что отрицательно сказывается на точности краткосрочных прогнозов о налогах и платежах, установлении реальных лимитов по расходам, а следовательно, и на своевременности финансирования.
Уже на первом этапе формирования федерального казначейства стало очевидным, что эффективность исполнения бюджета по доходам может существенно возрасти с введением единого счета, позволяющего аккумулировать на нем налоговые и другие обязательные платежи в федеральный бюджет.
Постановление Правительства РФ «О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета» от 28 августа 1997 года констатировало межведомственный характер процесса казначейского исполнения бюджета и предписало Министерству финансов при участии Центрального Банка совместно с другими федеральными органами исполнительной власти осуществить централизацию доходов и средств федерального бюджета на счетах федерального казначейства. Для обеспечения рационального управления кассовыми средствами федерального бюджета и создания необходимых предпосылок для внедрения принципа «единого счета» федерального казначейства Минфину и ГНС по-
ручалось передать счета по учету доходов федерального бюджета в управление территориальных органов федерального казначейства.
В целях исключения дублирования функций при исполнении федерального бюджета было решено передать казначейству функции ведения лицевых счетов бюджетных организаций, осуществляемую ранее Центральным Банком РФ; в связи с этим было предусмотрено подключение органов федерального казначейства в качестве клиентов к расчетной сети Центрального Банка с использованием его ведомственной телекоммуникационной сети.
При введении двухуровневой системы «единого счета» федерального казначейства исполнение бюджета по доходам должно осуществляться путем зачисления денежных средств на счета государственных институтов, находящихся на балансе территориальных управлений федерального казначейства, что позволяет получать оперативную информацию о состоянии бюджетных средств. После поступления средств от налогоплательщиков на счет территориального управления федерального казначейства оно осуществляет распределение поступивших сумм на счета бюджетов субъектов РФ и органов местного самоуправления согласно установленным нормативам.
Переход к детальному учету доходов в системе казначейства в соответствии с принятой бюджетной классификацией и получение ежедневной информации о поступивших доходах позволит своевременно регулировать денежные потоки по территориям, а следовательно, обеспечить своевременное финансирование предусмотренных в бюджете расходов в максимально возможном объеме.
В 1997 году Министерство финансов и Центральный Банк разработали единую методологию операций по финансированию расходов бюджета через лицевые счета получателей средств, открываемых в органах казначейства. Несомненно, что введение лицевых счетов бюджетополучателей в казначействе позволяет осуществить контроль за целевым использованием средств на стадии, предшествующей перечислению бюджетных ассигнований конкретным получателям.
Финансирование расходов федерального бюджета, осуществляемое по схеме двухуровневого «единого счета», производится в несколько этапов и в целом сводится к соблюдению таких основных принципов, как
единство кассы, осуществление расходов в пределах фактических остатков на едином счете и подведомственность участников бюджетного процесса.
На первом этапе осуществляется разработка и утверждение проекта росписи федерального бюджета в разрезе главных распорядителей бюджетных ассигнований, которые в пределах утвержденной им росписи утверждают сметы расходов бюджетополучателей. Последние в свою очередь через отделения федерального казначейства, которые производят учет поступивших смет расходов, консолидацию и сверку с ГУФК в рамках утвержденной росписи федерального бюджета.
На втором этапе главные распорядители бюджетных ассигнований, в рамках утвержденной росписи федерального бюджета, передают в ГУФК лимиты финансирования на три месяца в разрезе подведомственных распорядителей бюджетных ассигнований или бюджетополучателей. После утверждения лимитов финансирования главное управление федерального казначейства доводит их в безденежной форме до территориальных управлений. На основании утвержденных главными распорядителями бюджетных ассигнований лимитов по обязательствам федерального бюджета бухгалтерия ГУФК совершает соответствующие проводки по счетам и доводит данные лимиты до территориальных управлений казначейства в разрезе бюджетополучателей. После регистрации договоров по бюджетным обязательствам в отделениях казначейства принимается решение об их исполнении и совершаются проводки по счетам в бухгалтерии соответствующего территориального управления.
Третий этап включает кассовое исполнение федерального бюджета, которое производится в пределах выделенных лимитов на основании зарегистрированных договоров и выполненных по ним работ. Контроль по данным договорам на соответствие сметы расходов указанным статьям бюджетной классификации осуществляется территориальным управлением федерального казначейства, после чего осуществляется подготовка платежных документов и списание денежных средств с «единого счета».
Важным моментом в процессе финансирования расходов является жесткий контроль не только за выдачей средств, но и за принятием бюджетных обязательств. Отсутствие такого контроля в предыдущие годы привело
к постоянному наращиванию кредиторской задолженности в связи с тем, что значительная часть бюджетных средств направляется на покрытие долгов прошлых лет, поскольку обязательства со стороны бюджетополучателей превышают объемы их финансирования.
Контроль за принятием бюджетных обязательств осуществляется на нескольких стадиях:
- доведение до каждой бюджетной организации объемов ассигнований, предусмотренных в бюджетной росписи, должно осуществляться через органы казначейства;
- выдача на три месяца вперед лимитов бюджетных организаций, в рамках которых можно принимать решения и брать на себя денежные обязательства;
- регистрация всех контрактов в органах казначейства позволит избежать принятия обязательств, выходящих за пределы реальных кассовых возможностей бюджета;
- осуществление платежей после подтверждения исполнения контракта. Осуществление контроля не позволит
бюджетным организациям принимать обязательства, которые явно выходят за пределы возможностей федерального бюджета. Помимо этого, для решения проблемы задолженности необходимо ввести ежемесячный мониторинг динамики кредиторской и дебиторской задолженности.
Консолидация бюджетных средств на счетах федерального казначейства позволяет решать новые задачи по обслуживанию и учету внутреннего и внешнего долга Российской Федерации. При этом Главное управление федерального казначейства может осуществлять ведение долговой книги РФ, а также погашать в рамках утвержденного бюджета долги РФ. С внедрением системы исполнения бюджетов на «едином счете» появляется дополнительный источник доходов в федеральный бюджет за счет предоставления свободных ресурсов на краткосрочные кредиты и бюджетные ссуды, что позволит избежать дополнительного привлечения кредитов со стороны коммерческих банков или иностранных государств для краткосрочного погашения задолженности федерального бюджета перед распорядителями бюджетных ассигнований, с последующим погашением за счет собранных доходов в федеральный бюджет.
При организации исполнения бюджета через федеральное казначейство учет бюджетных средств осуществляется на основе четкой системы взаимодействия всех финансовых государственных институтов. Главным звеном этой системы является федеральное казначейство, осуществляющее учет бюджетных средств на едином балансе федерального бюджета. Все операции с бюджетными средствами заносятся в главную книгу, которая на уровне ГУФК представляет собой консолидированный документ, отражающий состояние государственных средств в разрезе министерств и ведомств, регионов и государственных фондов. Параллельный учет и консолидация отчетности по исполнению бюджета осуществляются министерствами и ведомствами. Субъекты федерации, органы местного самоуправления, ГТК, ГКИ и государственные внебюджетные фонды осуществляют самостоятельный учет денежных средств, используя казначейство в качестве единой расчетной системы и контрольного органа.
Согласно статье 267 Бюджетного кодекса, на федеральное казначейство возложены функции осуществления предварительного, то есть на стадии заключения договоров и утверждения сметы учреждений, и текущего контроля, когда оплата производится по факту выполненных работ, в этом случае должны быть представлены все необходимые документы о том, что работа казначейства была также связана с проверкой коммерческих и бюджетных организаций, использующих государственные средства. В данном случае речь идет о последующем контроле, то есть после факта совершения сделки, который относится к компетенции Контрольно-ревизионного управления Минфина РФ. Таким образом, можно говорить о дублировании на уровне федеральных органов этой функции.
Необходимыми условиями осуществления эффективного контроля за исполнением бюджета являются, во-первых, высокая степень детализации государственного бюджета, во-вторых, своевременное принятие федерального бюджета до начала бюджетного года, в-третьих, внедрение в ГУФК единой системы бухгалтерского учета.
Эффективная работа казначейства в современных условиях невозможна без широкого применения в бюджетном процессе современных средств обработки, хранения и передачи информации. Необходима четкая
политика в области создания, функционирования перспективного развития единой информационной системы казначейского исполнения бюджета, неотъемлемой частью которой является электронная расчетная система. Отсутствие самостоятельной электронной расчетной системы федерального казначейства влечет за собой снижение контроля за прохождением государственных средств.
Создание электронной расчетной системы позволит значительно увеличить оперативность бюджетного процесса и существенно ускорить оборачиваемость денежных средств. Использование такой системы даст возможность проводить ежедневную выверку расчетов между участниками бюджетного процесса, что увеличит эффективность работы безденежных расчетов внутри федерального казначейства и усилит контроль за финансовой деятельностью бюджетополучателей.
Расчетный центр при территориальном управлении федерального казначейства может обеспечивать электронный обмен документами и информацией с участниками бюджетного процесса, напрямую или через терминалы в отделениях федерального казначейства. В перспективе электронная система расчетов федерального казначейства должна взаимодействовать с электронными системами Центрального Банка РФ, системами государственных внебюджетных фондов и государственной налоговой инспекции. Практическое осуществление указанных мер станет реальным шагом на пути создания единой информационной и телекоммуникационной системы органов федерального казначейства.
Сегодня не вызывает сомнений, что именно казначейский механизм исполнения федерального бюджета органично сочетает в себе право каждого уровня власти на принятие решений в финансовой сфере и их строгое исполнение в соответствии с законодательством Российской Федерации. Для того чтобы столь централизированная система управления финансами была более гибкой, можно расширить исполнительные функции управлений федерального казначейства в субъектах федерации. Подобная исполнительная самостоятельность региональных структур федеральных финансовых органов позволит ликвидировать встречные финансовые потоки между центром и регионами, упразднить многоступенчатость в прохождении бюджетных средств и повысить управляе-
мость ими. Практическая реализация этого принципа ускорит развитие бюджетного федерализма в России и позволит создать комплексную систему управления государственными финансовыми средствами, важными элементами которой наряду с функциями исполнения, учета и контроля станут среднесрочное планирование расходов, финансовый аудит, прогнозирование и оценка эффективности вложенных средств в выполняемые программы.
Российская экономика запоздала с созданием казначейской системы РФ: казначейство должно было быть создано, вернее сказать, воссоздано, десять лет назад, когда только начинались создаваться коммерческие банки. Еще в 1990 году было целесообразно отделить бюджетные деньги от коммерческих. Если бы в то время были перекрыты все пути оттока государственных средств, то, возможно, не было бы банковского кризиса, а отечественное производство получило бы хороший толчок для собственного развития. Но тогда банки создавались с геометрической прогрессией и основной целью у них была борьба за бюджетные средства, ибо только они давали дешевые ресурсы и быстрые прибыли. Государство же не получало ничего, кроме нерационального управления финансами, обогащения чиновников и потери ликвидности. Уже в начале 1993 года Правительство Российской Федерации практически не контролировало собственный бюджет. Центральный Банк также потерял всякий контроль над счетами бюджетных организаций, да и не до этого ему было. Все бюджетные счета постепенно оказались в коммерческих банках. Отсюда задержки в зачислении налогов и сборов. Не представление отчетности или представление искаженной отчетности стали нормой не только для коммерческих банков, но и для самого Центрального Банка, который уже не мог осуществлять кассовое исполнение бюджетов Российской Федерации. Пошла взаимная цепь неплатежей. Правительство не имело информации: сколько у него денег, сколько нужно отдать, когда и кому, а также сколько получить доходов. Поэтому и было создано Федеральное казначейство. Зная, когда и какие расходы будут осуществлять бюджетные учреждения, казначейство может вносить предложения по сокращению привлечения кредитов, что приведет к экономии
бюджетных средств, направляемых на обслуживание государственного долга. К сожалению, еще не все государственные средства контролируются. Сейчас как никогда назрела идея централизации всех финансовых ресурсов государства.
Казначейство РФ - это государственная структура в составе Министерства финансов. Здесь, как и в банке открываются счета бюджетополучателям; как и в банке, оформляются платежные документы, выдаются чековые книжки и осуществляются денежные переводы. Но перевести их можно согласно ранее утвержденной смете, и это должно строго контролироваться. Каждый поступающий налог зачисляется на соответствующий код бюджетной классификации. Казначейство должно выполнять роль «главного бухгалтера» и «кассира» в структуре государственной исполнительной власти.
Казначейство - полукредитное учреждение, осуществляющее учет и контроль за расходованием бюджетных средств. Казначейство должно контролировать своевременность зачисления налогов организаций кредитными учреждениями.
Программа развития органов Федерального казначейства охватывает период до 2004 года. Для более эффективного управления госфинансами казначейство должно иметь единый счет, по которому будут проводиться все операции органов государственного управления и на котором консолидируются все финансовые ресурсы государства. Это и средства ГТК, бюджеты субъектов Российской Федерации, внебюджетные средства, которые получают организации от эксплуатации государственной собственности, а также деньги внебюджетных фондов.
1. Банковские Технологии. 1998. № 10.
2. Казначейская система. Сборник нормативных актов РФ по исполнению федерального бюджета: В 2 ч. / Под ред. A.B. Смирнова, Е.С. Суконникова. М., 1996.
3. Бетин О. Бюджетный федерализм и казначейская система - неотъемлемые составляющие государственной политики // Федерализм. 1998. №2. С. 161-176.
4. Масленников Г. Сбор, обработка и передача сведений о казначейском исполнении федерального бюджета на территории субъекта Российской Федерации // Федерализм. 1998. №2. С. 177-190.
