CC BY
91
БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.Н. ПАРАСОЦКАЯу кандидат экономических наук, доцент кафедры «Бухгалтерский учет» Финансовой академии при Правительстве РФ
В настоящее время, когда ресурсы государства в связи с кризисом в экономике сильно ограничены и оно с трудом выполняет взятые на себя обязательства, необходимо оптимизировать порядок предоставления средств из бюджета, добиваясь, чтобы они использовались с наибольшим эффектом. Для этого необходимо улучшить систему распределения средств, методику планирования расходов бюджета, а также искоренить хищения бюджетных средств и минимизировать их нецелевое использование. Данные мероприятия невозможны без модернизации системы бюджетного финансирования, ведь именно от нее зависит бесперебойное обеспечение мероприятий средствами согласно закону о бюджете.
Несмотря на то, что закон о федеральном бюджете в настоящее время принимается с профицитом и проблема обеспечения доходными источниками стоит менее остро1, чем раньше, финансирование из бюджета по-прежнему производится неравномерно, остатки средств растут как на счете бюджета в Банке России, так и на лицевых счетах бюджетных учреждений. Это обстоятельство является следствием того, что сложившаяся система бюджетного финансирования не отвечает потребностям современной экономики.
Требуется разработка таких проблем, как совершенствование действующего порядка финансирования, повышение эффективности управления бюджетными средствами, обеспечение мониторинга бюджетного процесса в целом.
Некоторые аспекты бюджетного финансирования отражены в публикациях Родионовой В.М., Врублевской О.В., Дробозиной ЛА., Пансковой Р.Г., Ивановой Н.Г., Химичевой Н.И., Прокофьева С.Е. В имеющихся разработках по данной проблематике в основном рассматриваются правовое обеспечение и процедурные вопросы бюджетного финансирования в рамках исполнения бюджета по
Этот факт подчеркивал в своих выступлениях М.М. Касьянов (материалы сайта www.rbk.ru).
расходам, особенности и преимущества казначейской системы.
Вместе с тем в этих работах отсутствует анализ современного состояния бюджетного финансирования в Российской Федерации, взаимодействия участников данного процесса.
Целью данной статьи является исследование эффективности системы бюджетного финансирования, разработка предложений по совершенствованию правовой базы и порядка предоставления средств бюджетополучателям.
Основной акцент будет сделан на анализ бюджетного финансирования на федеральном уровне, и на основе полученных выводов сформулированы предложения по его совершенствованию.
Теоретические основы бюджетного финансирования
Непосредственному расходованию бюджетных средств конкретными получателями предшествует этап выделения соответствующих ресурсов, или, иначе, бюджетное финансирование - то есть предоставление денежных средств в распоряжение юридических и физических лиц на проведение мероприятий, предусмотренных бюджетом.
В настоящее время термин «бюджетное финансирование», несмотря на его широкое использование в экономической литературе, на практике не имеет четкого законодательного закрепления. В ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ, Кодекс), где содержатся все основные понятия, этого термина нет.
В соответствии со ст. 219 БК РФ финансирование сводится к процедуре расходования бюджетных средств. Статья 252, конкретизируя данное положение, подразумевает под финансированием две операции: разрешение на осуществление платежа и сам платеж.
Однако очевидно, что бюджетное финансирование - это предоставление денежных средств из бюджета на указанные в бюджете цели, а не их расходование. Предоставление средств распорядите-
лям и получателям осуществляется на основе утвержденной сметы доходов и расходов. Таким образом, бюджетное финансирование охватывает отношения, начинающиеся с момента утверждения смет бюджетополучателям до момента списания средств со счета бюджета.
По нашему мнению, бюджетное финансирование - это отношения, связанные с предоставлением средств бюджета в распоряжение руководителя организации, учреждения, предприятия на осуществление расходов, предусмотренных в утвержденном бюджете на соответствующий год в порядке, установленном законодательством РФ.
Именно это определение должно быть закреплено в Бюджетном кодексе РФ в числе основополагающих понятий. Более того, в Бюджетном кодексе неверно определены некоторые понятия, являющиеся базовыми при анализе системы бюджетного финансирования. Так, вследствие некорректного определения расходов бюджета (ст. 6) как денежных средств, а не направлений их использования, разработчики Кодекса ввели понятие «формы расходов бюджета». Однако целесообразно было бы выделять не формы расходов бюджета, а формы финансирования, которые характеризуют порядок предоставления средств. В ст. 69 БК РФ сделана попытка классифицировать именно формы финансирования, а не формы расходов бюджета в зависимости от порядка их осуществления. Однако положения данной статьи противоречат ст. 6 БК РФ в части определений ряда понятий, таких как «дотация», «субвенция», «субсидия», «бюджетный кредит». В связи с этим ст. 69 требует доработки. Целесообразно объединить представленные формы финансирования в укрупненные группы.
1. Формы предоставления средств хозяйствующим субъектам на безвозвратной основе (ассигнования на содержание бюджетных учреждений, субвенции и субсидии коммерческим и некоммерческим организациям (кроме бюджетных учреждений), средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими или юридическими лицами по государственным и муниципальным контрактам, инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц).
2. Формы предоставления средств хозяйствующим субъектам на возвратной основе (бюджетные кредиты юридическим лицам).
3. Формы предоставления средств населению (трансферты на выплату пенсий, пособий, стипендий).
4. Формы предоставления средств бюджетам других уровней и государственным внебюджетным фондам (дотации, субвенции, субсидии, бюджетные кредиты, ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти, ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых другими органами власти).
5. Формы предоставления средств на возвратной основе другим государствам (государственные кредиты правительствам иностранных государств).
6. Формы предоставления средств на обслуживание долговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий (выплаты процентов по государственному внутреннему и внешнему долгу).
Содержание системы бюджетного финансирования
Система бюджетного финансирования охватывает операции, связанные с доведением бюджетных средств до конечного получателя согласно их назначению. Она состоит из объекта воздействия (бюджетные средства), субъекта воздействия (система органов, обеспечивающих процесс финансирования участвующих в нем), а также форм, методов, определяемых в нормативно-правовой базе.
Рассмотрим этапы бюджетного финансирования. Согласно нашему определению, бюджетное финансирование начинается после утверждения сметы распорядителей и получателей бюджетных средств. В условиях, когда вследствие неравномерного поступления доходов невозможно профинансировать запланированные расходы в полном объеме, необходимо соизмерять расходы бюджета с поступающими доходами. В этой связи Бюджетный кодекс РФ вводит понятие лимитов бюджетных обязательств (ст. 223), которые определяют возможности бюджета финансировать расходы, утвержденные бюджетом. Это предотвращает возможность нецелевого использования бюджетных средств и роста кредиторской задолженности бюджетных учреждений.
В соответствии со сводной бюджетной росписью и исходя из утвержденного Минфином России на очередной финансовый год порядка ее исполнения2 ГУФК формирует лимиты бюджетных обязательств и направляет главным распорядителям уведомления о лимитах бюджетных обязательств. Распределение средств федерального бюджета главным распорядителем оформляется по каждому находящемуся в его ведении распорядителю и получателю средств федерального бюджета.
Статьи 223 и 249 Бюджетного кодекса РФ требуют, чтобы лимиты бюджетных обязательств формировались и утверждались на период, не превышающий трех месяцев. Указанная норма ограничивает права бюджетополучателей в части принятия на себя годовых бюджетных обязательств, особенно при заключении договоров на выполнение долговременных работ и реализацию программных мероприятий. Государственные или муниципальные контракты, на основе которых в соответствии с действующим законодательством осуществляется закупка товаров, работ и услуг, как правило, зак-
В 2002 г. он закреплен приказом Минфина России от 18.03.2002 № 20н.
лючаются на срок, выходящий за рамки одного квартала. Поэтому постановлениями Правительства от 13.03.2000 No 222, от 30.03.2001 № 255 и от 28.02.2002 № 137, определившими меры по реализации федеральных законов о федеральном бюджете соответственно на 2000, 2001 и 2002 гг., было поручено Минфину России довести до прямых бюджетополучателей лимиты бюджетных обязательств на 1 - 3-й кварталы, а по отдельным расходам - на год. Данное решение Правительства РФ принято в нарушение требований Бюджетного кодекса РФ, но оно отвечает практике бюджетной работы и направлено на повышение ее эффективности, так как дает возможность бюджетополучателям заранее располагать информацией о тех лимитах бюджетных обязательств, в пределах которых они имеют право расходовать бюджетные средства в течение всего финансового года.
После доведения лимитов бюджетных обязательств бюджетополучатели могут заключать договоры с контрагентами (ст. 225 БК РФ). Поэтому лимиты бюджетных обязательств должны гарантировать получение средств бюджетополучателями3. Однако это не всегда происходит, так как в соответствии с Бюджетным кодексом РФ финансирование согласно доведенным лимитам бюджетных обязательств может быть отложено на три месяца (ст. 249 БК РФ), сокращено на 10% (ст. 224 БК РФ), подвержено блокировке (ст. 231 БК РФ), вследствие перемещения бюджетных ассигнований главным распорядителем бюджетных средств (ст. 228 БК РФ).
В связи с этим в подзаконных актах Минфина России используется дополнительное понятие, на основе которого осуществляется выделение бюджетных средств - «объемы финансирования расходов», которое не нашло отражения в Бюджетном кодексе РФ, но прописано в последующих нормативных документах4. Объемы финансирования расходов представляют собой объем прав получателя на оплату принятых обязательств. Они определяются на основе следующих показателей:
• доведенных лимитов бюджетных обязательств;
• текущего объема средств на счете бюджета.
При работе с бюджетными учреждениями важно учитывать такое обстоятельство, как инициатива бюджетополучателей в виде представленных заранее заявок на финансирование (платежных документов), что способствует большей эффективности краткосрочного планирования.
Таким образом, финансирование расходов федерального бюджета осуществляется главными распорядителями бюджетных средств через органы федерального казначейства в соответствии с ежемесячно
3 Нестеренко Т.Г. Казначейская система как инструмент эффективного управления государственными финансами // Финансы. 2001. № 3.
4 Приказ Минфина РФ от 30.12.99 N° 107н «Об утверждении Инструкции по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях» (с изм. и доп. от 10.07.2000, 09.06.2001)
утверждаемыми председателем Правительства РФ объемами финансирования расходов, не превышающими лимиты бюджетных обязательств. В соответствии с действующей практикой финансирование начинается непосредственно с момента доведения предельных объемов финансирования до распорядителей и получателей бюджетных средств. Принятие платежных документов к оплате осуществляется в пределах доведенных объемов финансирования.
Министерства и ведомства, получив на 10-й день после утверждения председателем Правительства РФ объемы финансирования и осуществив в течение 2-3 дней их распределение по подведомственной сети, в течение оставшихся дней соответствующего месяца представляют в ГУФК платежные документы на финансирование расходов в разрезе кодов бюджетной классификации. Казначейство исполняет представленные главными распорядителями платежные документы по перечислению средств их подведомственным организациям в разрезе всех кодов бюджетной классификации. Ряд расходов, предусмотренных к финансированию в соответствующем месяце, может остаться невостребованным и перейти в разряд «переходящих сумм».
Объемы финансирования поступают из ГУФК Минфина России в территориальные УФК в виде реестров на всех распорядителей и получателей средств федерального бюджета, находящихся на данной территории. Реестры могут быть денежные и безденежные, то есть за счет поступивших на данной территории доходов. Реестры подлежат разас-сигнованию по получателям. Для этого формируются распоряжения по зачислению средств на лицевые счета получателей и реестры для получателей, лицевые счета которых открыты в ОФК. Денежные реестры приходят с подкрепленными средствами из ГУФК. Средства для финансирования расходов за счет собственных доходов обеспечиваются суммами, собранными на территории. Если средств на счете не хватает, то УФК может обратиться в ГУФК за денежным подкреплением реестров. Все перечисленные средства предназначены для конкретных бюджетополучателей и должны быть зачислены на их лицевые счета.
Очевидно, что подобный порядок бюджетного финансирования чрезвычайно бюрократизирован. Процедуры, установленные Бюджетным кодексом РФ, не всегда имеют определяющее значение при доведении средств до конечных бюджетополучателей.
Несоответствие действующей практики бюджетного финансирования положениям Бюджетного кодекса РФ приводит к неэффективности в расходовании средств бюджета. Об этом свидетельствуют следующие факты.
1. Ни в одном месяце 2001 г. тот объем финансирования, который был установлен Правительством РФ, не был выполнен, то есть происходило ежемесячное недофинансирование бюджетополучателей.
2. В течение всего 2001 г. фактическое перечисление средств бюджетополучателям было меньше запланированного.
3. Недостатки планирования доходной части бюджета привели к тому, что реально поступившие доходы в течение года оказались меньше установленных объемов финансирования (диаграмма 1).
Однако даже перечисление средств бюджетополучателям еще не гарантирует, что они смогут ими воспользоваться.
Для подтверждения данного факта сопоставим объемы перечисленных средств с объемами кассовых расходов (диаграмма 2). Из диаграммы видно, что:
• бюджетополучатели не могут использовать средства, зачисляемые на их лицевые счета, что приводит к росту остатков на лицевых счетах (диаграмма 3), которые в соответствии с требованиями ст. 264 Бюджетного кодекса РФ должны быть возвращены в бюджет. Таким образом, происходит ежегодное недофинансирование бюджетополучателей;
• для декабря характерен резкий рост кассовых расходов. Высокий удельный вес кассовых расходов в декабре нарушает динамику денежного предло-
250 000
жения на валютном рынке, оказывает дестабилизирующее влияние на экономику страны. Основными причинами сложившейся ситуации являются:
1) доведение до бюджетополучателей объемов финансирования на текущий месяц во 2 - 3-й декадах данного месяца, вследствие чего они не успевали оперативно подготовтъ необходимые документы;
2) несоблюдение сроков распределения главными распорядителями по подведомственной сети утвержденных Минфином России лимитов бюджетных обязательств.
На основе рассмотренного выше можно сделать следующие выводы:
1. Доходы в бюджет поступают неравномерно. Это приводит к неудовлетворительному состоянию системы бюджетного финансирования. Для решения данной проблемы необходима коренная перестройка всей экономики страны, так как пока доходы бюджета зависят главным образом от мировых цен на нефть, стабильность их поступлений будет определяться котировками на биржах Нью-Йорка и Лондона5. Однако федеральное казначейство может частично нивелировать данную проблему, улучшив прогнозирование поступлений и
Январь <Г*враль Марг Апрель
Май
Июнь Июль Август Сентябрь Октябрь Ноябрь Декабрь
■ Уточненный объем финансирования (с учетом переходящей задолженности)
■ Доведенный до бюджетополучателей объем финансирования □ Доходы федерального бюджета
Диаграмма I. Соотношение полученных доходов с запланированными и произведенными расходами
федерального бюджета в 2001 г.
180 000 . 150 000 t 120 000 5 90 000 * 60 000 30 000 0
Январь Февраль Март Апрель
Май
Июнь Июль Август Сентябрь Октябрь Ноябрь Декабрь
■ Доведенный до бюджетополучателей объем финансирования ■ Кассовые расходы
Диаграмма 2. Сопоставление доведенного финансирования с кассовыми расходами в 2001 г.
По материалам расширенной коллегии Минфина России 20.02.2002 // www.minfin.ru
ю ООО
50 <м> )
40 ООО
•О ООО
Январь Март Май Июль Сентябрь Ноябрь
■ Остатки на лицевых счетах бюджетополучателей
Диаграмма 3. Рост остатков неиспользованных средств на лицевых счетах бюджетополучателей в 2001 г.
бюджетного финансирования в процессе исполнения бюджета. Так, в отчете Правительства РФ об исполнении федерального бюджета за 2000 г. отсутствуют данные об остатках средств на счете бюджета по состоянию на 1 января 2001 г. в разрезе функциональной, ведомственной и экономической классификации, а также данные о возврате в бюджет средств с лицевых счетов бюджетополучателей. Аналогичная ситуация повторилась и в 2002 г. Это не дает полной картины о реальном движении бюджетных средств в течение всего бюджетного года.
введя режим единого счета. Многое в данном направлении уже делается (реализуется концепция Единого казначейского счета, происходит модернизация казначейской системы).
2. Минифин России стремится в нарушение действующего законодательства сохранять под своим контролем максимально возможный объем бюджетных средств, что приводит к росту остатков на лицевых счетах бюджетополучателей. Минфин России в нарушение требований ст. 264 Бюджетного кодекса РФ, установившей, что остаток средств на едином счете федерального бюджета подлежит учету в качестве остатка средств на начало очередного финансового года, дает указание бюджетополучателям отразить в бухгалтерской отчетности неиспользованные бюджетные средства как возврат средств в бюджет с тем, чтобы этот остаток на конец года на их лицевых счетах был равен нулю. Это решение уже косвенно доказывает, что по вине Минфина России, а не бюджетополучателей объем не использованных на конец года средств возрастает год от года.
3. Отсутствует координация действий участников процесса финансирования. Необходимо, чтобы все участники бюджетного процесса были задействованы в электронном документообороте в режиме реального времени. Проблему эффективного финансирования расходов бюджета в условиях ЕКС можно решить только при соответствующем информационно-техническом обеспечении всех участников бюджетного процесса.
В настоящее время главные распорядители не имеют возможности определять и анализировать своевременность и полноту перечисления бюджетных средств с единого счета федерального бюджета по переданным в ГУФК реестрам. Для решения данной задачи Минфину России целесообразно утвердить порядок направления главным распорядителям средств федерального бюджета возвратных реестров с отметкой ГУФК Минфина России даты перечисления этих средств бюджетополучателям.
4. Отчетность, представляемая Минфином России, не дает возможности оценить эффективность
Направления совершенствования системы бюджетного финансирования
Совершенствование законодательства, регулирующего процесс бюджетного финансирования.
Механизм бюджетного финансирования, предусмотренный Бюджетным кодексом РФ, должен обеспечить решение одновременно следующих задач. Во-первых, соответствие фактических расходов бюджетополучателей показателям бюджетной росписи. Во-вторых, гибкость процесса исполнения бюджета, чтобы органы, исполняющие бюджет, имели возможность корректировать объем расходов в соответствии с изменяющейся экономической ситуацией и объемами поступлений, перераспределять расходы в течение года. В-третьих, действующее законодательство должно обеспечивать использование средств строго по целевому назначению и исключать возможность нерационального использования выделенных средств. В-четвертых, отчетность об исполнении бюджета должна быть достоверной и «прозрачной».
Рассмотрим основные изменения, которые необходимо внести в правовую базу.
1. Для обеспечения соответствия расходов бюджетополучателей показателям бюджетной росписи требуют уточнения нормы Бюджет ного кодекса РФ, регламентирующие процесс планирования главными распорядителями бюджетных средств. В настоящее время ассигнования, предусмотренные бюджетной росписью, распределяются равными долями по кварталам, вследствие чего бюджетополучатели вынуждены накапливать на своем лицевом счете объем финансирования, необходимый для осуществления расходов. В связи с этим Минфину России необходимо разработать инструктивные материалы о порядке планирования расходов бюджетополучателей в целях их оптимизации. Данные положения должны быть отражены в соответствующих статьях Бюджетного кодекса РФ.
2. Для обеспечения своевременности бюджетного финансирования требуется определить временные рамки данного процесса, а также конкре-
тизировать, на основании чего должно производиться финансирование. Статьей 246 Бюджетного кодекса РФ установлено, что сводная бюджетная роспись федерального бюджета утверждается министром финансов спустя 15 дней после принятия федерального закона о федеральном бюджете. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2002 год» был принят 25 декабря 2001 г., а сводная бюджетная роспись была утверждена только в середине февраля 2002 г., то есть с задержкой практически на целый месяц, и ее показатели также были доведены Минфином до прямых получателей средств федерального бюджета с нарушением сроков, установленных ст. 220 Бюджетного кодекса РФ. В этих условиях исключена возможность эффективного использования бюджетных средств.
Более того, Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2000 год» в связи с получением дополнительных доходов» был принят 25 декабря 2000 г.; уточненная сводная бюджетная роспись по бюджету на 2000 г. была утверждена министром финансов 10 января 2001 г., то есть в сроки, установленные Бюджетным кодексом РФ. Казалось бы, все соответствует действующему законодательству. Но в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ утвержденная бюджетная роспись передается на исполнение федеральному казначейству, а ее показатели в установленные сроки доводятся до прямых получателей бюджетных средств. Однако 31 декабря 2000 г. в связи с завершением финансового года были закрыты все лицевые счета бюджетополучателей. Получается, что никому из участников бюджетного процесса утвержденная в установленные сроки (10 января 2001 г.) уточненная сводная бюджетная роспись была уже не нужна. Абсурдность сложившейся ситуации очевидна.
На наш взгляд, для исключения подобной ситуации в Бюджетный кодекс РФ целесообразно ввести норму, устанавливающую, что все изменения и уточнения в закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год должны быть внесены до 1 декабря текущего года, с тем, чтобы была реальная возможность довести показатели бюджетной росписи до каждого получателя бюджетных средств до завершения исполнения федерального бюджета. Это жесткое требование, но оно будет способствовать более четкому и в полном объеме исполнению важнейшего закона страны - закона о федеральном бюджете.
Требуют уточнения и положения Бюджетного кодекса РФ относительно понятий утвержденной и уточненной сводной бюджетной росписи. В ст. 6 Бюджетного кодекса РФ термин «бюджетная роспись» определяется как «документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных
средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации». Сводная бюджетная роспись утверждается руководителем органа, ответственного за составление проекта соответствующего бюджета, и исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется на основе бюджетной росписи (ст. 217). Все, казалось бы, правильно. Однако не ясно, на основе какой росписи - утвержденной или уточненной - должен исполняться бюджет?
Прямое упоминание об уточненной бюджетной росписи в Кодексе отсутствует, и лишь по косвенным признакам (ст. 233 и 234) можно предположить, что подобный документ имеет право на существование. А если это так, то вполне естественно, что исполнение бюджета должно осуществляться на основе уточненной бюджетной росписи, которая отличается от утвержденной только в пределах законодательно разрешенных изменений. И это должно быть четко зафиксировано в Бюджетном кодексе РФ.
3. Целесообразно утвердить порядок финансирования бюджетного учреждения только через одного вышестоящего распорядителя. Это обусловлено тем, что в настоящее время финансирование многих получателей осуществляется несколькими вышестоящими распорядителями, а часто и из бюджетов разных уровней. В связи с этим возрастает объем документооборота в процессе бюджетного финансирования, тогда как целевое использование средств и своевременность их получения снижаются.
4. Повышение достоверности и «прозрачности» отчетности может быть осуществлено путем разработки новой бюджетной классификации, основанной на программно-целевом принципе и базирующейся на едином плане счетов бюджетного учета.
Бюджетная классификация призвана обеспечить качественную оценку влияния деятельности государства на экономику страны и характеризовать его в соответствии с принятыми международными стандартами. В целях реализации данного положения необходимо построить бюджетную классификацию на основе программно-целевого метода.
Система бюджетного учета должна базироваться на едином плане счетов, в структуре которого будет содержаться код бюджетной классификации. Данное нововведение позволит сократить количество информации, обрабатываемой в процессе бюджетного финансирования. В случае взаимоувязки кодов бюджетной классификации с планом счетов бюджетного учета возрастет достоверность отчетности. Это позволит сделать более эффективным контроль в процессе бюджетного финансирования.
Содержание ст. 240 Бюджетного кодекса РФ предопределяет необходимость формирования единого плана счетов бюджетного учета, в котором должны быть отражены все объекты как бухгалтерского учета исполнения бюджетов, так и бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях.
Следствием такого требования должно стать не только объединение двух ныне действующих инструкций, но и, прежде всего, четкое разграничение объектов учета на те, которые должны будут вестись казначейством, и те, которые будут вестись бюджетными учреждениями. При этом необходимо устранить дублирование учетных функций у казначейства и бухгалтерий бюджетных учреждений.
Совершенствование организации бюджетного финансирования. В настоящее время для совершенствования системы бюджетного финансирования необходимо построение комплексной системы управления бюджетом - бюджетного администрирования.
Бюджетное администрирование - это комплекс мер, реализуемых Минфином России и его подразделениями, а также территориальными финансовыми органами субъектов РФ, направленных на создание и развитие единой методологической базы, а также организация мероприятий и необходимых для их реализации организационных структур по управлению и контролю за финансовыми потоками; реализация единого подхода в сфере регулирования межбюджетных отношений; обеспечение принципов «прозрачности» бюджетов всех уровней, достоверности и оперативности бюджетного учета и отчетности.
ч Ведущую роль в реализации функций бюджетного администрирования должно играть ГУФК, его региональные управления в субъектах РФ и территориальные отделения федерального казначейства в муниципальных образованиях.
Усиление слаженности в работе финансовых органов, органов казначейства, главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств должно привести к возможности оперативно совершать перечисления и успешно маневрировать бюджетными средствами в режиме реального времени, опираясь на полную автоматизацию учетных и контрольных операций в процессе исполнения федерального бюджета. Это позволит минимизировать финансовые потоки между участниками бюджетного процесса, повысить качество управления государственными финансовыми ресурсами.
В целях эффективного управления средствами федерального бюджета и сокращения срока их прохождения до получателя бюджетных средств, сохранности, обеспечения централизованного учета поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и получения оперативной информации о ходе исполнения федерального бюджета, возникает необходимость оптимизации потоков движения средств федерального бюджета и сосредоточения их на ЕКС6.
Без соответствующего информационно-технического обеспечения внедрить ЕКС, как показала практика, невозможно. Основным условием эффек-
6 Распоряжение Правительства РФ от 23.01.2000 № 107-р
«О концепции функционирования единого счета федерального казначейства Минфина РФ по учету доходов и средств федерального бюджета».
тивного функционирования единого счета на региональном уровне является обмен между участниками бюджетного процесса электронными платежными документами.
Для этого необходимо заключить договор с территориальным управлением Банка России «Об обмене электронными документами при осуществлении расчетов через расчетную сеть Банка России»7. Но, как оказалось, этого недостаточно.
Во-первых, в типовом договоре, рекомендованном Банком России для заключения на региональном уровне, предусмотрена передача электронных платежных документов в полноформатном виде только для платежных поручений. Другие платежные документы (инкассовые поручения, мемориальные ордера, платежные ордера и т.п.), а их огромное количество, поступают в сокращенном формате с приложением документов на бумажных носителях с опозданием и требуют дополнительной ручной обработки. Это значительно снижает оперативность подготовки платежных документов на перечисление средств по уровням бюджета, отчетных форм для передачи по назначению. Данная проблема может быть решена только на уровне Банка России путем изменений инструктивных документов, регламентирующих порядок безналичных расчетов.
Во-вторых, необходимо, чтобы все участники бюджетного процесса были задействованы в электронном документообороте. Кредитные организации, работающие вне системы обмена электронными платежными документами, передают документы на бумажных носителях, что не соответствует потребностям новых казначейских технологий. Проблему качественного исполнения федерального бюджета в условиях ЕКС можно решить только при соответствующем информационно-техническом обеспечении всех участников бюджетного процесса.
В-третьих, одним из важных моментов при работе с ЕКС является обеспечение информационной безопасности функционирования ЕКС на базе аппаратно-программных средств, сертифицированных ФАПСИ, изучение и выбор средств криптографической защиты и электрон но-цифровой подписи. К сожалению, сегодня не все участники бюджетного процесса владеют необходимыми сертифицированными средствами защиты информации, что затрудняет обеспечение защиты передаваемой информации в полном объеме.
В-четвертых, очень серьезной проблемой внедрения ЕКС в регионах является отсутствие интегрированного централизованного программного продукта, удовлетворяющего всем требованиям исполнения федерального бюджета в условиях ЕКС.
Значение реализации концепции функционирования ЕКС для России определяется следующим:
Прокофьев С.Е. Федеральное казначейство России на рубеже веков: региональный аспект (на примере Саратовской области). Саратов: Иэдат. Центр СГСЭУ, 2001.
• Правительство РФ обладает ежедневной информацией о движении средств федерального бюджета на лицевых счетах органов федерального казначейства, включая операции по их расходованию главными распорядителями средств федерального бюджета, а также по территориям;
• получаемая информация о движении средств на лицевых счетах органов федерального казначейства по финансированию и кассовому расходу средств федерального бюджета позволяет Правительству РФ объективно оценить объемы средств, не связанных обязательствами в каждом текущем периоде, что создает предпосылки для более точного прогнозирования возможных кассовых разрывов при исполнении федерального бюджета;
• Правительство РФ получает возможность эффективно управлять средствами федерального бюджета; при этом сокращается необходимость в краткосрочных заимствованиях на внутренних и внешних финансовых рынках, что, в конечном счете, приводит к сокращению расходов федерального бюджета, направляемых на обслуживание государственного долга;
• появляется реальная возможность снизить завышенную краткосрочную ликвидность средств кредитных организаций в результате нахождения средств федерального бюджета на счетах органов федерального казначейства, открытых в этих кредитных организациях.
Перечисленные преимущества, появляющиеся с введением ЕКС, в совокупности с возможностями предварительного и текущего контроля за целевым использованием средств создают реальные предпосылки эффективного управления и целевого использования средств федерального бюджета всеми участниками бюджетного процесса.
На основании изложенного выше можно сделать вывод, что действующая в настоящее время система бюджетного финансирования требует существенных доработок как в организации бюджетного финансирования, так и в реформировании правовой базы.
Выявлены следующие недостатки организации системы бюджетного финансирования.
1. В условиях достаточного поступления доходов установленные законом о бюджете расходы финансируются не в полном объеме.
2. Отсутствует координация в действиях участников процесса бюджетного финансирования.
Для улучшения порядка финансирования необходимо построение комплексной системы управления бюджетом - бюджетного администрирования. Бюджетное администрирование - это комплекс мер, реализуемых финансовыми органами, направленных на создание и развитие единой методологической базы, а также организация мероприятий и необходимых для их реализации организационных структур по управлению и контролю за финансовыми потоками; реализация единого подхода в сфере ре-
гулирования межбюджетных отношений; обеспечение принципов «прозрачности» бюджетов всех уровней, достоверности и оперативности бюджетного учета и отчетности. Бюджетное администрирование будет способствовать усилению слаженности в работе финансовых органов, органов казначейства, главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, должно привести к возможности оперативно совершать перечисления и успешно маневрировать бюджетными средствами в режиме реального времени. Это позволит минимизировать финансовые потоки между участниками бюджетного процесса, повысить качество управления государственными финансовыми ресурсами.
В настоящее время в процессе осуществления бюджетного финансирования важное значение приобретает использование современных информационных технологий. Одной из них является внедрение единого казначейского счета. Применение ЕКС будет способствовать более эффективному управлению средствами федерального бюджета, сокращению срока их прохождения до получателя бюджетных средств, сохранности, обеспечению централизованного учета поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и получению оперативной информации о ходе исполнения федерального бюджета. В целях нормального функционирования ЕКС требуется установить обмен между участниками бюджетного процесса электронными платежными документами.
К недостаткам правовой базы можно отнести.
1. Минфин России стремится в нарушение действующего законодательства сохранять под своим контролем максимально возможный объем бюджетных средств, что приводит к росту остатков на лицевых счетах бюджетополучателей.
2. Отчетность, представляемая Минфином России, не дает возможности оценить эффективность бюджетного финансирования в процессе исполнения бюджета.
Для совершенствования правовой базы необходимо обеспечить, во-первых, соответствие кассовых расходов показателям бюджетной росписи. Этого можно добиться путем осуществления более жесткого контроля за исполнением бюджетного законодательства.
Во-вторых, гибкость процесса исполнения бюджета, чтобы органы, исполняющие бюджет, имели возможность корректировать объем расходов в соответствии с изменяющейся экономической ситуацией и объемами поступлений, перераспределять расходы в течение года.
В-третьих, действующее законодательство должно обеспечивать использование средств строго по целевому назначению и исключать возможность нерационального использования выделенных средств.
В-четвертых, отчетность об исполнении бюджета должна быть достоверной и «прозрачной».
