CC BY
155ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
G^ ПОЛИТИКА И ПРАВО /®D
DOI 10.24411 /2076-1503-2020-11101
БОГАТЫРЕВ Алим Забидович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Института права экономики и финансов Кабардино-Балкарского государственного университета им. Х.М. Бербекова, e-mail: azbogat@mail.ru
ДАОВА Милана Хазреталиевна,
студентка 3 курса Института права, экономики и финансов Кабардино-Балкарского государственного университета им. Х.М. Бербекова,
e-mail: milana.daova@mail.ru
«КАШМИРСКИЙ ФАКТОР»: ПЕРСПЕКТИВЫ НЕЙТРАЛИЗАЦИИ ИНДО-ПАКИСТАНСКОГО КОНФЛИКТА В КОНТЕКСТЕ ТРАНСФОРМАЦИИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА РЕГИОНА
Аннотация. В статье рассматривается стратегически важный южноазиатский регион Джамму и Кашмир, ставший предметом глубоко укоренившегося индо-пакистанского конфликта, экстраполирующегося в связи с эволюционированием конституционно-правового статуса субъекта. В ходе исследования анализируются нормативное содержание утраченного особого статуса Джамму и Кашмира и правомерность осуществленной индийским правительством трансформации штата в союзную территорию, а также дается оценка вызванному реформированием общественному резонансу как фактору воздействия на дальнейшее развитие конфронтации. В качестве выводов определены перспективы урегулирования спора и пути стабилизации индо-пакистанских отношений с учетом декларируемых позиций сторон по данному вопросу.
Ключевые слова: Джамму и Кашмир, штат, союзная территория, особый конституционно-правовой статус, кашмирский конфликт, Индия, Пакистан, урегулирование спора.
BOGATYREV Alim Zabidovich,
PhD in Law, Associate Professor of the Department of constitutional and administrative law of the Institute of Law, Economics and Finance of Kabardino-Balkarian state University after H.M. Berbekov
DAOVA Milana Hazretalievna,
3nd year student of the Institute of Law, Economics and Finance of Kabardino-Balkarian state University after H.M. Berbekov
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2020
"KASHMIR FACTOR": PROSPECTS OF NEUTRALIZING THE INDO-PAKISTANI CONFLICT IN THE CONTEXT OF TRANSFORMATION OF THE CONSTITUTIONAL AND LEGAL STATUS OF THE REGION
Annotation. The article examines the strategically important South Asian region Jammu and Kashmir, which has become the subject of a deeply rooted Indo-Pakistani conflict, extrapolated in connection with the evolution of the constitutional and legal status of the subject. The study analyzes the normative content of the lost special status of Jammu and Kashmir and the legitimacy of the transformation of the state into a union territory carried out by the Indian government, and also evaluates the public resonance caused by the reform as a factor influencing the further development of confrontation. As conclusions, the prospects for the settlement of the dispute and the ways to stabilize the Indo-Pakistani relations were determined, taking into account the declared positions of the parties on this issue.
Key words: Jammu and Kashmir, state, union territory, special constitutional and legal status, Kashmir conflict, India, Pakistan, dispute settlement.
В настоящее время одним из нарастающих дестабилизирующих факторов международного значения представляется кризис этно-конфессиональных отношений на региональном уровне. Катализатором лабильного положения и основанием протяжности и неразрешимости конфликтов в регионе первоочередно может являться наличие притязаний нескольких сторон на спорную территорию. Примером подобного двустороннего противостояния на южноазиатской полосе является индо-паки-станский кейс, характеризующийся стремлением Индии и Пакистана доминировать на территории Джамму и Кашмира и сопровождающийся вооруженными столкновениями сторон, значительно обостряющими настроения общественности и, в целом, положение региона. Уже в течение 70 лет Джамму и Кашмир представляет собой тлеющий очаг сепаратизма, главную проблему национальной безопасности для обеих стран, все более перерастающую в достаточно острую конфронтацию.
Исследование текущей ситуации в регионе актуализируется ввиду последних изменений, связанных с преобразованием штата Джамму и Кашмир в союзную территорию. Вступившее в силу решение индийского правительства лишает регион исторически обусловленного особого конституционно-правового статуса, отменяя ст. 370 Конституции Индии, закреплявшей такой статус и предоставлявшей Джамму и Кашмиру значительную автономию. В связи с этим, представляется необходимым провести сравнительный анализ бывшего и приобретенного статусов региона, оценить правомерность и перспективы произведенного реформирования.
Утратившая силу ст. 370 прямо указывала на ограничительное распространение норм Конституции в отношении Джамму и Кашмира [8]. В част-
ности, императивными для штата являлись ст. 1 Конституции, определяющая включение территорий штатов в состав территории Союза, а также ст. 370, п. которой гласил допустимую аппликацию иных норм Конституции с исключениями и изменениями путем принятия нормативно-правовых актов Президентом Индии. Самоуправленческий характер территории подчеркивался специальным порядком определения предметов ведения федерации и штата. Перечень вопросов, относящихся к компетенции Союза, предварительно согласовывался с главой штата Джамму и Кашмир, таким образом сужая правовые рамки влияния центра. Впоследствии сформированная «американская» модель распределения предметов ведения, при которой полномочия штата имеют остаточный характер, отразилась в Конституционном приказе 1954 г. [1]. Так, согласно п. 248 приказа, предметом исключительного ведения Индийского союза являлись: 1) предотвращение террористических актов, направленных против легитимного правительства, на запугивание населения или его части, разрушение гармонии между различными слоями населения, а также предотвращение другой деятельности, направленной на отрицание, оспаривание или нарушение суверенитета и территориальной целостности государства; 2) налоги на международные перемещения железнодорожным и воздушным транспортом, внутригосударственные перемещения воздушным транспортом, почтовые отправления, включая денежные переводы, телефонограммы и телеграммы. Данный акт закрепил рестриктивную юрисдикцию парламента Индии и относительно совместного ведения федерации и штата. К примеру, в Джамму и Кашмире не мог применяться любой закон о превентивном заключении, принятый парламентом Индии, поскольку законодательные полномочия относительно превентивного
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2020
заключения в Джамму и Кашмире принадлежали легислатуре штата, а не парламенту страны.
Особый конституционный статус бывшего штата подчеркивался также наличием исключительного права на учреждение собственного флага и принятие собственной конституции. Конституция Джамму и Кашмира была принята в 1956 г. и регламентировала систему государственного устройства субъекта, полномочия органов государственной власти штата, порядок проведения выборов на территории и иные вопросы [2]. Согласно разд. 6 Конституции Джамму и Кашмира, особыми правами пользовались кашмирцы, «постоянно проживающие на территории штата» (permanent residents). Они обладали привилегированным положением в части трудоустройства в Джамму и Кашмире, получения стипендий, занятия административных должностей, приобретения недвижимого имущества на территории штата. Так, индийцы, не являющиеся резидентами штата, не имели права на приобретение земли в Джамму и Кашмире, что усиливало дискриминационный характер предоставления прав по территориальному признаку. В связи с аболицией особого конституционно-правового статуса штата данный запрет также утратил силу, но, в свою очередь, это вызвало недовольство со стороны кашмирцев, воспринявшие подобную акцию как преобразование демографического состава в ущерб мусульманскому населению, преобладающему в настоящее время на территории.
Рассматривая правомерность решения об отмене особого статуса Джамму и Кашмира, следует апеллировать к разд. XX Конституционного приказа 1954 г. и ст. 368 Конституции Индии, согласно которым изменение положений Конституции в отношении штата Джамму и Кашмир возможно только при условии, что данная поправка вступает в законную силу на основании Указа Президента Индии, принятого, согласно положениям ст. 370 Конституции Индии, при предварительном согласовании с Учредительным собранием Джамму и Кашмира. Вследствие того, что Учредительное собрание штата не действует с 1956 г., ст. 370 не подвергалась изменениям и оставалась неизменной и стабильной [9]. Из этого следует, что никакой орган, в т.ч. и легислатура субъекта, не может переложить на себя полномочие Учредительного собрания санкционировать Указ Президента Индии. Указ об отмене особого статуса штата Джамму и Кашмир был подписан 5 августа 2019 г. Законность данного акта небесспорна, поскольку разрешить ситуацию необходимо было посредством формирования Учредительного собрания штата, а правительство предприняло неконституционные меры по исключению
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2020
ст. 370, мотивировав свое решение отсутствием в настоящий момент полномочного органа.
Предпосылкой законодательного закрепления реорганизации штата Джамму и Кашмира стало внесение законопроекта Министром внутренних дел Амитом Шахом 5 августа 2019 г., дополнительно обосновавший лишение Джамму и Кашмир особого статуса растущей безработицей индийцев, способствующей радикализации региона, и ущемлением прав женщин. Верхняя палата парламента 5 августа приняла законопроект, 6 августа нижняя палата его одобрила. Большинство в нижней палате парламента Индии (Лок сабхе) принадлежит правящей Индийской народной партии, что обеспечило беспрепятственное прохождение решения правительства через этот законодательный орган. Более того, инициатива не встретила отпор и со стороны оппозиционных партий и практически единогласно была поддержана парламентом.
Закон «О реорганизации Джамму и Кашмир» был подписан Президентом Индии 9 августа 2019 г. [3]. Он регламентировал полное территориальное переустройство штата. Следует отметить, что преобразование конституционно-правового статуса региона в данном случае порождает изменение границ территории, что является нарушением разд. I Конституционного приказа 1954 г. В нем устанавливается, что ни один законопроект, предусматривающий увеличение или уменьшение площади штата Джамму и Кашмир или изменение названия или границ этого штата, не должен быть внесен в парламент без согласия Законодательного собрания этого штата. Согласно принятому акту, территория остается одноименной, статус штата упраздняется и трансформируется в союзную территорию, при этом происходит отделение части региона, исторической области Ладакх, которая также становится союзной территорией. Таким образом, формируются две граничащие союзные территории: первая - Джамму и Кашмир, вторая - Ладакх, включающая районы Каргил и Лех.
Прежде чем анализировать последствия подобного реформирования, необходимо определить различия между указанными административно-территориальными единицами: штатом и союзной территорией. Наиболее релевантное отличие заключается в степени самостоятельного администрирования территорией. Исполнительную власть в штате осуществляет назначаемый Президентом губернатор, который уполномочен действовать независимо в некоторых отраслях. Кроме того, штат имеет собственное правительство -Совет министров, выполняющее субсидиарную функцию по отношению к губернатору. Союзная территория управляется президентом через
посредство назначаемого им администратора «с такой целью, какая ему будет указана». Местный законодательный, исполнительный органы власти в союзной территории, как правило, не создаются, однако их формирование путем принятия соответствующего акта конституционно легитимируется отдельной статьей. Так, в отношении Национальной столичной территории Дели действуют специальные положения, к которым, в частности, относится образование Законодательного собрания и Совета министров, подконтрольного парламенту. В целом, штаты в Индии обладают большими правами и автономией, чем союзные территории, которые фактически находятся под господствующим влиянием центра.
Возвращаясь к исследуемому региону, с принятием Закона «О реорганизации Джамму и Кашмир» управление территорией осуществляется в соответствии со ст. 239А Конституции Индии, первоначально сформулированной для союзной территории Пудуччери. Но как раз особенностью организации власти в Джамму и Кашмире является сохранение действующих парламента и правительства. Законодательное собрание Джамму и Кашмир может принимать законы по любому из вопросов, включенных в предмет ведения штатов, за исключением «общественного порядка» и «полиции», которые останутся в качестве нормотворческих полномочий федерального правительства. Совет министров, назначаемый вице-губернатором, консультирует последнего в осуществлении функций по вопросам, относящимся к компетенции Законодательного собрания. В иных вопросах вице-губернатор действует самостоятельно, а также он вправе принимать указы, имеющие равную юридическую силу с актами парламента. Таким образом, регион, безусловно, лишился многих преференций, которыми обладал, будучи штатом. Однако в сравнении с типичной формой союзной территории, Джамму и Кашмир в некотором смысле обособился и можно сказать, что перспектива возвращения статуса-кво для территории представляется эвентуальной.
Общественное мнение по вопросу реорганизации региона разнится, что объясняется, в первую очередь, конфессиональной дифференциацией, восходящей к историческому разделу Британской Индии в 1947 г. Раскол произошел по религиозному принципу: провинции с преимущественно мусульманским населением отошли Пакистану, а с индуистским большинством -Индии [10]. Большинство населения Кашмира составляли мусульмане, но, несмотря на это, правитель Джамму и Кашмир махараджа Хари Сингх, будучи индуистом, отказался от проведения плебисцита и присоединил Джамму вместе с Кашми-
ром к Индии. За этим решением последовали три индо-пакистанских войны, разрешившихся окказиональным соглашением 17 декабря 1971 г., когда Индия и Пакистан подписали акт о прекращении огня, а 2 июля 1972 г. - акт об установлении контрольной линии. По данному соглашению 60% территории бывшего княжества Джамму и Кашмир (большей частью Джамму) осталось под контролем Индии с преимущественно индуистским населением, 30% (Кашмирская часть) отошло Пакистану, где доминировали мусульмане. Остальные 10% территории бывшего княжества в 1950 - 1960 гг. оккупировал Китай.
На данный момент Джамму и Кашмир - единственный регион Индии с преобладающим мусульманским населением (более двух третей). Акция правительства Индии по установлению контроля над территорией явилась для мусульманского Кашмира угрозой установления индуистской гегемонии, демографической трансформации общества. Недовольство проявилось в массовых протестах в Исламабаде, а также в Нью-Дели со стороны оппозиционных партий Индии [7]. Местные кашмирские политики расценили решения властей как подрыв идентичности народа. Учитывая имевшуюся конфронтацию в регионе и до его реорганизации, которая отражалась в стремлении мусульманской части населения обрести независимость или присоединиться к Пакистану, нельзя говорить, что принятое индийским правительством решение сможет способствовать ослаблению напряженности в обществе и разрешению давно назревшего конфликта. Более того, эскалация такой напряженности будет иметь место и вследствие выделения Ладакха, захваченного кашмирцами еще в XIX в., в отдельную союзную территорию. Буддистский Ладакх положительно отнесся к реформированию, поскольку уже в течение нескольких лет ставил своей целью отделение от региона. Однако узурпаторские настроения усилились в Пакистане, и теперь не исключается возобновление военного вмешательства страны в разрешение столкновения.
Рассматривая способы урегулирования постреформационного кашмирского спора, следует предварительно обозначить антагонистичность позиций Индии и Пакистана в вопросе привлечения вспомогательных третьих сил извне. Пакистан в качестве основного элемента своей концепции безопасности рассматривает противодействие усилению влияния в регионе Индии, пытаясь найти поддержку со стороны третьих стран. Индия, напротив, стремится к нейтрализации внерегионального вмешательства, акцентируя внимание на преимущественном развитии двусторонних отношений.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2020
Ввиду этого, прослеживается различность и в правовых обоснованиях позиций стран. Так, Индия апеллирует к Симлскому соглашению 1972 г. [4], ставшее результатом индо-пакистанских переговоров, и настаивает на завершенности кашмирского вопроса. Она не выступает за признание данного спора международным и в качестве главного требования заявляет прекращение «трансграничного терроризма» - поддержки Пакистаном активно действующих сепаратистов в Джамму и Кашмире. Пакистан придает интернациональное значение кашмирскому конфликту, вынося данный вопрос на обсуждение государств на международных форумах, таких как ОИК, ООН, Комиссия по правам человека. Он ссылается на резолюцию Совета Безопасности ООН 1948 г., в соответствии с которой была учреждена Комиссия ООН для Индии и Пакистана. Комиссии поручалось предложить правительствам двух стран свое содействие для выполнения рекомендаций Совета, касавшихся, во-первых, восстановления мира и порядка и, во-вторых, проведения плебисцита, которым должен был быть разрешен вопрос о присоединении Кашмира [6]. Вследствие возражений противоположной стороны конфликта по поводу внешнего вмешательства, считавшей, что «присоединение Кашмира является окончательным как фактически, так и по закону», плебисцит не состоялся. Вместо этого, Индия предоставила бывшему штату значительные привилегии, в чем и заключалась компромиссная акция индийского правительства.
Как было упомянуто, на современном этапе Пакистан продолжает ратовать за посредничество ООН и выполнение резолюций Совета Безопасности, декларируя, что Индия не имеет права в одностороннем порядке изменять структуру управления на спорных территориях. Прежде всего, по имеющемуся опыту можно заключить, что такой инструмент межгосударственного посредничества никак не оправдал себя исторически, что демонстрируется полувековой протяженностью противостояния. Помимо этого, невелика вероятность того, что Пакистан найдет поддержку со стороны даже мусульманских стран, поскольку, во многом, последние заинтересованы в сотрудничестве со стремительно развивающейся и набирающей экономический и политический потенциал Индией.
Наиболее перспективным вариантом для Пакистана в рамках международного сотрудничества может стать негоциация с США, учитывая критическое отношение Джо Байдена к индийскому правительству и сложившейся ситуации [5]. Но, вместе с тем, устремление нового руководства США проводить прагматичную политику, направленную на сдерживание угроз с обеих сто-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2020
рон, говорит о маловероятности консервации стратегического сотрудничества с Индией. Тем более что в Вашингтоне по-прежнему существует сильная двухпартийная поддержка более тесного партнерства с Индией — отношений, которые могли бы послужить опорой индо-тихоокеанской стратегии Вашингтона. Поэтому США, сохраняя нейтральную позицию и проводя осторожную политику в этом кейсе, скорее окажут только морально-политическую поддержку Пакистану. Индия при этом будет всеми способами супроти-виться посредничеству, поскольку, в первую очередь, это подорвет положение правительства и будет воспринято как безусловное отступление.
Рациональным подходом к стабилизации кашмирского фактора для удовлетворения требований обоих государств представляется дипломатическое разрешение спора на двусторонней основе. Однако и Индия, и Пакистан придерживаются политики реализма, орентируясь на военный потенциал и желание доминировать в регионе, при этом не принимая в расчет усиливающееся недоверие друг к другу, которое препятствует нормализации отношений. Ослабив претензии и притязания, стороны смогут достичь консенсуса и определить дальнейший статус Джамму и Кашмира посредством политики «взаимных уступ-ков». В связи с этим, можно выделить следующие потенциальные сценарии развития событий:
1. Оставление статуса союзной территории для Джамму и Кашмира и практическое продвижение сторон к стабилизации положения в регионе.
2. Переход территории под юрисдикцию одного из государств посредством проведения референдума и впоследствии превращение линии фактического контроля в полноценную межгосударственную границу.
3. Возврат особого конституционно-правового статуса Джамму и Кашмира в результате нормализации обстановки.
4. Обретение независимости регионом, что является достаточно паллиативным вариантом при отсутствии экономического потенциала и нарастающих террористических акций. Резюмируя вышесказанное, кашмирский
конфликт представляет собой острую конфронтацию двух стран за право на обладание территорией, интенсифицирующуюся в условиях одностороннего акта централизации и подчинения региона. Не исключено, что Индия и Пакистан имеют свой внутриполитический интерес в резервации конфликтного положения, но, учитывая военные столкновения и нуклеаризацию стран, в первую очередь, это угроза международной безопасности, стигматизации региона как «неблагополучного». Настоящая статичность в урегулировании
спора усиливает массовое напряжение и сепаратистские тенденции не только в самом регионе, но и за его пределами. Ввиду этого, очевидна необходимость установления в скором времени конструктивного диалога и поиска компромиссного и наиболее перспективного для региона решения путем отступления от собственных притязаний, а также воздержания от политической интерференции.
Список литературы:
[1] The Constitution (Application to Jammu and Kashmir) Order, 1954. - URL: https://www.india.gov. in/sites/upload_files/npi/files/coi_appendix.pdf
[2] The Constitution of Jammu and Kashmir, 1956. - URL: http://www.kashmirinformation.com/ LegalDocs/140.html
[3] The Jammu and Kashmir Reorganization Act, 2019. - URL: http://egazette.nic.in/ WriteReadData/2019/210407.pdf
[4] The Simla Agreement, 1972. - URL: https:// peacemaker.un.org/sites/peacemaker.un.org/files/ IN%20PK_720702_Simla%20Agreement.pdf
[5] Байден осудил политику властей Индии в Кашмире URL: https://rossaprimavera.ru/ news/7aef9519
[6] Дибас О.А. Роль ООН в решении кашмирского конфликта (январь 1948 - июль 1949 гг.) / О.А. Дибас, Л.С. Милокост // Вестник Донецкого национального ун-та. Сер. Б: Гуманитарные науки. - 2019. - № 1. - С. 12 - 18.
[7] Индия отменила особый статус Кашмира. URL: https://www.golosameriki.com/a/cn-india-kashmir-4th-update/5029804.html
[8] Конституция Индии, 1950. - М.: Изд-во иностранной литературы, 1956.
[9] Кузнецова С.С. Асимметрия конституционно-правового статуса штатов Индии // Росс. юрид. журн. - 2013. - № 3 (90). - С. 132-139.
[10] Сагайдак Е.А. Кашмирский кризис как отражение проблемы замораживания конфликтов в Южной Азии // Научно-информационный журнал «Армия и общество». - 2014. - № 3 (40). - С. 63 -68.
Spisok literatury:
[1] The Constitution (Application to Jammu and Kashmir) Order, 1954. - URL: https://www.india.gov. in/sites/upload_files/npi/files/coi_appendix.pdf
[2] Constitution of Jammu and Kashmir, 1956. - URL: http://www.kashmirinformation.com/Legal-Docs/140.html
[3] The Jammu and Kashmir Reorganization Act, 2019. - URL: http://egazette.nic.in/WriteReadD-ata/2019/210407.pdf
[4] The Simla Agreement, 1972. - URL: https:// peacemaker.un.org/sites/peacemaker.un.org/files/ IN%20PK_720702_Simla%20Agreement.pdf
[5] Bajden osudil politiku vlastej Indii v Kash-mire. URL: https://rossaprimavera.ru/news/7aef9519
[6] Dibas O.A. Rol' OON v reshenii kashmir-skogo konflikta (janvar' 1948 - ijul' 1949 gg.) / O.A. Dibas, L.S. Milokost // Vestnik Doneckogo nacion-al'nogo un-ta. Ser. B: Gumanitarnye nauki. - 2019. -№ 1. S. 12 - 18.
[7] Indija otmenila osobyj status Kashmira. URL: https://www.golosameriki.com/a/cn-india-kash-mir-4th-update/5029804.html
[8] Konstitucija Indii, 1950. - M.: Izd-vo inost-rannoj literatury, 1956.
[9] Kuznecova S.S. Asimmetrija konstitucion-no-pravovogo statusa shtatov Indii // Ross. jurid. zhurn. - 2013. - № 3 (90). - S. 132-139.
[10] Sagajdak E.A. Kashmirskij krizis kak otrazhenie problemy zamorazhivanija konfliktov v Juzhnoj Azii // Nauchno-informacionnyj zhurnal "Arm-ija i obshhestvo". - 2014. - № 3 (40). S. 63 - 68.
ЮРКОМПАНИ
www. law-books, ru
Юридическое издательство «ЮРКОМПАНИ» издает научные журналы:
• Научно-правовой журнал «Образование и право», рекомендованный ВАК Министерства науки и высшего образования России (специальности 12.00.01,12.00.02), выходит 1 раз в месяц.
• Научно-правовой журнал «Право и жизнь», рецензируемый (РИНЦ, Е-ЫЬгагу), выходит 1 раз в 3 месяца.
Г
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2020
