CC BY
152
Кабышев С.В. Канадский опыт гендерной экспертизы правовых актов
УДК 340
Кабышев Сергей Владимирович Kabyshev Sergey Vladimirovich
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (123995, Москва, ул. Са-довая-Кудринская, 9)
сапсНсЫе of sciences (law), associate professor of the department of constitutional and municipal law O.E. Kutafin Moscow state law university (9 Sadovaya-Kudrinskaya str., Moscow, 123995)
E-mail: [email protected]
Канадский опыт гендерной экспертизы правовых актов The Canadian experience of gender examination of legal acts
В настоящей статье анализируется канадский опыт гендерной экспертизы правовых актов. Делается вывод об успешности этого опыта для обеспечения равных возможностей для мужчин и женщин в реализации их конституционных прав и свобод. Предлагается законодательно закрепить в Российской Федерации обязательность учета гендерных факторов при проведении правовой экспертизы правовых актов.
Ключевые слова: правовая экспертиза правовых актов, Канада, равенство, методические рекомендации по проведению гендерного анализа, гарантии реализации конституционных прав женщин.
This article aims to analyze the Canadian experience of gender examination of legal acts. The conclusions are made about success of this experience for providing equal opportunities for men and women in realization of their constitutional laws and freedoms. It is offered to legislate against obligation of gender mainstreaming by carrying out legal examination of legal acts.
Keywords: legal examination of regulatory legal acts, Canada, equality, methodological recommendations on gender analysis, guarantees of enforcement of constitutional rights of women.
Правотворчество является одной из форм государственного управления. В последнее время количество принимаемых нормативных правовых актов растет.
С одной стороны, это отрадно, что существенные вопросы нашей жизни облекаются в правовую форму, ведь основная функция права — регулирование распределения социальных благ. Право — особый феномен социальной жизни, человечество выстрадало его на протяжении своего развития, и оно обладает собственными закономерностями, с которыми законодатель должен считаться. Игнорирование их ведет к тому, что законы оказываются неэффективными, порой принося больше вреда, чем пользы.
Усложнение современных социально-экономических процессов, переход к информационному обществу, глобализация, техногенные катастрофы ставят перед государством задачи создания надежных механизмов «защиты» законов от всякого рода случайностей.
Институт экспертизы направлен на повышение качества принимаемых нормативных правовых актов. Под экспертизой, как правило, понимают совокупность определенных действий исследовательского характера либо результат таких действий с использованием специальных познаний в определенных областях науки, техники, искусства и т. д.
Правовая экспертиза получила признание в качестве обязательного элемента нормотворческого процесса [1, 2, 3, 4, 5], но институт права, имеющий строгий порядок проведения, еще не сложился. Это подтверждает и появление в последнее время новых видов экспертиз проектов нормативных правовых актов, направленных на минимизацию последствий современных вызовов.
Ключевыми вызовами современной России являются коррупция, закрытость власти, непрозрачность механизмов принятия решений, неразвитость институтов гражданского общества, острые этнические конфликты, социальный пессимизм, непоследовательность экономической политики государства, низкий уровень экономической безопасности промышленного производства и др. [6, 7, 8, 9].
Антикоррупционная, общественная и «антибюрократическая» (процедура оценки регулирующего воздействия) экспертизы появились в России как ответ на соответствующие вызовы. Как обязательный элемент правовой экспертизы это не только способ борьбы с коррупцией и бюрократизмом, но и эффективный инструмент повышения качества нормативных правовых актов. При их проведении обязательно учитывается ряд общих требований (свобода доступа к информации о разработке и принятии документа, соблюдение иерархии норма-
тивных актов, соблюдение установленного порядка подготовки и принятия документа и т. д.), что позволяет обеспечить более высокий уровень качества нормативных актов и совершенствовать правовое регулирование в целом. Важнейшей задачей является формирование принципиально иной культуры разработки правовых актов. И развитие различных видов экспертиз способствует этому процессу.
В этой связи следует обратить внимание на канадский опыт гендерной экспертизы нормативных актов и управленческих решений, принимаемых органами власти.
Канада на протяжении полувека последовательно проводит политику гендерного равенства и является примером правового обеспечения и защиты прав женщин. С 1971 года в правительстве Канады имеется ответственный за положение женщин в обществе в ранге министра (Ministers Responsible for the Status of Women), создано Канадское управление по делам женщин —специальный орган государственной власти, призванный обеспечить реализацию согласованной политики всеми органами власти по вопросам, касающимся защиты прав и интересов женщин.
В 1981 году Канада ратифицировала Конвенцию ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Затем, в 1985 году были введены в действие разделы 15 и 28 Канадской хартии прав и свобод [10], запрещающие дискриминацию по признаку пола. При этом равенство граждан независимо от пола трактуется не только как принятие одинаковых мер в процессе управления в отношении представителей обоих полов, а, напротив, предполагает в некоторых случаях использование разных методов (главное, чтобы в итоге и женщины, и мужчины имели равное положение и равные возможности), поскольку нормативное регулирование и государственное управление, которые по формальным критериям выглядят «нейтральными» с точки зрения гендерного равенства, на практике могут вести к дискриминации.
В 1995 году Канада одобрила Платформу действий ООН, принятую на Четвертой Всемирной конференции ООН по положению женщин (Beijing Platform for Action), призывающую использовать процесс гендерного анализа при принятии нормативных актов и в процессе управления.
В 1999 году в Канадском управлении по делам женщин был сформирован Департамент гендерного анализа.
Каждые пять лет в Канаде принимается Федеральный план обеспечения гендерного равенства [11], фиксирующий наиболее важные вопросы, которые необходимо решать на пути продвижения к полному равенству женщин и мужчин в Канаде и определяющий основные государственные задачи в этой сфере:
1) внедрить гендерный анализ во всех министерствах и агентствах федерального правительства;
2) повысить уровень экономической независимости и благополучия женщин;
3) улучшить физическое и психическое состояние женщин;
4) снизить уровень насилия в обществе, в частности насилия против женщин и детей;
5) содействовать достижению гендерного равенства во всех аспектах культурной жизни;
6) создать условия для включения женщин в государственное управление;
7) содействовать достижению и поддерживать глобальное гендерное равенство;
8) создавать благоприятные условия для достижения гендерного равенства среди работников федеральных министерств и агентств.
При этом гендерный анализ стал одним из важнейших компонентов деятельности большинства органов власти Канады. Более того, во многих федеральных органах были созданы специальные управления или назначены отдельные сотрудники, занимающиеся вопросами обеспечения гендерного равенства в деятельности этих органов, посредством проведения гендерного анализа правовых актов[12].
В 1998 году Канадское управление по делам женщин разработало Руководство по проведению гендерного анализа в процессе управления [13], являющееся базовым для всех органов власти Канады. Методика гендерного анализа является базовой для всех органов управления Канады, которые обязаны использовать ее в тех случаях, когда принимаемое решение или разрабатываемый ими нормативный акт может нарушить принципы гендерного равенства [14].
В России есть примеры проведения гендерного анализа законопроектов [15, с. 4]. Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации даже одобрена Концепция законотворческой деятельности по обеспечению равных прав и равных возможностей мужчин и женщин [16], но, к сожалению, она не реализуется.
Правовая экспертиза нормативного акта только тогда полноценна и качественна, когда учитывает все возможные последствия его действия. Поэтому обязательным компонентом правовой экспертизы (наряду с общественной, антикоррупционной оценкой регулирующего воздействия и др.) должен стать и учет гендерных факторов.
На основе канадского опыта уже проводилась гендерная экспертиза Федерального закона от 19 декабря 1993 года № 4528-1 «О беженцах» [17, с. 157—168]. В современных условиях гражданской войны на Украине и в связи с возрастающим потоком беженцев, среди которых большинство женщин и детей, учет гендерных факторов выходит на первый план.
Регламент проведения гендерной экспертизы в Канаде представляет собой последовательность обязательных действий чиновников. Он состоит из нескольких этапов.
I. Постановка проблемы.
На данном этапе изучается взаимосвязь нормативного либо правоприменительного акта с ре-
Кабышев С.В. Канадский опыт гендерной экспертизы правовых актов
Кабышев С.В. Канадский опыт гендерной экспертизы правовых актов
альной действительностью, для чего используются статистические данные или проводятся специальные опросы в рамках данной экспертизы, а также проводится аналитическая работа, направленная на установление возможных причин проблемы, взаимосвязи ее с иными факторами, преодоление возможной предвзятости экспертов и т. д. При постановке проблемы необходимо особо учитывать гендерные аспекты, это же необходимо делать и при проведении опросов. В последнем случае желательно не только проводить деление опрашиваемых на мужчин и женщин, но и учитывать иные факторы (например, возраст, работу (есть она или нет), уровень образования, наличие детей, семейный статус и т. д.).
Ключевые вопросы:
1. Сущность проблемы.
2. В чем заключаются причины возникновения проблемы?
3. Изменяется ли сущность проблемы, если подходить к ней с разных позиций (с точки зрения мужчины, с точки зрения женщины)?
4. Какие обстоятельства влияют на сущность проблемы?
5. Может ли проблема при первом приближении быть решена путем внесения корректив с учетом гендерных факторов?
II. Определение возможных результатов принимаемого нормативного (правоприменительного) акта.
На данном этапе необходимо проанализировать возможные результаты принятия правового акта, исследовать, как повлияет его принятие на правовое и фактическое положение женщин и мужчин. При этом также надо учитывать возрастные факторы, социальное положение и т. д.
Ключевые вопросы:
1. Каковы могут быть результаты вступления в силу принимаемого правового акта?
2. Нарушаются ли при этом принципы гендерного равенства?
3. Возможно ли избежать наступления негативных с точки зрения гендерного равенства результатов?
4. Нужно ли для этого менять данный акт или необходимо принять другой нормативный акт?
III. Определение непосредственного объекта исследования и информационных ресурсов.
В анализируемом нормативном акте необходимо сначала попытаться выделить нормы, где упоминаются термины с гендерной нагрузкой (например, «женщина», «мужчина», «пол», «материнство», «отцовство» и т. д.). Следует отметить, что в большинстве российских нормативных правовых актов они отсутствуют.
Затем выделяются те нормы, которые не содержат непосредственно гендерно выраженных терминов, но при этом прямо или косвенно могут по-разному повлиять на правовое положение мужчины или женщины.
К информационным ресурсам в данном случае относятся различные источники, имеющие отно-
шение к исследуемой проблеме (это могут быть материалы средств массовой информации, Интернета, нормативные акты, судебные решения и т. д.). На данной стадии анализа необходимо также решить вопрос о привлечении дополнительных консультантов.
Ключевые вопросы:
1. Какие термины и понятия в объекте исследования имеют гендерную нагрузку (прямо либо косвенно)?
2. Какие информационные ресурсы, помимо текста нормативного акта (управленческого решения), могут содержать информацию о гендерных проблемах в данной сфере?
3. Достаточны ли эти источники для получения объективных и всесторонних результатов в рамках проводимого исследования?
4. Можно ли доверять данным источникам информации (в последнее время такой источник информации, как Интернет не всегда содержит проверенные и достоверные данные)?
IV. Анализ норм правового акта.
На данном этапе необходимо, во-первых, проанализировать все нормы правового акта (положений принимаемого решения), которые в той или иной степени затрагивают права лиц того или иного пола. Если нет прямого упоминания гендерных терминов, выявить косвенные факторы дискриминации.
Во-вторых, определить механизмы дальнейшего наблюдения за решением выявленной гендерной проблемы. В случае невозможности выявления проблемы в настоящее время определить механизмы наблюдения за процессом реализации нормативного акта (управленческого решения), так как именно практическая реализация нормативного акта или управленческого решения зачастую влечет за собой нарушение принципов гендерного равенства, которые невозможно было предусмотреть в процессе его разработки.
Ключевые вопросы:
1. Каково значение гендерно выраженных норм данного правового акта?
2. Могут ли нормы, не имеющие непосредственного гендерного содержания, влиять определенным образом на положение различных гендерных групп?
3. Каковы последствия принятия действия данного акта для различных гендерных групп — женщин, мужчин, мальчиков, девочек?
4. Если однозначных выводов о гендерном воздействии акта нельзя сделать на настоящем этапе, какие наблюдения и исследования необходимо провести в дальнейшем?
V. Институциональный анализ механизмов обеспечения гендерного равенства, заложенных в рассматриваемом акте.
Каждое право должно рассматриваться сквозь призму действий уполномоченных должностных лиц, обеспечивающих его реализацию. Поэтому на данном этапе предлагается составить перечень государственных органов, должностных лиц, занима-
ющихся данной проблемой, и провести анализ их деятельности.
Указанные органы и лица должны быть разделены на уровни (федеральный, региональный и т. п.) и по своим функциям.
Когда роль каждого органа и должностного лица в обеспечении гендерного равенства будет определена, необходимо установить, как органы и должностные лица на разных уровнях взаимодействуют между собой для решения гендерных проблем.
В рамках данного этапа необходимо также отметить, какие гендерно выраженные нормы рассматриваемого акта успешно реализуются на практике.
Таким образом, должен быть очерчен механизм действия рассматриваемого нормативного акта, результатом которого является соблюдение принципов гендерного равенства.
Для подготовки заключения на данном этапе можно:
- использовать судебную статистику;
- провести опрос общественного мнения, а при отсутствии достаточных средств — пилотное исследование;
- провести опрос экспертов;
- проанализировать иную информацию по теме исследования (например, сообщения в СМИ), где упоминается о фактах дискриминации в отношениях, регулируемых анализируемым нормативным актом.
VI. Соотношение норм рассматриваемого акта с нормами национального законодательства и международными правовыми актами.
VII. Разработка вариантов предложений по корректировке акта.
Если в результате проведенной гендерной экспертизы будет выявлена возможность наступления разных последствий для граждан в зависимости от пола (при этом положение одного из полов будет хуже), необходимо разработать варианты решения данной проблемы.
Предложения могут касаться изменений, вносимых в правовой акт, либо указывать на необходимость разработки другого нормативного акта, восстанавливающего гендерное равенство в рассматриваемой ситуации.
В рамках данного этапа также могут быть предложены меры по дальнейшему наблюдению за процессом реализации нормативного акта (управленческого решения) в том случае, если в ходе производства гендерной экспертизы не представляется возможным установить результаты его воздействия на положение граждан по признаку пола.
VIII. Итоговый вывод и рекомендации.
По результатам анализа необходимо дать характеристику правового акта с точки зрения соблюдения в нем принципов гендерного равенства, а также предложить возможные пути решения гендерных проблем, если они возникают или могут возникнуть в ходе его реализации.
IX. Информационная поддержка результатов проведенной экспертизы.
Результаты гендерной экспертизы при принятии нормативных актов и управленческих решений (на государственном уровне и на уровне местного самоуправления) должны быть обнародованы.
Таким образом, в Канаде создан и успешно работает институциональный механизм обеспечения равных возможностей для мужчин и женщин в реализации их конституционных прав и свобод, поэтому Канада с точки зрения гендерного фактора занимает первое место в мире по качеству жизни.
В связи с этим целесообразно законодательно закрепить обязательность учета гендерных факторов при проведении правовой экспертизы правовых актов, принять регламент проведения гендерной экспертизы нормативных и правоприменительных актов в органах государственной власти и органах местного самоуправления России в процессе их нормотворческой и правоприменительной деятельности.
Примечания
1. Журкина Е.В. Правовая экспертиза нормативного правового акта как средство повышения эффективности законодательства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
2. Разуваев А.А. Экспертиза как средство повышения эффективности процесса правореализации: вопросы теории и практики: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006.
3. Закиров И.А. Правовая экспертиза: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2008.
4. РогозинВ.Ю. Правовая экспертиза законопроектов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
5. Надеев Р.К. Правовая экспертиза законопроектов в Государственной Думе: учебное пособие. М., 2005.
6. URL: http://www.wciom.ru (дата обращения:
20.05.2014).
7. URL: http://www.fom.ru (дата обращения:
20.05.2014).
8. URL: http://www.levada.ru (дата обращения:
20.05.2014).
9. Материалы Института социально-экономических и политических исследований. URL: http://www.iseps.ru (дата обращения: 20.05.2014).
10. Канадская хартия прав и свобод является составной частью Конституции Канады.
11. Данный документ на англ. языке см. на сайте: URL: http://www.swc-cfc.gc.ca (дата обращения: 20.05.2014).
12. Стратегическая программа для гендерного анализа в Министерстве гражданства и иммиграции Канады, 2011.
13. Данный документ см. на сайте: URL: http://www. swc-cfc.gc.ca (дата обращения: 20.05.2014).
14. Подробнее о деятельности органов государственной власти Канады по проведению гендерного анализа см.: Canadian Experience in Gender Mainstreaming. Ottawa. 2002.
15. Гендерная экспертиза российского законодательства / Л.Н. Завадская, З.М. Зотова, М.В. Камчаткина, А.С. Михлин и др.; отв. ред.Л.Н. Завадская. М., 2001.
16. Собрание законодательства РФ. 1997. № 48, ст. 5527.
Кабышев С.В. Канадский опыт гендерной экспертизы правовых актов
Кабышев С. В. Канадский опыт гендерной экспертизы правовых актов
17. Кабышев С.В. Гендерная экспертиза законодательства о беженцах (на основе канадского опыта) // Конституционное развитие России. Межвузовский сборник. Саратов, 2011. Вып. 12.
Notes
1. Zhurkina E.V. Legal examination of the regulatory legal act as the method of raising the efficiency of legislation: author’s abstract ... candidate of legal sciences. Moscow, 2009.
2. RazuvayevA.A. Examination as the method of raising the efficiency of enforcement process: theory and practice questions: dissertation ... candidate of legal sciences. Saratov, 2006.
3. Zakirov I.A. Legal examination: dissertation ... candidate of legal sciences. Nizhny Novgorod, 2008.
4. Rogozin V.Yu. Legal examination of bills in the Russian Federation: dissertation ... candidate of legal sciences. Moscow, 2003.
5. Nadeev R.K. Legal examination of bills in the State Duma: study guide. Moscow, 2005.
6. URL: http://www.wciom.ru (access date: 20.05.2014).
7. URL: http://www.fom.ru (access date:20.05.2014).
8. URL: http://www.levada.ru (access date: 20.05.2014).
9. Materials of the Institute of socioeconomic and political researches. URL: http://www.iseps.ru (access date:
20.05.2014).
10. The Canadian charter of rights and freedoms is a component of the Constitution of Canada.
11. See this document in English on the website: URL: http://www.swc-cfc.gc.ca (access date: 20.05.2014).
12. A strategic framework for gender-based analysis at Citizenship and Immigration Canada, 2011.
13. See this document on the website: URL: http://www. swc-cfc.gc.ca (access date: 20.05.2014).
14. For the details about activities of Canadian state government bodies for carrying out the gender analysis refer to: Canadian Experience in Gender Mainstreaming. Ottawa. 2002.
15. Gender examination of Russian legislation / L.N. Zavadskaya, Z.M. Zotova, M.V. Kamchatkina, A.S. Mikhlin and others; ed. in chief L.N. Zavadskaya. Moscow, 2001.
16. Collection of legislative acts of the RF. 1997. № 48, art. 5527.
17. Kabyshev S.y. Gender examination of legislation concerning refugees (on the basis of the Canadian experience) // Constitutional development of Russia. Interuniversity collection. Saratov, 2011. Issue 12.
