CC BY
127
2006
ВЕСТНИК САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОГО УНИВЕРСИТЕТА_Сер. 6. Вып. 2
МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
ЮГ. Акимов
КАНАДСКИЕ ПРОВИНЦИИ НА МЕЖДУНАРОДНОЙ АРЕНЕ
в конце XX — начале XXI в.
(НОВЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И ТЕНДЕНЦИИ)*
Внешнеполитическая деятельность канадских провинций представляет собой один из самых ярких примеров активного развития парадипломатии (субъектно-терри-ториальной дипломатии) в современном мире. С 1960-х годов они начали осуществлять первые самостоятельные шаги на международной арене, подчас действуя наравне с суверенными государствами'. В свою очередь это ставило проблемы перед федеральным правительством, которое должно было в той или иной форме реагировать на эти шаги. В настоящей статье рассматриваются новые направления и тенденции в комплексе внешнеполитической деятельности канадских провинций, проявившиеся в конце XX - начале XXI в.
Специфика внешнеполитической деятельности канадских провинций. В последние десятилетия XX в. субъекты очень многих федеративных государств стали более или менее самостоятельно действовать на международной арене, преследуя при этом, в первую очередь, экономические интересы. Однако их внешнеполитическая деятельность в подавляющем большинстве случаев не выходила на государственный уровень и тем более не шла в разрез с тем внешнеполитическим курсом, который проводился федеральным центром.
Внешнеполитическая деятельность канадских провинций представляет собой особый случай. По крайней мере четыре из них - Онтарио, Альберта, Британская Колумбия и, конечно, Квебек - «играют» не только на уровне субъектов федерации, но порой «поднимаются» до уровня суверенных государств. Последнее проявляется как в практической плоскости, так и в символических и протокольных моментах. Так, говоря о практике, следует отметить, что некоторые канадские провинции являются членами международных организаций, куда кроме них входят только суверенные государства. Провинции достаточно активно участвуют в международных конференциях и форумах межгосударственного уровня. Провинциальные премьеры самостоятельно ведут переговоры с главами и представителями других государств, а те, в свою очередь, порой на-
* Данная статья написана по результатам научной командировки автора в Канаду в октябре ноябре 2005 г. и рамках Faculty Research Prvffvm. финансируемой правительством Канады
© Ю.Г. Акимов. 2006
прямую обращаются к провинциальному руководству. Что касается протокола, то, например, некоторые представительства (генеральные делегации) Квебека обладают дипломатическим иммунитетом и дипломатическим статусом (тем самым они фактически приравниваются к посольствам); зарубежные поездки премьер-министров ряда провинций норой обставлялись как визиты лидеров какой-либо страны; имели место случаи награждения провинциальных премьеров иностранными орденами, присуждаемыми только главам государств, и т.п.
Такая ситуация, на наш взгляд, вызвана несколькими причинами, связанными, с одной стороны, со спецификой государственного строя Канады, а с другой - с квебекским фактором в его различных проявлениях.
Говоря об общей специфике канадского федерализма, следует учитывать, что его развитие в последние десятилетия XX в. шло почти исключительно в сторону расширения прав провинций и сокращения влияния центра; в результате сегодня Канада относится к числу наиболее децентрализованных федераций мира. В отношениях между дзумя уровнями власти современный канадский федерализм сочетает в себе элементы «сотрудничества» и «соревновательности». Последнее связано с тем, что канадская конституция недостаточно четко разделяет сферы компетенции центра и провинций, оставляя простор для различных толкований и связанных с этим конфликтов. Также важно отметить, что конституция не содержит указаний на то, что внешняя политика является исключительно прерогативой федерального правительства, хотя фактически именно оно ее и осуществляет. Однако при этом провинции отвечают за исполнение условий международных соглашений в случае, если они затрагивают сферу, относящуюся по конституции к их компетенции. В такой ситуации провинции получают легальную возможность выступать на международной арене, действуя в этих самых сферах.
Новый контекст международной деятельности канадских провинций. Рассматриваемый нами период был временем серьезных перемен во внешнеэкономической политике Канады (естественно, что эти перемены затронули также и политическую сферу). С конца 1980-х годов Оттава активно включилась в интеграционные процессы как в масштабах Североамериканского континента, так и всего Западного полушария в целом. В 1988 г. она заключила договор о свободной торговле с США, в 1993 г. подписала Североамериканское соглашение о свободной торговле (НАФТА) с США и Мексикой, затем начались переговоры о подписании аналогичного соглашения с Чили, а также подготовка к созданию Зоны свободной торговли Америк (ФТАА). Последнее, в свою очередь, стало одним из побудительных мотивов для важнейшего политического шага, на который Канада долго не решалась - вступления в Организацию Американских государств (ОАГ).
В результате Канада не просто стала более активно сотрудничать в торгово-экономической сфере с США и странами Латинской Америки, но оказалась вовлеченной в необратимый процесс, который определил магистральное направление ее внешнеэкономической политики со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Параллельно с этим шел другой процесс: менялся характер политической активности Оттавы на международной арене, что было связано, прежде всего, с окончанием «холодной войны» и формированием нового мирового порядка. К началу 1990-х годов изменилось геостратегическое положение Канады - она перестала служить буфером между двумя ядерными сверхдержавами, что соответственно резко снизило ее значение для
оборонной политики США. В 1990-е годы Канада сократила свое участие в НАТО и вывела свои войска из Европы. В то же время либеральное правительство Ж. Кретьена (1993-2003 гг.) стремилось к тому, чтобы Канада оставалась заметным игроком на международной арене и ее голос был слышен и узнаваем в мире. Канада стала проводить так называемую «дипломатию ниш», концентрируя свои усилия на отдельных значимых аспектах международных отношений, таких как, например, «безопасность человека» (human security).
Однако в целом уже к середине 1990-х годов во внешней политике Канады центр тяжести в значительной мере сместился с политической на экономическую (и отчасти гуманитарную) сферу. В свою очередь это открывало новые возможности для провинций, так как затрагивало сферу их компетенции. В то же время, поскольку вопросы обеспечения безопасности для самой Канады практически оказались сняты (по крайней мерс, в период до 11 сентября 2001 г.), провинции могли в целом более спокойно действовать на международной арене, особо не беспокоясь о каких-либо негативных последствиях.
Квебек на международной арене. В конце XX - начале XXI в. Квебек продолжает оставаться лидером среди канадских провинций как по численности зарубежных представительств, так и по интенсивности и размаху своей внешнеполитической деятельности, за которую отвечает квебекское Министерство иностранных дел, созданное еще в 1967 г. (заметим, что Квебек - единственная канадская провинция, имеющая собственное министерство с таким названием). Даже в середине 1990-х годов, в условиях серьезного экономического кризиса, охватившего всю Канаду и приведшего в том числе к свертыванию зарубежной активности остальных провинций (см. ниже), Квебек продолжал выступать на международной арене. К 2005 г. у него имелось 28 зарубежных представительств на пяти континентах, в том числе шесть генеральных делегаций и четыре деле гации, которые по сути выполняют функции если не аналогичные, то близкие к функциям посольств суверенных государств2. В настоящее время действуют около 300 договоров и соглашений, заключенных Квебеком с зарубежными государствами и негосударственными территориальными акторами (в том числе российско-квебекское соглашение и Протокол о намерениях по сотрудничеству между Квебеком и Республикой Татарстан), а всего за последние 40 лет их было подписано более 550.
Середина и вторая половина 1990-х годов были временем, когда внешнеполитическая деятельность Квебека в основном развивалась по направлениям, намеченным в предшествующие десятилетия. Это торгово-экономическое сотрудничество (прежде всего, с США в целом и их отдельными штатами) и поддержание «особых» отношений с Парижем. Что касается последних, то суверенистские правительства Квебекской партии, конечно, стремились перевести их в политическую плоскость (особенно в 1994-1995 гг. -в период, предшествовавший второму референдуму о суверенитете), однако на практике и с Францией, и с другими франкоязычными странами и международными организациями отношения развивались в основном в области защиты и продвижения французского языка и культурного разнообразия, где Квебек действительно добился значительных успехов. Примером этого может служить участие Квебека в саммитах Франкофонии (т.е. во встречах на высшем уровне вместе с главами суверенных государств), конференциях ООН и ЮНЕСКО (также зачастую межгосударственного уровня). В 1999 г. Квебек выдвинул получившую значительный отклик инициативу по выработке международных правовых инструментов для защиты культурного разнообразия и признания права государств поддерживать сферу культуры политическими методами. ■-----
В то же время ряд исследователей отмечает, что для внешней политики Квебека до конца 1990-х годов была характерна определенная хаотичность, отсутствие координации, несогласованность отдельных инициатив3. Возможно, что это осознавало и само квебекское правительство, так как в 2001 г. Министерство иностранных дел Квебека впервые разработало подробный «Стратегический план» международной деятельности провинции на период до 2004 г. Эта 70-страничная брошюра под заголовком «Квебек в меняющемся международном окружении», одобренная Национальной Ассамблеей Квебека1, представляла собой первый всеобъемлющий провинциальный документ подобного рода (впрочем отдельные программные заявления по вопросам внешней политики принимались Квебекским МИД и раньше, в 1985 и 1991 гг.).
В «Стратегическом плане» 2001 г. констатировалось, что в результате своей 40-летней внешнеполитической деятельности Квебек к началу XXI в. смог стать «скромным, но признанным и заслуживающим доверие» игроком на международной арене. Авторы документа отметили, что, хотя понятие «глобализация» широко распространено, ее воздействие и на деятельность Квебека на международной арене, и на повседневную жизнь населения провинции еще должным образом не оценено. В этой связи говорилось о необходимости оценки этого воздействия и приспособления внешнеполитической деятельности Квебека к реалиям глобализации, чтобы, с одной стороны, воспользоваться теми преимуществами, которые дает существующий международный контекст, а с другой - избежать возможных проблем.
Первой задачей документа провозглашалось определение роли и диапазона ответственности квебекского Министерства иностранных дел. Констатируя, что они существенно изменились за почти четверть века, прошедшие с момента его создания, «Стратегический план» 2001 г. выделял четыре основные функции, которые должны определять всю деятельность провинциального МИД: политическая, публичная, интегративная и управленческая.
Политическая функция подразумевает ответственность за поддержание отношений между правительством Квебека и иностранными правительствами и международными организациями. Здесь основное внимание предполагалось уделить, прежде всего, активизации связей Квебека с теми странами и организациями, отношения с которыми считаются приоритетными. Главной целью объявлялось обеспечение доступа к тем международным субъектам и структурам, действия которых оказывают воздействие на все квебекское общество.
В Западном полушарии это, прежде всего, Соединенные Штаты. Говоря об отношениях с ними, «Стратегический план» 2001 г. делал основной упор на диверсификацию внешнеполитических акций Квебека, которые должны происходить как на федеральном уровне, так и на уровне отдельных штатов и межштатных организаций.
Также большое внимание авторы «Стратегического плана» 2001 г. уделили развитию контактов со странами Латинской Америки, причем не только в экономической, но и в культурной сфере. Планировалось увеличить число квебекских компаний, работающих в регионе, существенно расширить преподавание в провинции испанского языка, активизировать молодежные обмены (через офис Квебек-Америки) и т.п.
Эта часть документа безусловно явилась откликом на отмеченные нами выше изменения, которые происходили на Североамериканском континенте и в Западном полушарии с конца 1980-х годов. И для всей Канады, и для Квебека США давно являлись ключевым торговым партнером, а интенсивные хозяйственные связи между двумя североамериканскими государствами имеют глубокие исторические корни. Однако именно
в конце XX в., в результате заключения соглашений ФТА и НАФТА, товарообмен между двумя странами возрос особенно резко. Квебек только за 1990-е годы смог утроить свой экспорт в США, тогда как за это же время квебекский экспорт в другие провинции Канады не только не вырос, но даже сократился на 5%! К 2001 г. 85% экспорта из Квебека шло либо непосредственно в США, либо транспортировалось через их территорию5. В 1990-е годы в дополнение к уже имеющимся в США представительствам Квебек открыл генеральные делегации в Бостоне, Чикаго и Лос-Анджелесе, а также офис в Майами. Квебек был первым неамериканским участником Совета губернаторов штатов; он также представлен в Конференции губернаторов Новой Англии и восточно-канадских премьеров, Совете губернаторов района Великих озер. На рубеже XX-XXI вв. Квебек ежегодно посещали два миллиона американских туристов, тративших там миллиард долларов!
Что касается Латинской Америки, то Квебек традиционно выступал сторонником развития контактов со странами этого региона, с одной стороны, как с безусловно перспективными партнерами (учитывая емкость рынков, наличие разнообразных ресурсов, относительную дешевизну рабочей силы и т.п.), а с другой - как с культурно и духовно близкими обществами. Квебек давно открыл там свои представительства (в Мексике и Аргентине); к началу XXI в. в Южной и Центральной Америке уже действовало около 500 квебекских компаний. В самом Квебеке как раз в это время началось активное внедрение испанского языка в качестве обязательного предмета в средних школах.
Вторым важнейшим направлением внешнеполитической деятельности Квебека стратегический план 2001 г. называет Европу. Отмечается, что в условиях интенсивного развития там интеграционных процессов традиционных двусторонних связей с отдельными европейскими странами Квебеку явно недостаточно. Теперь предлагалось сделать упор на развитие контактов со структурами Европейского союза. В документе традиционно звучит положение об особом значении Франции среди всех европейских партнеров Квебека. Однако представляет интерес тезис о необходимости привлечения других стран к разнообразным франко-квебекским соглашениям и инициативам (прежде всего, называлась франко-квебекская группа по культурному разнообразию, созданная еще в 1998 г.).
Третьим направлением названы международные организации, и прежде всего Фрап-кофония, где Квебек имеет самостоятельный голос. Надо сказать, что здесь наряду с традиционным культурно-лингвистическим направлением деятельности Квебека, все более рельефно стала проводиться мысль о необходимости использования структур Франко-фонии для пропаганды и распространения практической демократии, зашиты прав человека в странах третьего мира и т.п. Также указывалось на необходимость сотрудничества с другими международными организациями, и, прежде всего ЮНЕСКО.
Публичная функция квебекского МИД, согласно стратегическому плану 2001 г., заключается в создании и поддержании позитивного имиджа провинции за рубежом, а также формировании в самом Квебеке позитивного мнения по поводу его внешнеполитической деятельности.
Надо сказать, что в конце 1990-х годов квебекский МИД уже начал предпринимать определенные шаги в этом направлении. В 1998-2000 гг. в нескольких европейских странах впервые были организованы «Квебекские сезоны». Был открыт ряд новых сайтов в интернете, где выкладывались английские и испанские переводы статей из франкоязычных квебекских периодических изданий''. В 1997 г. под патронажем квебекского
МИД была создана Международная ассоциация квебекских исследований (Association Internationale des études québécoises, AIEQ), объединившая несколько сотен специалистов по всему миру (небольшое отделение этой ассоциации действует и в России); также было проспонсировано открытие программ квебекских исследований в ряде американских университетов.
Интегративная функция МИД носит технический характер и заключается в координации международной деятельности различных квебекских государственных и биз-нес-структур, общественных организаций, численность которых неуклонно увеличивается.
Управленческая функция связана с внутренней структурой МИД и его кадровой политикой. С приходом к власти в 2003 г. квебекских либералов, внешнеполитическая активность провинции не только не снизилась, но, наоборот, стала еще более динамичной. В марте 2005 г. Министерство иностранных дел Квебека обнародовало новый стратегический план действий на период до 2007 г.7 В отличие от плана 2001 г., этот документ не имеет собственного заглавия (он является составной частью общей стратегии правительства Квебека «Блистать среди лучших»). План 2005 г. существенно меньше по объему (в нем всего 16 страниц), однако по сравнению со своим предшественником он представляется более конкретным. Наряду с описанием тех или иных задач внешнеполитической деятельности, в нем содержатся конкретные критерии оценки ее эффективности и/или называются ожидаемые результаты.
Во введении констатируется, что квебекское общество «одновременно открыто миру и глубоко интегрировано в Североамериканский континент». В соответствии с этим перед квебекским МИД ставятся следующие цели:
- полная реализация всего экономического потенциала Квебека в перспективе устойчивого развития;
- подтверждение Квебекской идентичности и продвижение его интересов и культуры в Канаде и в мире;
- пересмотр роли и образа действий провинциальных властей.
Если попытаться определить содержательные отличия плана 2005 г. от плана 2001 г., то в первую очередь следует обратить внимание на круг партнеров Квебека по двусторонним отношениям. Наряду с традиционными пунктами о необходимости продолжать на разных уровнях развитие отношений с США и Францией, появилось поло- — жение о необходимости «пересмотреть, выработать и начать осуществление стратегий развития отношений Квебека с другими регионами, учитывая, в особенности, эволюцию ЕС и рост новых экономик (Бразилия, Индия, Китай)».
В определенной степени новым моментом можно считать пункты о необходимости адаптировать деятельность сети зарубежных представительств Квебека к реалиям зарубежных стран, а также о необходимости консолидации действий провинциального правительства и общественных организаций в деле помощи развивающимся странам и реагировании в чрезвычайных ситуациях.
В документе более четко определены приоритетные направления деятельности Квебека во Франкофонии: развитие практической демократии, поддержка культурного многообразия, продвижение французского языка, образование и обучение, экономическое сотрудничество и устойчивое развитие. Также в план был внесен пункт о подготовке к Саммиту Франкофонии в Квебеке в 2008 г. (год 400-летия основания города Квебек).
Также делался акцент на усилении роли Квебека в дискуссиях и переговорах, которые проводит Канада в рамках международных организаций и конференций (за счет
включения его представителей в состав федеральных делегаций), и участии в выработке и принятии ЮНЕСКО международной конвенции по защите культурного многообразия и художественного выражения.
В разделе, посвященном информационной составляющей внешнеполитической деятельности, план 2005 г. в основном повторяет положения предыдущего, с той лишь разницей, что указывает на необходимость более избирательной и направленной деятельности по укреплению международной репутации Квебека. Основные усилия в этой области должны быть нацелены на «приоритетные страны».
Вслед за принятием этого плана последовали новые инициативы. В мае 2005 г. Моник Ганьон-Трамбле - вице-премьер, министр, ответственный за Франкофонию, и министр иностранных дел Квебека «предложила» федеральному правительству наладить «партнерство» с провинциями в области международных отношений. Прежде всего речь шла, естественно, о Квебеке, который, как было отмечено, уже давно и активно участвует в международных форумах, дейстьуя в сфере своей провинциальной компетенции и защищая свои интересы. Министр предлагала обеспечить Квебеку следующее:
- статус полноправного члена в канадских делегациях и исключительную ответственность за назначение его представителей;
- участие в процессе выработки позиции Канады по тому или иному вопросу и доступ ко всей информации об этом процессе;
- право выступать от своего имени на международных форумах по вопросам, затрагивающим его юрисдикцию;
- признание за ним права одобрять или не одобрять соглашения, подписываемые Канадой, а также одобрять или не одобрять принятие Канадой на себя каких-либо ограничений или обязательств;
- включение его предложений в канадские документы;
- право представлять свою позицию наравне с канадской в арбитражных судах и т.п. международных структурах в случаях, если затрагиваются его интересы.
Министр также предложила изменить статус канадской комиссии при ЮНЕСКО таким образом, чтобы там было закреплено исключительное право правительства Квебека вести диалог с гражданским обществом провинции (по вопросам выработки культурной политики). По словам М. Ганьон-Трамбле, признание роли провинций на международной арене отвечает коренным интересам Канады, отражает ее «истинную федеральную природу», а также позволит сделать международную деятельность Канады более эффективной и усилит ее имидж за рубежом.
Внешнеполитическая деятельность провинций «Остальной Канады». Последняя треть XX в. была временем роста и развития международной активности не только Квебека, но и других канадских провинций. Безусловно, по сравнению с ним, провинции «Остальной Канады» действовали существенно мягче и с некоторым запозданием; их первые самостоятельные шаги на международной арене пришлись на середину 1970-х годов. Однако уже к середине 1980-х годов Онтарио, Альберта и Британская Колумбия (в меньшей степени другие провинции) имели отлаженный механизм экономического и природоохранного сотрудничества со штатами США, а кроме того установили контакты с большим числом негосударственных акторов в разных точках земного шара. При этом у разных провинций появились свои приоритетные регионы и/или направления сотрудничества. Так, Британская Колумбия развивала отношения с Японией и другими странами Юго-Восточной Азии; Альберта активно поддерживала свои
нефтяные компании, которые в начале 1980-х годов начали проникновение в Тунис и особенно в Ливию (после того, как ее правительство запретило деятельность американских нефтяных компаний)". К 1984 г. провинции «Остальной Канады» имели 38 зарубежных представительств9.
Экономические трудности начала 1990-х годов заставили провинции существенно снизить интенсивность и сократить масштабы своей международной деятельности. Прежде всего это отразилось на их зарубежных офисах и миссиях. К 1994 г. по соображениям бюджетной экономии были закрыты все представительства провинции Онтарио, которых на тот момент насчитывалось 19 и где работало более 600 сотрудников!10
Однако эти же трудности в определенной степени стимулировали провинции, во-первых, к поиску новых деловых партнеров, новых источников инвестиций за рубежом, а во-вторых, к выработке новых, более экономичных и эффективных способов защиты и продвижения своих интересов в мире. Именно в период кризиса 1990-х годов провинции «Остальной Канады» отчетливо осознали , что в ряде вопросов, связанных с международной деятельностью, они не могут полностью положиться на федеральное правительство. Их представители считали, что «когда на карту поставлены важные провинциальные проблемы, провинции гораздо больше предпочитают иметь возможность самостоятельно защищать и четко формулировать свои собственные интересы, чем передавать их федеральному правительству»11.
Во второй половине 1990-х и в первые годы XXI в. провинции «Остальной Канады» предпочитали продвигать свои интересы за рубежом не с помощью постоянных представительств, а путем регулярного обмена визитами, отправки специальных миссий в различные регионы, участия в работе международных организаций. В ряде провинций действовали так наываемые «посольские программы», суть которых состояла в том, что провинциальные бизнесмены брали на себя обязательства в ходе своих зарубежных поездок «на общественных началах» выполнять определенные представительские функции, продвигать провинциальные интересы, устанавливать контакты и т.п. Еще одним важным моментом было то, что провинции «Остальной Канады» в своей зарубежной деятельности практически всегда получали поддержку канадских посольств и консульств и максимально использовали предоставляемые ими возможности (информационные ресурсы, помещения, средства связи и т.п.).
Несмотря на это в последние годы наметилась тенденция к возобновлению деятельности собственно провинциальных представительств. Так, Онтарио в настоящее время имеет семь так называемые «международных маркетинговых центров» (в Шанхае, Мюнхене, Нью-Йорке, Токио, Лондоне, Лос-Анджелесе и Нью-Дели), четыре из которых были открыты только в июне 2005 г. Как заявил по этому поводу провинциальный министр экономического развития и торговли Джо Кордиано: «Мы действуем в ключевом приоритетном направлении, чтобы помочь бизнесу Онтарио прорваться на важнейшие рынки на всем Земном шаре. Онтарио будет постоянно представлено в основных точках, что поможет создать новые рабочие места и усилить наше процветание» |2.
В 2005 г. свой офис в Вашингтоне открыла Альберта, являющаяся сейчас наиболее динамично развивающейся провинцией. Альберта - одна из двух провинций «Остальной Канады», имеющих министерство, в названии которого фигурирует прилагательное «международный» - Министерство международных и межправительственных отношений (кроме Альберты такое министерство есть только в соседней Манитобе).
Альберта успешно развивает отношения с Украиной, а также с российскими регионами (Тюменской областью, Ямало-Ненецким и Ханты-Мансийским автономными округами). Кроме того, она является единственной канадской провинцией-членом Северного форума (куда входит 13 субъектов РФ)13.
Практически все канадские провинции (включая Квебек) стремятся к институ-ционализации своих контактов с администрациями штатов путем подписания различных соглашений и работы в различных организациях (Губернаторы Новой Англии и премьеры Восточной Канады, Тихоокеанский северо-западный экономический регион и др.). Некоторые провинции также являются ассоциированными членами различных американских межштатных организаций. В частности, Альберта и Британская Колумбия подобным образом входят в Совет штатных администраций Запада, а Онтарио и Квебек - в Совет губернаторов района Великих Озер и т.д. Это существенно облегчает прямые контакты правящих кругов провинций и штатов по самому широкому кругу проблем.
Говоря о проблемах, следует иметь в виду, что все канадские провинции в своей зарубежной деятельности уделяют большое внимание проблемам окружающей среды и международного развития. Так. по природоохранным проблемам Онтарио напрямую сотрудничает с девятью штатами района Великих озер. Провинции самостоятельно выделяют средства и финансируют программы помощи регионам, пострадавшим от стихийных бедствий, а также наиболее отсталым странам (прежде всего, Карибского бассейна и Африки).
На наш взгляд, примером типичного подхода «средней» провинции к международным делам в настоящее время может служить позиция Манитобы. В этой провинции существует Министерство международных и межправительственных отношений (International and Intergovernmental Relations). Безусловно, главной целью его деятельности является содействие экономическому росту провинции. Однако наряду с этим его работа направлена на привлечение в провинцию иммигрантов, иностранных студентов, создание ее благоприятного имиджа за рубежом. Манитоба не имеет представительств в других странах, однако активно использует «посольскую программу». Основные принципы ее международной деятельности изложены в недавно принятом документе «Простираясь за пределы наших границ»и.
Как правило, позиция провинций «Остальной Канады» по тем или иным международным вопросам не слишком отличается от федеральной. Однако когда речь идет о принципиальных вопросах, они смело идут на конфликт с Оттавой. Так, в 2000 г. правительство Онтарио осудило действия федерального правительства в ходе VI конференции ООН по изменению климата и отказалось присоединиться к «Национальному бизнес-плану по изменению климата»'5.
Реакция федерального центра. С того момента, когда федеральное правительство впервые столкнулось с вызовами, которые содержит в себе внешнеполитическая деятельность провинций (и прежде всего Квебека), его позиция претерпела определенную эволюцию. В 1960-е годы броские, хотя и не несущие непосредственной угрозы федеральному единству, внешнеполитические акции Квебека вызывали очень резкую негативную реакцию Оттавы. Во второй половине 1970-х - первой половине 1980-х годов это усугубилось противостоянием с сепаратистским правительством квебекской партии. В середине 1980-х годов центр стал придерживаться более взвешенного и диверсифицированного подхода к внешнеполитической деятельности провинций. Были вырабо-
таны и отлажены механизмы взаимодействия, обмена информацией, согласования интересов, которые в целом вписывались в общий контекст развития канадского федерализма. Внешнеполитические проблемы стали обсуждаться на так называемых «межправительственных и межминистерских конференциях» (так в Канаде называются регулярные встречи соответственно федерального и провинциальных премьеров и федерального и соответствующих провинциальных министров). В то же время, своя доля истины есть и в заявлениях квебекских чиновников и дипломатов, которые жалуются на «подозрительность», проявляемую федеральным правительством по отношению ко всем внешнеполитическим акциям Квебека. Бывают случаи, когда все они воспринимаются как стремление к получению каких-либо особых прав16.
Реакция Оттавы на международную деятельность других провинций зачастую была обратно противоположной той, что встречали внешнеполитические акции Квебека. Конечно, конфликтные ситуации здесь также были, так как интересы провинций и центра далеко не всегда совпадают. Однако главным является то обстоятельство, что федеральное правительство никогда не рассматривало действия провинций «Остальной Канады» как угрозу национальному единству или хотя бы как угрозу единой внешней политике страны. Более того, стремясь нейтрализовать эффект от тех или иных демаршей Квебека, а также лишний раз продемонстрировать симметричность федерации, Оттава подталкивала другие провинции к аналогичным шагам, даже если они и не отвечали их интересам. Так, после того как Квебек после долгих переговоров смог получить официальный статус «участвующего правительства» в Международной организации франкофонии, под давлением Оттавы аналогичный статус там был представлен провинции Нью-Брансуик (официально она является единственной двуязычной провинцией Канады). Еще в 1970-1980-е годы федеральное правительство всячески подталкивало провинцию Онтарио к тому, чтобы она открыла свои представительства в Париже и Брюсселе, с целью ослабить там влияние квебекских генеральных делегаций, хотя объективно для Онтарио связи с Францией и Бельгией не имели особого значения.
С 1990-х годов федеральное правительство все чаще стало использовать международную деятельность провинций в своих интересах. Так, Онтарио активно использовалось для продвижения канадских интересов в КНР (у Онтарио давно были налажены связи с провинцией Ганьсу, сейчас ведутся переговоры об их возобновлении).
В том, что касается вышеупомянутого недавнего заявления Квебека, федеральное правительство придерживается той точки зрения, что оно и так в достаточной степени учитывает интересы и требования провинций в процессе принятия внешнеполитических решений. В случаях, если в ходе осуществления международной деятельности затрагивается сфера провинциальной юрисдикции, провинции имеют доступ к необходимой информации; их представители (назначенные именно провинциальными властями) включаются в состав канадских делегаций на различных международных мероприятиях; в ходе этих мероприятий провинции имеют полное право говорить от своего имени и отстаивать свою точку зрения. Все международные договоры, содержание которых затрагивает сферу провинциальной юрисдикции, не ратифицируются без одобрения провинциями и предварительных консультаций с ними.
В то же время тезис М. Ганьон-Трамбле об исключительных правах квебекского правительства на диалог с гражданским обществом вызвал резкую отповедь центра, который считает, что нет никаких оснований для того, чтобы федеральное правительство исключалось из диалога с гражданским обществом в какой-либо части страны.
В целом, как заметил на страницах газеты «Глоб энд мейл» известный канадский дипломат Макс Йолден, все, о чем говорит М. Ганьон-Трамбле, Квебек уже имеет на протяжении более 35 лет17. В то же время новые требования Квебека вызвали раздражение «Остальной Канады». В прессе и в политических интернет-форумах появились ехидные замечания о том, какую «какофонию» будет представлять Канада на международной арене, если позволить провинциям и в первую очередь Квебеку, действовать там параллельно с федеральными структурами18.
Упоминания о какофонии прозвучали в связи с заявлением Пьера Петтигрю -министра иностранных дел в недавно отправленном в отставку федеральном правительстве Пола Мартина19. 15 сентября 2005 г. он заявил: «Канада - это страна, которая обладает очень влиятельным голосом в международных делах и этот голос нуждается в том, чтобы быть ясным, разборчивым и громким. Только так влияние может работать. Мы все, канадцы, включая квебекское правительство и другие провинциальные правительства, обеспечиваем доверие к канадскому голосу в мире. Наша ответственность в Оттаве - обеспечить, чтобы мы продолжали говорить одним голосом». С точки зрения Петтигрю, канадцы не должны «противоречить друг другу».
Заключение. Безусловно, значимость расхождений между федеральным центром и провинциями (в том числе и Квебеком) не следует преувеличивать. Канада - демократическое государство в полном смысле этого слова, и все провинции разделяют и отстаивают общие ценности. Внешнеполитическая деятельность канадских провинций идет на пользу не только самим провинциям, но и Канаде в целом.
Здесь, на наш взгляд, сказывается парадокс ситуации, сложившейся в МО в начале XXI в. С одной стороны, возможности для действий субнациональных акторов на международной арене резко увеличились, чем, как мы видим, не преминули воспользоваться канадские провинции, и особенно Квебек. С другой - восприятие МО на самых разных уровнях (от элит до массового сознания) все же пока носит «государственно ориентированный» характер. Это значит, что мир воспринимает провинции прежде всего как часть Канады, как ее представителей, особо не вникая при этом в тонкости феде-рально-провинциальных отношений.
Наряду с Канадой Россия является крупнейшим федеративным государством мира. В 1990-е годы субъекты нашей федерации начали совершать свои первые шаги на международной арене, однако представляется, что их потенциал здесь еще не раскрыт. Интенсивное развитие внешних связей может дать очень много и регионам, и центру, особенно если при этом будут учитываться позитивные и негативные стороны канадского опыта.
1 Некоторые аспекты становления и развития внешнеполитической деятельности провинций Канады, а также ее конституционно-правовой статус рассматривались нами в ряде публикаций (см.: Акимов ЮГ. 1) Внешнеполитическая деятельность Квебека: становление и характер // Канада и Россия: ил прошлого в будущее. Материалы Третьих канадских чтений. СПб., 2004. С. 67-73, 2) Федерализм и организация внешней политики: Канада и Россия // Канада и Россия в начале XXI в. Материалы международного круглого стола. СПб., 2006. С. 13-19; Аки.чов Ю.Г., Минкова КВ. Внешнеполитическая деятельность канадских провинций // Россия в глобальном мире. Социально-теоретический альманах. Вып. 7. СПб., 2004. С. 123-128. - См. также работы, выполненные нашими аспирантами: Сафонова Е.С. 1) Особенности внешнеполитической деятельности канадских провинций в конце XX века // Актуальные проблемы канадоведения. Сб. статей молодых ученых. СПб., 2003. С. 10-16: 2) Внешнеполитическая деятельность Квебека в конце XX века //
Современная Капала глазами молодых ученых. М„ 2004. С. 39-45; 3) Внешнеполитическая деятельность Квебека в конце XX века: основные направления и тенденции // Канада и Россия: из прошлого в будущее. Материалы Третьих канадских чтений. СПб., 2004. С. 73-78; Минкова КВ. Экономическая деятельность канадских провинций // Канадский ежегодник. Выи. 9. М„ 2005. С. 97-116).
- Генеральные делегации Квебека находятся в Брюсселе, Лондоне. Мехико. Нью-Йорке и Париже; делегации в Босгоне, Булиос-Айресе, Чикаго и Лос-Анджелесе.
См.: Michaud M Quebec and North American Integration: Making Room for a Sub-National Actor? // reconsidering the Institutions of Canadian Federalism / Ed. by J, Peter Meekison, H. Telford. H. Lazar. McGill-Quecns University Press, 2004. P. 383.
I Le Québec dans un ensemble international en mutation. Plan stratégique 2001-2004. Ministère des Relations internationales. Québec. 2001.
Gravel Cl. Une vieille complicité // Forces. 2001. № 132. Octobre. P. 4. " См., напр.: <http://www.quebecnews.coni>, <http://www.quebechoy.com> 7 Plan stratégique 2005-2007. Ministère des Relations internationales. Québec, 2005. * См.: Canadian Foreign Policy, 1945-2000. Major Documents and Speeches / Ed. by A.E. Blanchcttc. Ottawa, 2000. P. 248.
II Шило B.E. Канадский федерализм и международные отношения. M., 1985. С. 147.
"' См.: Dûment DM The Reluctant Traveler: Understanding the International Activities of a Non-protodiplomatic Component Government: The Case of the Ontario Government from 1945 to 1995. Montreal, 1996.
11 Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units. Oxford, 1990. P. 181.
См.: New International Marketing Centres to Promote Ontario Abroad Toronto. 06/28/2005 <http:// www.ontariocanada.com/ontcan/page.do7page~5930>
11 См.: Russia-Alberta Relations, Ukraine-Alberta Relations // <http://www.iir.gov.ab.ca/ intcrnational_relations/world_rclation.s_europe.asp>
11 См.: Reaching beyond our Borders. The Framework for Manitoba's International Activities // <w ww.gov. mb.ea/in tcrnational/execu tive_su miliary. html>
11 См.: Johns C. Pressures on Canada's «environmental» federation from inside and out // <http://' www.foriinifcd.org/pi.iblications/pdfs/vol l_no4_may_2001.pdf>
"' См.- Blondeau J.M. Quebec's Experiences in Global Relations // Forum of Federations. <http:// www.forumfed.org/progranis/llvie\vpapers.asp#> P. 13.
17 Yalden M. Quebec already speaks for Canada // The Globe and Mail. 2005. October. 17. :ч См.. напр.. дискуссию на : <www.freedominion.ca>
Когда верстался данный выпуск журнала, стали известны результаты всеобщих выборов, состоявшихся в Канаде 23 января 2006 т. Либералы потерпели поражение, и формирование правительства было поручено лидеру консерваторов Стивену Хариеру.
Статья поступила в редакцию 7 декабря 2005 г.
