CC BY
140
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
УДК 342.518(71)
С. В. Кабышев
Канадская модель государственной юридической службы и ее адаптация в России
В настоящей статье рассматривается модель организации и функционирования государственной юридической службы в Канаде, и опыт ее внедрения в деятельность исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
This article presents the model of the delivery of legal service in Canada, and experience of its implementation in the executive bodies of the constituent entities of the Russian Federation.
Ключевые слова: Министерство юстиции Канады, единая правовая позиция, эффективность государственных услуг, оценка качества юридических услуг, адаптация зарубежного опыта, юридическая служба, профессионализм.
Key words: Canada's Department of Justice, unified legal opinion, effectiveness of government services, assessment of legal services' quality, application of foreign experience, legal service, professionalism.
Накануне 20-летнего юбилея российской Конституции председатель Правительства Российской Федерации Дмитрий Медведев написал статью об Основном законе, функциях правительства и эффективной технологии. По его мнению, сейчас «важнейший вопрос: как избежать в результате прохождения правовым актом многоступенчатых процедур "юридического искажения" его политического, экономического или социального содержания и, что более важно, его конституционного смысла?.. Таким образом, ключевой задачей сегодня становится модификация юридических техноло-
© Кабышев С. В., 2014
гий в системе федеральной исполнительной власти - от подготовки инициативы по принятию правового акта до мониторинга его применения... При этом важно сочетать централизацию и децентрализацию юридического управления» (курсив наш - С.К.)1.
В этой связи стоит обратить внимание на положительный опыт такого управления, который есть в других странах.
Министерство юстиции Канады было образовано в 1868 г. Его основной обязанностью было предоставление юридических услуг правительству Канады2. С развитием государства и общества появлялись новые вызовы, которые требовали правовой оценки. Так, различные министерства и ведомства правительства Канады постепенно создавали свои собственные юридические службы либо обращались к услугам частных юристов. В сентябре 1960 г. оказалось, что значительное количество правовой работы для федеральных ведомств осуществляется без прямого участия Министерства юстиции. Была создана королевская комиссия (Glassco Commission), которой было поручено проанализировать работу правительства Канады и сделать предложения по повышению его эффективности и улучшению качества предоставляемых обществу услуг. Комиссия, рассмотрев эти вопросы, пришла к выводу, что система организации государственной юридической службы неэффективна, более чем 85 процентов юридических услуг, оказываемых правительством Канады не находятся в компетенции Министерства юстиции. Небольшие группы юристов (иногда это был вообще один юрист), имевшие обязательства перед своими клиентами-министерствами как работодателями, не обладали достаточной степенью независимости и профессионального кругозора. Это приводило к долгим межведомственным спорам. Было предложено, чтобы все юридические услуги (с некоторыми исключениями3) были сгруппированы в Министерстве юстиции, с тем чтобы обеспечить проведение единой правовой
1 Дмитрий Медведев. 20 лет: путь к осознанию права // Рос. газета. 2013. 11 дек. Федеральный выпуск - 6255 (279). URL: http://www.rg.ru/2013/12/10/medvedev.html (посл. посещение - 10.02.2014 г.).
2 An Act respecting the Department of Justice, adopted during the first session of the Parliament of the Dominion of Canada and assented to on 22 May 1868 (31 Vic., c.39). URL: http://www.archivescanada.ca/english/search/ItemDisplay.asp?sessionKey=1143825756048_206_ 191_57_199&l=0&lvl=0&v=0&coll=0&itm=257613&rt=1&bill=1 (посл. посещение -10.02.2014 г.).
3 Исключения связаны с вопросами государственной тайны в деятельности министерств обороны, внутренних и иностранных дел. В настоящее время юристы Министерства юстиции Канады работают в 40 отраслевых министерствах и ведомствах федерального правительства.
политики4. Предложения комиссии Гласско были одобрены правительством и начали реализовываться5.
Интеграция всех юристов, находящихся на государственной службе6 в Министерстве юстиции Канады произошла в 1966 г. В период с 1961 г. по настоящее время количество сотрудников Министерства юстиции Канады возросло с 42 до 5000 человек.
Такая интеграция позволила: 1) повысить качество и своевременность правовых услуг; 2)обеспечить объективность и независимость (юристы принимаются на службу министром юстиции и не зависят карьерно от министров, с которыми они работают); 3) создать возможности карьерного роста для юристов (предоставить более интересную многоплановую работу, более высокую заработную плату); 4) ослабить тенденцию к выдаче заключений, носивших излишне академический характер, поскольку постоянная ротация обеспечивала крепкую связь с реальным положением дел (как правило, юрист работает в отраслевом министерстве не более трех лет); 5) добиться последовательности и согласованности всех юридических заключений различных государственных органов; 6) оптимизировать затраты.
Организационные преимущества такой модели позволяет использовать единые стандарты подбора и повышения квалификации кадров, большую прозрачность и справедливость при оплате услуг юристов. Необходимо пояснить, что министерство-клиент направляет в Совет казначейства Канады и Минюст данные о трудозатратах юристов, которые его обслуживают. Эти данные проверяет Минюст и либо подтверждает их, либо нет, что-то корректируя. Только после этого Совет казначейства дает разрешение на оплату труда юристов, работающих в министерствах.
Содержательным преимуществом централизации юридической службы является то обстоятельство, что создаются условия для формирования аргументированной правовой позиции. Как говорится, где два юриста, там три мнения. Позиции отдельных юристов могут не совпадать. Однако весьма непродуктивно, когда министры приходят на заседания Кабинета с заключениями юристов, противоречащих друг другу. Министр юстиции должен до заседания снять все вопросы, выступив арбитром в
4 См.: Report of the Royal Commission on Government Organization, Volume I: Management of the Public Service. Ottawa: Queen's Printer, 1962. P. 19.
5 McLeod T. H. Glassco Commission Report // Canadian Public Administration. 1963. Volume 6, Issue 4. Р. 386-406.
6 Важно отметить, что юристы парламента не являются государственными служащими. В Канаде парламентская служба самостоятельна.
101
возникшем споре, и представить Кабинету единую согласованную правовую позицию.
В конституционно-правовой системе Канады министр юстиции выступает в роли советника по юридическим вопросам всего правительства. Он осуществляет контроль за тем, чтобы государственное управление осуществлялось в соответствии с Конституцией Канады, а также за соответствием разрабатываемых законопроектов и положений канадской Хартии прав и свобод.
Также министр юстиции одновременно и генеральный прокурор Канады, представляющий правительство во всех судебных спорах, где оно является стороной7.
Монополия государственной юридической службы позволяет Министерству юстиции «говорить одним голосом» со всеми органами государственной власти и их подразделениями по всей стране. При этом подавляющее большинство юристов, работающих в Министерстве юстиции, находятся вовсе не в здании Минюста. Их рабочие места непосредственно в отраслевых министерствах-клиентах. Кроме того, в региональных представительствах Министерства юстиции Канады работают около 2 тыс. человек, которые оказывают правовые услуги чиновникам федеральных министерств за пределами столицы. Министерство юстиции имеет 42 подразделения, среди них отдел Хартии прав и свобод, отдел административного права, отдел конституционного права, отдел международного права, отдел права коренных народностей, отдел официальных языков, и отдел вопросов защиты информации и неприкосновенности личной сферы жизни и др.8
Заслуживает внимания организация законопроектной деятельности в Канаде. Все инициативы, которые исходят от исполнительной власти любого уровня, оформляются в виде текста законопроекта сотрудниками Министерства юстиции Канады. Это позволяет значительно повысить качество принимаемых законов и подзаконных актов, а также избежать противоречий при их применении. В Министерстве юстиции создан отдел разработчиков законопроектов (около 100 человек), которые вместе с юристами, работающими в отраслевых министерствах, осуществляют подготовку законопроектов. Разработчики законопроектов вне политики, они профессионалы и должны составлять документы на двух государственных
7 Department of Justice Act, s.4 (R.S.C., 1985, c. J-2). URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/J-2/ (посл. посещение 10.02.2014 г.).
8 URL: http://www.justice.gc.ca/eng/abt-apd/org.html (посл. посещение 10.02.2014 г.).
102
языках Канады. Эта задача решается благодаря соблюдению разработанных Министерством юстиции правил составления законопроектов и централизованной системе организации этой работы9. Министерство юстиции Канады организовало внутреннюю базовую программу подготовки по составлению законопроектов для своих сотрудников. Она ориентирована на развитие профессиональных навыков разработчиков законопроектов10.
Канадский опыт уникален. Начавшись в 60-е гг. прошлого века как эксперимент, он уже 50 лет подтверждает правоту его инициаторов, что централизация юридических услуг в рамках Министерства юстиции наиболее эффективный способ обеспечения деятельности канадского пра-вительства11. Минюст Канады разработал стандарты качества предоставления юридических услуг (доступность, ясность, отзывчивость, своевременность, полезность), на основе которых планирует и управляет работой своих сотрудников, используя механизмы обратной связи. Для этого проводятся исследования степени удовлетворенности клиентов оказанными юридическими услугами Министерством, которые размещаются на веб-сайте Минюста Канады и учитываются при служебной аттестации сотрудников12.
В 2005-2009 гг. в рамках реализации российско-канадской программы «Содействие реформированию государственного управления в Российской Федерации» представители Министерства юстиции Канады провели обучающие семинары для сотрудников правовых управлений как федеральных министерств и ведомств, так и администраций всех субъектов Российской Федерации, и организовали для них стажировки в Канаде для изучения опыта организации юридической службы13.
В 2005 г. нами было проведено социологическое исследование путем анкетирования руководителей исполнительных органов специальной компетенции, юристов правового управления субъектов Российской Федерации (всего 460 чел.) для выявления мнения практических работников о путях повышения эффективности своей работы.
9 См.: Законотворчество в Канаде / отв. ред. С.В. Кабышев. М., 2006. С. 3-223.
10 См.: URL: http://www.justice.gc.ca (посл. посещение 01.10.2009 г.).
11 См.: Доклад Генерального аудитора Канады «Об эффективности предоставления юридических услуг Министерством юстиции Канады». URL: http://www.oag-bvg.gc.ca/internet/English/parl_oag_200705_05_e_17480.html (посл. посещение 10.02.2014 г.).
12 URL: http://www.justice.gc.ca/eng/rp-pr/cp-pm/dpr-rr/2012/sur/toc-tdm.html (посл. посещение 10.02.2014 г.).
13 См.: Сайт программы, URL: www.formulaprava.ru (посл. посещение 10.02.2014 г.).
103
Было установлено, что организация юридических служб в субъектах РФ имеет общие принципы: наличие правовых управлений, обеспечивающих деятельность власти, а также юристов в органах или структурных подразделениях, сформированных по отраслевому принципу.
При этом на юристов правовых управлений ложится основная тяжесть ведения этой работы.
По данным Тамбовской области из полутора тысяч поступивших в правовое управление из органов специальной компетенции проектов постановлений администрации в 2005 г. каждый второй документ возвращается на доработку в органы специальной компетенции (подразделения). По среднестатистическим данным Липецкой области, один юрист правового управления в день принимает участие в двух судебных заседаниях, проводит экспертизу восьми документов, принимает участие в трех заседаниях различных рабочих групп, комиссий, комитетов.
Анкетируемые выделяют общие негативные черты существующей организации юридических служб:
1. Превалирование принципа субъективной целесообразности над принципом законности: руководители органов (подразделений), стремясь в первую очередь решить поставленную задачу, не всегда выбирают для ее решения в полной мере соответствующий законодательству путь, не прислушиваются в должной мере к мнению юристов.
2. Служебная зависимость юристов органов специальной компетенции (подразделений) от руководителей этих органов приводит к тому, что юристы, опасаясь неприятностей по службе, не настаивают в должной степени на соответствии документов законодательству.
3. Недостаточное качество юридической подготовки документов юристами органов специальной компетенции (подразделений), их расчет на то, что необходимая работа будет проведена юристами правовых управлений, которые и будут нести ответственность за качество документа.
4. Дублирование правового анализа одних и тех же документов юристами, находящимися в органах специальной компетенции (подразделениях) и правовых управлениях.
5. Нечеткое разделение обязанностей между юристами органов специальной компетенции (подразделений) и правовых управлений, что во многом и приводит к указанным выше недостаткам в юридическом обеспечении работы исполнительной власти в целом.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что многие из указанных негативных явлений представляют собой следствие отсутствия единого подхода к организации деятельности правовых служб.
В анкетах также были сформулированы предложения по совершенствованию правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ:
а) юристы органов специальной компетенции должны быть работниками централизованного правового управления, но находиться в двойном подчинении: руководителей правовых управлений и органов (подразделений), в которых юрист находится. В должностных регламентах юристов следует предусмотреть, по каким вопросам они подчинены руководителям правовых управлений, по каким - руководителям органов (подразделений);
б) поскольку юристы обеспечивают текущую деятельность органов (подразделений), их местонахождением должны быть данные органы (подразделения). Это связано и с тем, что органы исполнительной власти, как правило, не находятся в одном здании, а текущая работа органов (подразделений) требует постоянного взаимодействия служб, входящих в его структуру, и работников;
в) в должностном регламенте юриста, находящегося в органе специальной компетенции, должны быть учтены как особенности деятельности правового управления по правовому обеспечению деятельности высшего должностного лица и высшего органа исполнительной власти, так и органа специальной компетенции по выполнению своих непосредственных функций и полномочий;
г) юрист органа специальной компетенции (подразделения) не должен выполнять работу, не связанную с юридическим обеспечением органа специальной компетенции, в котором он находится;
д) наложение взысканий, применение поощрений должно производиться в отношении юриста руководителем правового управления как по своей инициативе, так и по представлению руководителя органа специальной компетенции (подразделения), в котором находится юрист;
е) должна быть нормативно закреплена обязательность визирования юристами всех документов органа, носящих правовой характер. Контроль за этим должен быть возложен на руководителей органов специальной компетенции (подразделений);
Большинство опрошенных (83 %) выразили заинтересованность в адаптации элементов канадской модели централизации в практике право-
вого обеспечения своей деятельности. Но только несколько субъектов Российской Федерации отважились на такой эксперимент.
Так, 30 октября 2006 г. глава администрации Липецкой области издал постановление № 1051 -р «О централизации правового обеспечения главы администрации области, администрации области, органов исполнительной власти Липецкой области»14, согласно которому создана единая юридическая служба путем объединения в структуре правового управления администрации области всех существующих юридических служб исполнительных органов власти специальной компетенции. Было предусмотрено, что при создании новых отраслевых исполнительных органов единицы юристов вводятся в штат правового управления администрации области.
Штатная численность правового управления администрации области составила 53 человека, было создано восемь отделов: правового обеспечения главы администрации области и администрации области, судебной и договорной работы; законотворческой деятельности; отдел по ведению Регистра муниципальных нормативных правовых актов; правового обеспечения в социальной сфере; правового обеспечения в сфере финансов, дорог, транспорта, энергетики, тарифов и ЖКХ; правого обеспечения в сфере сельского хозяйства, ветеринарии, экологии; правового обеспечения в сфере госзаказа и контрольных органов; правового обеспечения в сфере имущественных, земельных отношений и строительства.
Были утверждены должностные регламенты государственных гражданских служащих Липецкой области, замещающих соответствующие должности в правовом управлении администрации Липецкой области, в соответствии с которыми избрана схема работы, заключающаяся в том, что юристы, находясь в штате правового управления, непосредственно осуществляют правовое обеспечение исполнительных органов власти специальной компетенции в самом органе. Фактическое место работы и их функциональные обязанности остались неизменными. При этом они вышли из подчинения руководителя исполнительного органа власти специальной компетенции. Более того, работник правового управления, закрепленный за органом исполнительной власти Липецкой области, обнаруживший нарушение законности в работе соответствующего органа ис-
См.: ЦЯЬ: http://admlip.ru/blind/authorities/struktury/pravovoe-upravlenie-administratsii-oblasti/ (посл. посещение 10.02.2014 г.).
106
полнительной власти Липецкой области, обязан письменно доложить об этом начальнику правового управления.
При обнаружении нарушений законности в работе управлений, отделов администрации области или органов исполнительной власти Липецкой области начальник правового управления обязан доложить об этом главе администрации области.
Позднее к реализации элементов канадской модели приступили в Тверской15, Орловской16, Астраханской, Тамбовской, Свердловской областях и Санкт-Петербурге17.
Семилетний опыт реализации элементов канадской модели организации и функционирования юридических служб администрации семи субъектов Российской Федерации и социологические исследования автора в пилотных регионах по результатам эксперимента (2013), по мнению анкетируемых, позволяют сделать следующие выводы.
Юристы, занимающиеся правовым обеспечением деятельности отраслевых органов исполнительной власти, почувствовали независимость, в результате чего:
• их заключения юридической экспертизы стали более качественными и объективными;
• они вовлечены в процесс разработки правовых актов с первых дней, что положительно сказалось на соблюдении установленных сроков и выполнении плана нормотворческой деятельности;
• они получили возможность повышать свою квалификацию на должном уровне, использовать правовой опыт других в результате обмена им на проводимых конференциях, совещаниях, тренингах;
• упорядочена и выведена на более высокий уровень работа над отзывами в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации по проектам федеральных законов, принимаемых в первом чтении.
15 В Тверской области руководителю правового управления администрации Тверской области было предоставлено право согласовывать кандидатуры юристов в иных органах исполнительной власти, давать им обязательные для исполнения поручения, требовать отчеты о проделанной работе, а также применять меры дисциплинарного взыскания к юристам, совершившим должностной проступок.
16 Постановлением администрации г. Орла № 1429/1 от 03.07.2007 г. «О внесении изменений в штатные расписания» юристы структурных подразделений администрации были переведены в штат правового отдела.
17 См. напр.: Строем по вертикали будут ходить юристы Смольного // Коммерсантъ - СПб. № 120 (3451) от 5 июля 2006.
Появились реальные возможности: карьерного роста; более эффективного перераспределения функций между сотрудниками юридической службы; оперативного, а также более эффективного, с учетом возможности проработки вопроса несколькими сотрудниками, специализирующимися в различных отраслях права путем «мозгового штурма» решения поставленных перед службой задач; для руководителя органа публичной власти при постановке задачи взаимодействовать не с несколькими структурными подразделениями, а с одним подразделением, которое несет ответственность за все принимаемые решения с юридической точки зрения; формирования единой правовой позиции соответствующего органа публичной власти; для руководителя органа публичной власти предупредить влияние на юриста со стороны иных должностных лиц, находящихся на более высокой ступени иерархической лестницы; исключения дублирования функций правовых служб при проведении юридической экспертизы правовых актов, что ускоряет процесс принятия властного решения и тем самым способствует уменьшению административных барьеров; эффективного обобщения судебной практики.
Это способствовало тому, что в 2008-2012 гг. ни один нормативный правовой акт администрации Липецкой области не был оспорен в суде. По итогам работы за эти годы прокуратурой Липецкой области ни на один нормативный правовой акт администрации Липецкой области не было внесено протестов или представлений. Возросло качество законопроектов в пилотных регионах. В течение семи лет доля законопроектов, внесенных исполнительными органами регионов и приобретших статус законов, в общем количестве региональных законопроектов увеличилась с 24 до 70 %.
Удалось упорядочить работу по представительству в судах. Например, в Липецкой области сложилась такая практика, когда суды всех инстанций наряду с представителями исполнительных органов в обязательном порядке привлекали к участию в судебном заседании и юристов администрации. Таким образом, по одному и тому же судебному спору интересы представляли юристы различных управлений, а также юрист правового управления администрации области, что в конечном итоге не очень положительно сказывалось на эффективности работы по сравнению с конкретными трудозатратами. Кроме того, имели место случаи, когда представители исполнительных органов, защищая ведомственные интересы, занимали в суде иную правовую позицию, нежели представители правового управления администрации области.
В настоящее время правовая позиция формируется до начала судебного разбирательства, и один юрист по доверенности представляет интересы и администрации области, и исполнительных органов. Возросла ответственность юристов за выполнение своих функциональных обязанностей, так как результаты их работы оцениваются профессионально руководителями-юристами. При этом, оценивая работу юристов, закрепленных за органами специальной компетенции, учитывается мнение должностных лиц управлений, которым юристы предоставляют правовые услуги. Подавляющее большинство руководителей отзываются о такой форме работы положительно, отмечая, что создание единой юридической службы:
а) способствует достижению единообразия и последовательности в вопросах правового обеспечения;
б) позволяет осуществлять постоянный контакт во время подготовки и прохождения проектов нормативных правовых актов с должностными лицами правового управления, которые проводят экспертизу;
в) позволяет использовать коллективный опыт и знания, имеющиеся у юристов, закрепленных за другими исполнительными органами;
г) способствует эффективному использованию ограниченных ресурсов, что влияет на оптимизацию функционирования исполнительных органов.
Руководители исполнительных органов признают, что работа юристов стала более качественной в связи с тем, что в соответствии с должностным регламентом на юристов теперь не возлагается выполнение кадровой и иной, не свойственной им работы.
Централизация юридических служб зарекомендовала себя как очень эффективная форма работы18. К такому выводу за семь лет работы пришли все юристы правовых управлений исследуемых семи субъектов Российской Федерации, а также руководители исполнительных органов.
Все участники социологического исследования отмечают еще один существенный результат внедрения канадской модели - повышение престижа профессии юриста, уважительное отношение руководства к мнению эксперта-правоведа, невозможность принятия управленческого решения без положительного мнения юриста.
По их мнению, нельзя утверждать, что за этот период работа доведена до совершенства, но каждый год работы подтверждает, что централизация юридической службы позволяет обеспечивать правовые услуги
18 См.: Савин В.И. Механизмы координации деятельности юридических служб субъектов РФ // Права и свободы человека и гражданина: Актуальные проблемы науки и практики: сб. материалов I Междунар. науч.-практ. конф. Орел: ОРАГС, 2009. С. 125-129.
109
высокого качества и организовать работу юридической службы как единый, четкий, отлаженный механизм.
Таким образом, целесообразно изучить возможность распространения эксперимента по адаптации элементов канадской модели централизованного юридического управления на федеральный уровень и другие субъекты Российской Федерации.
Список литературы
1. Кабышев С. В. (отв. ред.). Законотворчество в Канаде. - М., 2006. - С. 3-223.
2. Медведев Д. А. 20 лет: путь к осознанию права // Рос. газета. - 2013. -11 дек. Федер. вып. - 6255 (279).
3. Савин В. И. Механизмы координации деятельности юридических служб субъектов РФ // Права и свободы человека и гражданина: Актуальные проблемы науки и практики: сб. материалов I Междунар. науч.-практ. конф. - Орел: ОРАГС, 2009. - С. 125-129.
4. McLeod T. H. Glassco Commission Report // Canadian Public Administration. 1963. Volume 6, Issue 4. - Р. 386-406.
5. Report of the Royal Commission on Government Organization, Volume I: Management of the Public Service. - Ottawa: Queen's Printer, 1962. - P. 19.
