Эффективность закона и экономика Текст научной статьи по специальности «Право»

Тихомиров Ю.А.

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ЗАКОНА И ЭКОНОМИКА

Аннотация

Роль права как важнейшего регулятора общественных отношений стала общепризнанной. В этом признании таится схоластический элемент, а именно: сам факт принятия закона и иного правового акта считается правовым воздействием, влекущим практические результаты. Увы, эта традиционная гипотеза оказалась малопродуктивной, о чем свидетельствуют многочисленные нарушения законности в экономической сфере при обилии законов. Поэтому коллектив авторов - сотрудников Института правовых исследований Государственного университета - Высшей школы экономики и других учебных учреждений (Ю.А. Тихомиров - руководитель, А.В. Кашанин, С.В. Третьяков, Е.А. Мишина, С.В. Васильева, В.М. Баранов, М.А. Пшеничнов) провел исследование проблем эффективности законодательства в экономической сфере в рамках плана НИР. В основу была положена новая гипотеза: возможно ли определить коррелятивные связи между целями правового воздействия, его средствами и результатами в экономической среде?

Ключевые слова: право, правовое воздействие, оценка регулирующего воздействия

Об эффективности правотворчества

Регулирование воздействия - главное свойство права, выражено оно либо как публично-правовое1, либо как саморегулирование. Но стала очевидной неспособность государственных органов адекватно реагировать на современные вызовы и успевать за стремительным изменением технологического, информационного и человеческого потенциала, развитием частно-правовой сферы, справляться с новыми задачами, т.е. неспособность

5

Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 4

повысить эффективность государственного управления, в том числе актов регулирования. Можно выделить следующие факторы, снижающие качество нормативного регулирования:

- недостаточность практик общественной дискуссии и политического участия, наличие препятствий для полноценного анализа альтернативных позиций;

- зависимость «судьбы» нормативного акта на всех стадиях его разработки, принятия и реализации от политической воли;

- поспешность в принятии ряда федеральных законов;

- закрытый (аппаратный) характер процессов подготовки проектов нормативных правовых актов;

- недостаточность прогнозного анализа возможного социально-экономического эффекта принимаемых нормативных актов, в том числе косвенных последствий в виде появления дополнительных административных барьеров, роста издержек для хозяйствующих субъектов;

- недостаточность оценки рисков для реализации декларируемых целей принимаемых нормативных правовых актов;

- слабость процедур открытого экспертного обсуждения и оценки проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов;

- отсутствие процедур сравнительного анализа предлагаемых мер и альтернативных способов решения поставленных задач;

- недостаточное внимание к условиям и механизмам реализации принимаемых нормативных правовых актов.

Большинство из перечисленных факторов неэффективности обусловлены доминированием аппаратных методов законотворческой работы. Проекты нормативных документов в большинстве случаев не становятся предметом общественной дискуссии вплоть до стадии их утверждения в парламенте. Это позволяет органам исполнительной власти, ответственным за разработку проектов нормативных актов, последовательно «продавливать» удобные законопроекты, манипулировать аргументацией, ограничивать публичность законотворческой работы.

Оценка процедурных правил подготовки проектов законов не убедила в их безусловной полезности. Между тем опыт ведущих иностранных государств, а также ряда переходных обществ показывает, что мощным потенциалом для повышения качества нормативного регулирования обладает система оценки регулирующего воздействия (далее - ОРВ). Поводом для внедрения системы ОРВ в странах ОЭСР стало осознание роста неэффективности правовых систем и иных общественных регуляторов. Попытки преследовать благие цели за счет бизнеса стали оборачиваться снижением деловой активности, объема международной торговли и замедлением экономического роста.

ОРВ - это система механизмов для установления и измерения возможных эффектов (в том числе выгод, издержек и иных последствий), которые могут проявиться в результате введения тех либо иных регулятивных мер. Это не только аналитический метод оценки последствий принятия правовых предписаний, но и процедура принятия правовых решений, основанная на началах открытости, транспарентности, доступности для обсуждения.

6

Тихомиров Ю.А. Эффективность закона и экономика

Процесс ОРВ предполагает наличие следующих основных стадий:

1) определение и описание основных проблем, которые предполагается решить при помощи меры регулирующего воздействия, основных целей данной меры, контекста, в котором приходится достигать указанных целей, оправданности регулирующего воздействия;

2) установление различных вариантов решения указанных проблем, как связанных с использованием мер регулирующего воздействия, так и предполагающих использование механизмов фактического порядка (в форме отказа от регулирования, дерегуляции, использования экономических стимулов и т.п.);

3) оценка позитивных и негативных факторов указанных вариантов, необходимость количественного анализа выгод и издержек, которые лягут на бизнес, потребителей и иные заинтересованные группы;

4) оценка вероятного распределения позитивных и негативных эффектов от принятия меры регулирующего воздействия между различными социальными группами;

5) разработка стратегий реализации каждого из предложенных вариантов достижения поставленных целей, включающих прогнозную оценку их действенности;

6) оценка рисков неэффективности меры регулирующего воздействия;

7) обоснованный выбор меры регулирующего воздействия из имеющихся альтернатив;

8) мониторинг реализации меры регулирующего воздействия.

Все это очень важно в условиях инновационного развития экономики и большего учета внеэкономических факторов2.

Необходимо обеспечить легальную основу для требований о проведении процедур ОРВ. Основные требования о порядке проведения ОРВ должны предусматриваться нормативными актами, регламентирующими процесс подготовки проектов нормативных правовых актов в Российской Федерации, в том числе Постановлением Правительства РФ от 30.04.2009 № 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации», от 01.06.2004 № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации», от 02.08.2001 № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов», от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Детализация процедур ОРВ, в том числе утверждение методик их проведения, должна предусматриваться нормативными и методическими документами уполномоченного органа, координирующего осуществление ОРВ.

Учитывая изложенное, можно рекомендовать принятие следующих мер по совершенствованию процедур подготовки и принятия нормативных правовых актов, направленных на повышение качества нормативного регулирования.

- Целесообразно осуществить систему мероприятий по внедрению механизмов прогнозной оценки эффективности нормативных правовых актов, которые должны быть увязаны со сценарными условиями и прогноз-

7

Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 4

ными показателями, содержащимися в «Правилах разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации», утвержденными Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2009 г. Нужно определить корреляцию с ними правовых показателей.

- Необходимо поручить Министерству экономического развития Российской Федерации и Министерству юстиции Российской Федерации разработать и представить Правительству РФ Концепцию и План мероприятий по проведению реформы в сфере подготовки проектов нормативных актов, предусматривающей внедрение механизмов ОРВ. Дальнейшие мероприятия по проведению реформ должны осуществляться в соответствии с указанными документами после их утверждения Правительством РФ.

- В качестве предварительных мер оправдано, чтобы Министерство экономического развития РФ и Министерство юстиции РФ разработали и утвердили Методические рекомендации по составлению пояснительных записок к проектам нормативных правовых актов, предусматривающих перечень требований, реализующих основы механизма ОРВ; утвердили Методические рекомендации по составлению финансовоэкономического обоснования проектов нормативных правовых актов, предусматривающих прогнозные оценки социально-экономических последствий принятия нормативных актов. Потребуются изменения в указанные постановления Правительства РФ.

- Нужны Методические рекомендации по подготовке нормативных правовых актов, которые содержали бы систему специально-юридических требований к проектам указанных документов, в том числе связанных с соблюдением требований юридической техники, системности права, наличия механизмов реализации нормативных предписаний, а также соблюдением иных формальных условий эффективности нормативных правовых актов.

- Назрела необходимость в комплексе мер по упорядочению видов экспертиз и федеральном законе «Об экспертной деятельности». Кстати, Межпарламентская Ассамблея СНГ приняла Модельный закон о государственной экспертизе.

Определение юридических корреляций

В научных исследованиях и правовой практике немало лет в качестве исходной позиции рассматривается «точечное» воздействие законов и иных правовых актов на разные стороны экономических процессов. Причем выбор самих актов как формы решений мало обусловлен системным принципом, что разрывает «цепь» решений, действий и результатов. В ходе исследования удалось выявить некоторые внутренние зависимости между правовыми актами и экономической средой и между самими правовыми актами, отражающие внутреннюю природу не только правотворчества, но и правоприменения3.

Корреляция «А» - «объекты правового воздействия» - позволяет их анализировать как часть и целое. Имеются в виду экономика в целом с характерными для нее макропоказателями развития, отрасли экономики (промышлен-

8

Тихомиров Ю.А. Эффективность закона и экономика

ность, сельское хозяйство, строительство, транспорт), институты экономики (имущество, финансы, труд, производство и т.п.), субъекты экономической деятельности (ФГУП и МУП, акционерные общества, госкорпорации, публичные органы), факторы развития (постоянные и временные, органические и внешние).

Отсюда выявление потребности возможного законодательного регулирования общественных отношений.

Корреляция «Б» - «определение целей» - призвана раскрыть механизм це-леполагания и связи между целями. Речь идет о целях двоякого рода: общеполитических, экономических и социальных, установленных в программных и императивных документах, и юридических целях - законодательства в целом, отрасли, подотрасли, института, закона. Возможные ошибки и противоречия первой группы целей делают необоснованными цели второй группы. Для последних всегда важны целевые значения принципов права и конституционных принципов. Поэтому столь пагубны недооценка выбора целей и подмена их «ad hoc» текущими запросами. В этом плане следовало бы тщательно готовить концепции, полнее и точнее определять преамбулы и цели закона как нормативную ориентацию для перехода в новые состояния (регулируемые).

Корреляция «В» посвящена «типологии правовых норм как регуляторов поведения». Рекомендуется в процессе правотворчества и правоприменения целесообразно использовать следующую типологию юридических регуляторов:

- принцип права - нормативно-целевой ориентир;

- норма «в соответствии с законом» - компетенционные рамки субъекта;

- норма «на основе закона» - правореализация с набором средств;

- норма «принимает решения» - определенный выбор;

- норма «вправе», «имеет право» - выбор правовых альтернатив;

- норма «обязан» - императивность исполнения;

- норма «в пределах полномочий»;

- норма «должен» - длительное обязывание;

- норма «в случаях и в пределах»;

- норма «может» - альтернативность действий;

- норма «в соответствии с порядком» - повторяемость решений;

- норма «саморегулирования» - свобода усмотрения;

- норма «запрет» - правовое предостережение;

- норма «санкция» - мера ответственности;

- норма «поручения» - предписание;

- норма «дефиниция» - характеристика явлений и их признаков;

- норма «признание» - статус, состояние;

- норма «самообязательства (договорная)»;

- норма технико-юридическая («стандарт») - количественный образец (действия).

Корреляция «Г» рассчитана на «выбор способов правового воздействия», который проводится с учетом объектов и целей их регулирования. Имеются в виду:

- способы общенормативного регулирования (введение общих правил, порядка создания, реорганизации и упразднения организаций, системы деятельности);

9

Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 4

- программно-установочные способы (целевые программы; тематические планы; концепции, функциональные правила; схемы управления; схемы градостроительного планирования развития территорий; генпланы городов; земельный кадастр);

- легализующие средства (лицензирование; аккредитация; сертификация);

- способы нормативно-количественного измерения (стандарты; квоты; цены; тарифы; нормативы; лимиты; налоги (сборы); плата; ставки (таможенных пошлин и др.));

- способы поддержания уровня деятельности и ее стимулирование (кредиты; льготы; отсрочки; дотации; субсидии; трансферты; надбавки; поощрения; госзаказы; госзакупки);

- контрольно-учетные и «запретные» способы (учет; статистическая отчетность; проверки и иные формы контроля; запреты; ограничения; предписания; санкции (штрафы и др.); лишение легальности (приостановление, признание недействительными сделок, действий, актов). Системно-юридические корреляции «Д» отражают зависимости внутри

правовой системы, например, если правосознание отстает, то снижается уровень правового регулирования. Когда не обеспечивается верховенство конституции, падает эффект других актов. Есть ситуации, когда локальный акт дает больший эффект, чем центральное регулирование, когда саморегулирование дает больший простор активной деятельности, когда стимулы или императивы более эффективны.

Комплексно-юридические корреляции «Е» позволяют отразить комплексное использование отраслей законодательства - административного, гражданского, финансового, трудового, земельного, экологического, уголовного. А это облегчает поиск форм и меры согласования норм разных отраслей для решения задачи регулирования общего или однородного предмета (объекта).

Поэтому эффективность закона слагается из согласования «долей» правового регулирования и комплексных решений, причем необходимы определения общих критериев и объединение результатов деятельности всех субъектов-участников. Поиск меры правового опосредования показателей деятельности органов и сроков их достижения очень важен.

В процессе правового воздействия следует учитывать: степень развития отдельных отраслей и институтов сугубо экономического содержания (главы ГК, ФЗ «Об акционерных обществах», Бюджетный и Налоговый кодексы и др.); уровень развития отраслей и институтов, оказывающих воздействие и влияние на развитие экономики (законов и положений об исполнительных органах власти, о местном самоуправлении и др.); неравномерность развития отраслей и институтов первой и второй группы и изменения в их соотношении между собой.

Существенным образом влияют на динамику внутрисистемных соотношений изменения политического и экономического курсов. Так, в период 1957-1964 гг. в нашей стране был взят курс на создание совнархозов вместо министерств и экономическую децентрализацию, с 1965 г. наблюдается обратный процесс, а в 1987-1991 гг. происходит расширение сферы

10

Тихомиров Ю.А. Эффективность закона и экономика

использования экономических методов и повышения самостоятельности предприятий и объединений. После распада Союза ССР наблюдается развитие с разной интенсивностью отраслей законодательства. «Старт» дан принятой новой Конституцией РФ и новым ГК и экономическими законами, рассчитанными на стремительное развитие рыночной экономики. Явная децентрализация привела к недооценке административного и бюджетного законодательства, и не случайно провалы в экономике потребовали с 1999 г. более интенсивного использования норм этих отраслей. Чрезмерное усиление административных барьеров привело к дополнительным мерам поддержки бизнеса, а финансово-экономический кризис вновь потребовал повышения роли государства и соответственно принятия крупных административно-финансовых решений. Таковы амплитуды «правовых колебаний».

Корреляция «Ж» - «правовые аспекты управления по результатам».

Коренная корреляция между уровнем экономического и социального развития и уровнем правового регулирования находит свое выражение в широко используемой концепции управления по результатам. Она давно применяется в зарубежных странах. В условиях проводимых административных реформ Всемирный Банк разработал универсальную методику оценки качества государственного управления. Среди таких интегральных показателей, как право голоса и подотчетность, политическая стабильность и отсутствие насилия, эффективность правительства, контроль коррупции, выделены также качество законодательства (оценка правовых мер с точки зрения политики рыночной экономики, контроль уровня цен, банков, развитие бизнеса и международной торговли и др.) и верховенство закона.

В этом же плане следует оценивать постановление Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. «Об утверждении Положения о разработке Сводного доклада «О результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006-2008 годы» и другие акты. Показатели деятельности федеральных органов сочетаются с показателями деятельности региональных органов, чему способствует Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». В перечне содержится 43 показателя, из которых 27 относятся к экономической сфере, 14 - к социальной, 2 - к правовой (уровень криминогенности и преступлений, совершаемых несовершеннолетними). Весной 2009 г. перечень был дополнен десятками других показателей, в частности мерами поддержки бизнеса.

Остается нерешенным вопрос о «правовой составляющей» управления по результатам. В предварительном плане можно вести речь об определении меры реализации компетенции органа, о месте правовых средств среди других способов ее реализации, об использовании норм тематических законов для решения соответствующих задач, о порядке использования бюджетных средств, о правовых основаниях фиксированных значений количественных измерителей («число», «индекс», «квота» и т.п.). Это позволит установить меру правового опосредования конечного результата.

11

Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 4

Правовая работа в экономике -условие эффективности закона

Устойчивое развитие инновационной экономики и повышение эффективности государственного управления во многом зависят от качества правовой работы в экономике. Ее выполняют все органы публичной власти, бизнес-структуры и иные организации4. Но их деятельность осуществляется без четкого взаимодействия, а правовые средства используются не всегда полностью и эффективно. При обильной правотворческой деятельности в сфере экономики по-прежнему допускается недооценка механизмов правоприменения, чему было посвящено специальное исследование, которое позволяло рекомендовать некоторые решения данной проблемы.

Нужна прежде всего системность правовой работы в экономике. Этому могут способствовать программные планы реализации законов. Оправданы в сферах федеральных органов исполнительной власти схемы-графики правового обеспечения базовых федеральных законов в экономической сфере, включающих не только акты «во исполнение», но и координационные, организационные, кадровые и правозащитные средства. Такие схемы оправданы в проектах в рамках государственно-частного партнерства, трансграничных и межгосударственных проектов и соглашений.

Назрела необходимость в образовании научно-координационного совета по вопросам координации правовой работы в экономике (либо при Правительстве РФ либо при Министерстве юстиции РФ, Министерстве экономического развития РФ).

В связи с внедрением системы показателей эффективности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти и формированием механизма правового мониторинга целесообразно разработать предложения о совершенствовании правовой статистики в стране. Перечень юридических показателей позволит включить их в систему действующих индикаторов и полнее оценивать эффективность действия законов. Это позволит подготовить проект федерального закона «О правовой статистике».

Актуальное значение приобретает совершенствование структуры и объема документооборота в стране. Создание, признание, удостоверение, использование и оспаривание являются юридическими элементами работы с документами во всех звеньях государственного управления и экономической системы. Документы предусматриваются в законах и иных нормативных правовых актах в качестве одного из средств их подготовки, принятия и реализации. Однако проведенные исследования выявили серьезные недостатки в работе с документами. Имеются в виду избыточные документы при решении юридических вопросов, функционально не упорядоченный и усложненный документооборот, излишние затраты труда и времени на обработку документов.

Для устранения этих недостатков и подготовки условий для постепенного перевода многих документов на электронные носители целесообразно провести инвентаризацию и анализ действующей системы документов, особенно в земельной, градостроительной, финансовой, проектной

12

Тихомиров Ю.А. Эффективность закона и экономика

и научно-технической сферах. Обобщение материалов федеральных органов исполнительной власти даст возможность внести в Правительство РФ предложения о регулировании порядка формирования и использования юридических документов, а также законодательных оснований их возникновения. Надо соблюдать запрет требовать документы, не предусмотренные административными регламентами.

В деятельности юридических служб органов исполнительной власти имеется ряд проблем. Огорчают проблемы с выполнением планов законопроектной деятельности Правительства РФ, когда в Государственную Думу вносится законопроектов меньше, чем предусмотрено планом. Причины сложившегося положения связаны с невысоким уровнем исполнительской дисциплины, качества подготовки и глубины проработки законопроектов, т.е. с недостатками в организации работы юридических служб федеральных органов исполнительной власти. Это приводит к принятию законов невысокого качества и увеличивает правовую неопределенность в процессе их исполнения. Некоторые федеральные министерства и ведомства стремятся обойти установленный порядок разработки законопроектов. Нередко представляемые проекты не имеют концепции и технического задания, не содержат достаточной проработки, не согласуются с общими направлениями законотворческой деятельности Правительства РФ.

Актуальной проблемой работы юридических служб является их участие в реализации принятых законов. Несвоевременное принятие подзаконных нормативных актов, предусмотренных в федеральных законах, или отсутствие четких временных рамок их принятия оказывает негативное влияние на действенность норм закона и в целом на обстановку в отрасли, сфере и регионе. Актуальное значение имеет более активная позиция юридических служб федеральных органов в анализе нарушений законности и использовании средств их устранения, в том числе в рамках судебного процесса.

Назрел вопрос о реформировании юридических служб федеральных и региональных государственных органов. Представляет немалый интерес канадский опыт централизации юридических служб различных ведомств на уровне провинций (регионов).

В Липецкой области идет процесс централизации юридических служб исполнительных органов государственной власти. Благодаря избранной схеме работы удалось сформировать единую правовую позицию, обеспечить последовательность и согласованность всех юридических действий, что положительно сказалось на результатах. Юристы, работающие в исполнительных органах государственной власти, получили большую независимость, и в итоге правовая экспертиза вышла на принципиально иной уровень качества и объективности. Повысилось качество проектов законов, принимаемых в первом чтении.

При переходе к централизованному правовому обеспечению в Орловской области рассматривалось два варианта реформирования. Один из них сводился к усилению влияния правового управления областной администрации на сотрудников юридических служб, находящихся в структуре органов власти специальной компетенции. Данный вариант рассчитан на более жесткий контроль за деятельностью ведомственных юристов. Дру-

13

Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 4

гой вариант предусматривал полную ликвидацию ведомственных юридических структур и переход к принципам «юридического обслуживания» органов исполнительной власти субъекта РФ. Предпочтение было отдано первому варианту, в результате чего установлен более эффективный порядок правового контроля за деятельностью органов власти и произошла общая централизация структур исполнительной власти Орловской области.

В Тверской области введена и функционирует система централизованного юридического обеспечения: правовое управление аппарата Губернатора Тверской области централизованно осуществляет юридическое обеспечение деятельности Губернатора Тверской области, Администрации Тверской области и отраслевых исполнительных органов государственной власти Тверской области.

Наряду с экспериментом по централизации правовой работы в ряде регионов следует обратить внимание на вертикальные взаимоотношения юридических служб в отрасли. В настоящее время в Положениях о правовых департаментах и управлениях федеральных и региональных органов исполнительной власти по сути дела отсутствуют нормы об их взаимодействии. Каждая юридическая служба действует самостоятельно, что затрудняет их взаимодействие в процессе реализации законов и выработку единообразных позиций по вопросам правоприменения. Более оправданы поиски форм взаимодействия юридических служб в отрасли, сфере, включая юридические службы предприятий, организаций разных форм собственности. Потребуются соответствующие изменения в Типовом положении о юридической службе и в отдельных положениях.

Мы выделяем правовую работу в экономике как основной специализированный способ обеспечения действия закона. Наряду с ним используются организационные, социально-психологические, материально-финансовые способы. Все органы и организации, граждане и их объединения, бизнес-структуры5 являются субъектами правоприменения, разумеется сообразно своего статуса и сфер действия закона. Иными словами, нужен комплексный механизм реализации и оценки эффективности закона.

Следующий шаг - определение показателей, по которым рекомендуется проводить мониторинг закона. Позитивные показатели действия закона включают использование норм закона: а) для определения статуса государственных и муниципальных органов власти, разработки положений о них, планов и программ, административных регламентов; б) для установления статуса государственных и муниципальных служащих и разработки трудовых контрактов, определения пределов служебного усмотрения, оценки уровня квалификации служащих при вступлении в должность и аттестации; в) для обеспечения участия граждан и институтов гражданского общества в обсуждении проектов решений, контроле и т.п.; г) для подготовки и принятия подзаконных актов в пределах нормотворческой компетенции органов власти; д) в качестве оснований совершения юридически значимых действий.

Негативные показатели действия закона:

- несоблюдение компетенции органа власти организации;

- вмешательство в сферу деятельности другого органа власти (организации);

14

Тихомиров Ю.А. Эффективность закона и экономика

- искажение смысла норм закона на подзаконном уровне регулирования;

- неправомерные или необоснованные решения, действия;

- неиспользование права, бездействие;

- ошибки технико-юридического характера.

Особому анализу подлежат нормы, которые могут способствовать коррупционным нарушениям:

- расширительное толкование компетенции органа власти;

- смешение разных правовых понятий, определяющих статус органа власти (компетенция, права, обязанности, полномочия, задачи, функции);

- отсутствие связи (ее нечеткость) между правами органа власти и его обязанностями;

- отсутствие взаимодействия и координации между правами и обязанностями нескольких взаимосвязанных органов власти при выполнении ими общих функций;

- предоставление органу власти, должностному лицу чрезмерно широких возможностей усмотрения;

- наличие общих формулировок об ответственности органа власти и его руководства;

- преувеличение требований к субъекту получения государственных, муниципальных услуг вопреки нормам закона;

- широкие возможности толкования дискреционных норм, чрезмерность бланкетно-отсылочных нормативных конструкций.

При проведении мониторинга закона6 необходимо исследовать пределы подзаконного регулирования, имея в виду:

- соблюдение норм закона и принятие актов в соответствии с его целями, содержанием и предписаниями, как по собственной инициативе органа власти в пределах его компетенции, так и по поручению вышестоящих органов, по результатам обращений граждан и организаций, контрольнонадзорной деятельности и проведения правового мониторинга;

- содействие принятию правомерных локальных актов;

- подзаконность оперативных указаний, распоряжений и устных решений;

- подготовку, оформление и использование юридических документов (финансовых, аналитических и расчетных материалов, отчетов и т.п.);

- совершение управленческих и иных действий в соответствии с компетенцией органа власти (совещания, заседания, выезды на места, координация, проверки, финансовые операции и т.п.);

- обеспечение условий деятельности как подведомственных органу власти организаций и учреждений, так и иных, в частности по оказанию публичных услуг;

- заключение и выполнение соглашений органа власти с бизнес-структурами;

- соблюдение органом власти принципа информационной открытости (предоставление информации о своей деятельности и обеспечение доступа к ней);

- действия органа власти в связи с принятием в его адрес внешних правовых актов (судебные решения, последствия прокурорского реагирования) и материалов институтов гражданского общества.

15

Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 4

В итоге эффективность закона (правового института, отрасли законодательства и т.п.) определяется путем оценки соотношения между его целями, средствами их достижения и результатами двоякого рода (механизм управления по результатам и уровень законности).

Таким образом, проведенное исследование в основном подтвердило гипотезу о возможной корреляции закона и экономической среды.

ЛИТЕРАТУРА

1. Бессонов В.А., Гимпельсон В.Е., Кузьминов Я.И., Ясин Е.Г. Производительность и факторы долгосрочного развития российской экономики. - М.: ГУ-ВШЭ, 2009.

2. Инновационное развитие, экономика, интеллектуальные ресурсы, управление знаниями. - М.: ИНФРА-М, 2009.

3. Правовой мониторинг. М.: Юриспруденция, 2009.

4. Правоприменение: теория и практика /Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. - М.: Формула права, 2008.

5. Тихомиров Ю. А. Современное публичное право. - М.: ЭКСМО, 2008.

6. Яковлев А.А. Агенты модернизации. - М.: ГУ-ВШЭ, 2006.

ПРИМЕЧАНИЯ

1

2

3

4

Тихомиров Ю.А. Современное публичное право. - М.: ЭКСМО, 2008.

Инновационное развитие. Экономика, интеллектуальные ресурсы. Управление знаниями. - М.: Инфра-М, 2009; Бессонов В.А., Гимпельсон В.Е., Кузьминов Я.И., Ясин Е.Г. Производительность и факторы долгосрочного развития российской экономики. - М.: ГУ-ВШЭ, 2009.

Правоприменение: Теория и практика. - М.: Формула права, 2008.

Бессонов В.А., Гимпельсон В.Е., Кузьминов Я.И., Ясин Е.Г. Производительность и факторы долгосрочного развития российской экономики. - М.: ГУ-ВШЭ, 2009.

5

Яковлев А.А. Агенты модернизации. - М.: ГУ-ВШЭ, 2006.

6

Правовой мониторинг. М.: Юриспруденция, 2009.

16