CC BY
138
С.В. Кабышев
Кабышев Сергей Владимирович — кандидат юридических наук, доцент, председатель Российского правотворческого общества, доцент кафедры конституционного и муниципального права РФ Московской государственной юридической академии им. ОЕ. Ку-тафина
Техника правотворчества в Канаде
Канада последние годы неизменно занимает первые места в различных авторитетных рейтингах по качеству жизни и передовым технологиям оказания государственных услуг. Во многом это обусловлено высоким качеством канадских законов. Соединение английской и французской (романогерманской) моделей деятельности по подготовке законов обеспечило появление уникального «сплава» технологий подготовки законопроектов, что выразилось, в частности, в наличии такого документа как «Руководство по разработке федеральных законов и регулирующих актов Правительства Канады», где четко и подробно изложены основные требования по организации законодательного процесса и правила юридической техники1.
Рассмотрим некоторые особенности техники правотворчества в Канаде, которые могли бы быть использованы в России.
Разработка законопроекта в Канаде подразумевает трансформацию правительственной политики в законодательную форму и придание ей правового содержания подробными инструкциями заказчика (соответствующего министра) и правилами юридической техники.
Считая разработку законопроекта не рутиной, а искусством, разработчики законопроектов (всего их около 100 человек), сосредоточенные в Министерстве юстиции Канады, отвечают на три основных вопроса при его создании:
1) является ли законодательный акт лучшим средством достижения желаемой цели?;
2) конституционен ли законодательный акт?;
3) вписывается ли законопроект в систему законодательства Канады?
Разработчик закона прежде всего должен ответить на вопрос, действительно ли цель, поставленная соответствующим членом Парламента, наилучшим способом достигается именно законодательным актом, или проблему целесообразнее решить принятием постановления, директивы или программы? Одного только желания заявить о внесении законопроекта или обсудить спорный вопрос в палатах Парламента явно недостаточно для оформления каждого предложения в виде законопроекта. Законопроект, не являющийся лучшим средством достижения цели, в конечном итоге не послужит поводом для доверия и хорошей репутации соответствующего члена Парламента.
Конституционность федерального законодательного акта можно оспорить по трем позициям. Во- первых, предмет закона может находиться в компетенции провинций. Во-вторых, некоторые меры, предусмотренные законом, могут нарушать определенные права и свободы, гарантированные Канадской хартией прав и свобод и Канадским биллем о правах. Разработчик должен быть бдителен и предупреждать соответствующего члена Парламента, если определенные положения законопроекта делают его финансовым законопроектом или требуют королевской рекомендации.
Канада имеет одну из наиболее непротиворечивых систем законодательства в мире. Во многом, это явилось следствием того, что:
1) деятельность по разработке законодательных актов осуществляется специалистами-легистами в Министерстве юстиции и законодательных службах двух палат Парламента;
2) разработка законопроектов на двух официальных языках позволяет выявлять лингвистические ошибки на самой ранней стадии;
3) правила юридической техники унифицированы и были введены более 40 лет назад, что оказалось достаточным для того, чтобы привести в соответствие с ними весь свод законов.
Техника правотворчества в Канаде понимается как совокупность методов, правил и приемов придания закону и делегированному акту оптимальной языковой формы, логической структуры и достижения научной истинности его содержания, а также практическая деятельность по их реали-зации2.
В качестве примера приведем один из фундаментальных принципов канадской юридической техники: лаконичность нормы. Иными словами: «Одна статья — одна идея». «Золотое правило заключа-
1 Cm.: www.pco-bcp.gc.ca
2 House of Commons Procedure and Practice/ Edit. R. Marleau and C. Monttpetit. — Ottawa, 2000. — P. 17.
ется в том, чтобы распределить максимальную интеллектуальную нагрузку на точно рассчитанной опоре, то есть выражаться с помощью как можно меньшего количества слов»1.
Статья должна представлять собой некое концептуальное и итоговое единство. Статья — это базовая логическая единица закона. Каждая статья должна образовывать единицу законодательной мысли. «Нельзя, чтобы одна и та же статья содержала положения, не имеющие прямой связи между собой», нельзя также, «чтобы в статье содержались слишком многочисленные положения, даже если эти положения напрямую связаны между собой. Лучше их распределить по разным статьям»2.
Разработчикам советуют стараться, чтобы статья закона состояла из одного предложения, это облегчает ее толкование и применение. Точность всегда уместна в языке законодателя.
Тем не менее, надо помнить, что такая техничность имеет свои границы «Закон — это, прежде всего, способ коммуникации» и правила юридической техники являются лишь формальными приемами с помощью которых законопроект может стать законом. Техника правотворчества у канадцев заключается в «искусстве правильного создания законов», то есть составления текстов, «имеющих форму, наиболее подходящую для применения, выражающую волю законодателя и способную быть понятной и принятой всеми»3.
Так, например, в постановлении о законопроекте в отношении брака между людьми одного пола, Верховный суд Канады отметил следующее по поводу статьи 2 проекта закона: «Настоящий закон не ущемляет свободу религиозных властей отказывать в проведении брачных церемоний, которые не соответствуют их верованиям». Генеральный прокурор Канады утверждает, что статья 2 предлагаемого закона носит правоустанавливающий характер, так как она уточняет, что Парламент не желает, чтобы другие положения предлагаемого закона толковались как вмешательство в компетенцию провинций в отношении брачных церемоний. Однако эта статья может быть воспринята как усилие, направленное на то, чтобы успокоить провинции и рассеять опасения религиозных властей, которые организуют брачные церемонии. Как бы ни были достойны внимания эти опасения, только провинции могут освобождать от действующих правил в отношении брачных церемоний. Таким образом, статья 2 предлагаемого законопроекта не относится к компетенции Парламента.
Конечно, Парламент обладает исключительной компетенцией разрабатывать правоустанавливающие нормы в отношении своих собственных законов, но эти нормы никак не могут влиять на конституционное разделение законодательных компетенций. Именно суды должны решать этот вопрос, как только он возникает. Следовательно, федеральная норма, имеющая целью гарантировать, что содержащий ее закон не будет истолкован как вмешательство в полномочия провинций, является неэффективной и излишней4.
После того, как законопроект готов для представления парламентариям и общественности, необходимо достижение общественного консенсуса. Он будет подвергнут проверке на это качество перед каждой палатой Парламента, которые должны будут решить, принимать ли предложенный закон «в целях поддержания общественного спокойствия и порядка, а также надлежащего управления в Канаде».
Консультации с общественностью в Канаде предусматривают различные варианты обратной связи, которая является важным элементом отчетности. В течение всей процедуры разработки нормативных актов министерства должны учитывать мнения заинтересованных сторон и объяснять им, каким образом эти мнения были учтены. Если учесть какие-либо предложения было невозможно, то ответственные лица должны четко объяснить, почему.
Обратная связь должна быть возможной как во время консультаций, так и после их завершения. Во время мероприятий такая обратная связь может происходить неофициально, посредством составления промежуточных отчетов, вопросников и оценок. По окончании мероприятий следует составить заключительный доклад, в котором будет говориться о том, какие предложения были внесены, насколько консультации соответствовали намеченному плану, и каким образом были использованы полученные предложения.
Заключительный доклад должен быть своевременно распространен среди участников и опубликован на интернет-сайте. Его краткое изложение должно быть включено в отчет по результатам изучения возможных последствий принятия того или иного акта. В это изложение должна войти информация об участниках, о внесенных предложениях, об их использовании, а также о методах проведения консультаций и графике мероприятий
В докладе должно быть отражено совпадение либо расхождение оценок экспертов и граждан соответствующего проекта нормативно-правового акта.
1 Driedger E.A. A Manual of instructions for legislative and legal Writing. Book Two. Department of Justice Canada. — 1982. — P. 167.
2 Ibid. — P. 170—175.
3 Philippe Hallee. Evolving Legislative Design. The Loophole // Journal of Commonwealth Association of Legislative Counsel. — 2010. — № 2. — P. 11.
4 Cm.: www.justice.gc.ca
Юридическая техника. 2012. № 6
В структуре Министерства юстиции Канады четко определены исполнители, которые ответственны за планирование и проведение общественных консультаций. Они также отвечают за обеспечение качества экспертизы как в рамках Министерства и, при необходимости, между федеральными министерствами и ведомствами и другими уровнями власти.
В Министерстве юстиции есть специальный отдел, который отвечает за проведение независимой оценки по участию общественности в процессе консультаций и выработке показателей для самооценки сотрудников Министерства.
В 2005 году был создан специальный интернет-портал «Сервис-Канада»1 для улучшения предоставления государственных программ и услуг для канадцев, сделав доступ к ним быстрее, проще и удобнее.
«Сервис-Канада» обеспечивает обратную связь между гражданами и государством, предоставляя интернет-услуги независимой организации — Управлению по удовлетворенности клиентов (ООБ), которая получает предложения и жалобы, касающиеся оказания государственных услуг.
Управление по удовлетворенности клиентов руководствуется тремя основными принципами: оперативность, тщательное и беспристрастное рассмотрение и персональное внимание, с обязательным доведением до сведения соответствующего государственного органа.
Последние пять лет степень удовлетворенности канадцев государственными услугами, предоставляемыми онлайн, составляла от 64% до 83%.
Степень удовлетворенности общественности учетом ее мнения при окончательной редакции проекта нормативного акта рассматривается при служебной аттестации соответствующих сотрудников министерств.
На основе этих данных, а также отчетов по финансовым затратам, Совет секретариата казначейства Канады делает вывод об эффективности расходования бюджетных средств Министерством юстиции, что также доводится до сведения граждан2.
В процессе принятия закона учет мнений представителей гражданского общества, которые будут участвовать в его реализации, не только дает возможность привести законы в соответствие с жизненными реалиями, исключить некорректные и заведомо невыполнимые установления, но и позволяет закону заранее получить определенную поддержку социальных групп и институтов и общества в целом, начать подготовительную работу по обеспечению его выполнения заблаговременно. Это связано также с созданием у наиболее активных граждан ощущения сопричастности к подготовке законов и работе государственной власти. Современный этап развития интернет-диалога можно характеризовать созданием сети горизонтальных связей, объединяющих структуры гражданского общества в их области, как в рамках Министерства и, при необходимости, между федеральными министерствами и ведомствами и другими уровнями власти.
Таким образом, высокий уровень разработанности правил юридической техники в Канаде, ответственность и профессионализм участников правотворческого процесса минимизируют риски, связанные с разработкой и исполнением законов.
1 www.servicecanada.gc.ca
2 Официальный сайт секретариата Совета казначейства Канады // www.tbs-sct.gc.ca
