CC BY
135
УДК 342(71)
С. В. Кабышев Развитие делегированного законодательства в Канаде
В статье рассматриваются этапы возникновения и становления института делегированного законодательства в Канаде. Анализируются нормативные акты, регулирующие порядок подготовки и опубликования актов делегированного законодательства, опыт парламентского контроля за ними. Делается вывод о существовании в Канаде эффективного режима административного контроля за актами делегированного законодательства.
This article presents the stages of creation and formation of the institute of delegated legislation in Canada. The article aims to analyze the enactments regulating a preparation and publication of statutory instruments, and experience of parliamentary control of it. The conclusion is made about existence of an effective regime of administrative control of statutory instruments in Canada.
Ключевые слова: акты делегированного законодательства, административный и парламентский контроль, Канада.
Key words: statutory instruments, administrative and parliamentary control, Canada.
Институт делегированного законодательства впервые появился в Англии. В 1215 году крупные землевладельцы добились от Иоанна Безземельного подписания Великой хартии вольностей, согласно которой король не мог назначать новых налогов (кроме некоторых старых феодальных налогов) без согласия королевского совета (англ. royal court), который постепенно эволюционировал в парламент. В 1297 г. король Эдуард I издал «Подтверждение хартии» (второй вариант хартии называется статутом «О неналожении податей»). В этом документе говорилось, что ни один налог не будет взиматься без согласия парламента1. Эти акты, имеющие конституционное значение, легли в основу формирования доктрины парламент-
© Кабышев С. В., 2014
1 Графский В.Г. Всеобщая история государства и права. М., 2003. С. 292.
75
ского верховенства, означающего, что только парламент имеет право принимать законы2.
Первым примером делегированного законодательства считают Proclamation by the Crown Act 1539 (статут привилегий), закон принятый английским парламентом, который предоставлял право королю Генриху VIII издавать прокламации, имеющие силу закона, без обязательного подтверждения парламентом.
В 1547 г. после смерти Генриха VIII данный закон был отменен, поскольку считалось, что он санкционировал деспотизм короля3.
После восшествия в 1601 г. Якова I на английский престол началось противостояние парламента и короля Англии. Уже в 1604 г., несмотря на добровольный отказ короля от своих прерогатив в сфере установления монополий и королевской опеки, парламент Англии не утвердил субсидии королю. В 1605 г. королю удалось добиться санкционирования экстраординарного налога, однако его поступления были недостаточными. Яков I начал прибегать к взиманию пошлин на импортные товары без согласия парламента, что вызвало бурю недовольства последнего. Парламентарий Дж. Уайтлок, выступая 2 июля 1610 г. в палате общин, заявлял, что «такие действия короля противоречат форме конституции нашего королевства, составляющей государственное право нашего королевства; и таким образом они ниспровергают основной закон королевства и ведут к созданию новой формы государства и управления»4.
Члены парламента обратились в суд (Justice of Common Pleas) для правовой оценки этой прокламации. Суд в решении, вошедшем в историю как Case of Proclamations (1610) постановил, что только избранный парламент обладает правом издавать новые законы. При этом парламент может принять закон, наделяющий короля или правительство, любого чиновника или другой орган полномочиями на осуществление правового регулирования в той или иной сфере5. Таким образом, впервые был четко сформулирован принцип делегирования законодательных полномочий .
2 Дайси А.В. Основы государственного права Англии. Введение в изучение английской конституции. М.: Тип. изд-ва И.Д. Сытина, 1907. С. 85.
3 E.R. Adair. The Statute of Proclamations // The English Historical Review. 1917. Vol. XXXII. Issue CXXV. P. 34-46.
4 Речь Уайтлока, 2 июля 1610 г. // Лавровский В.М. Сборник документов по истории Английской буржуазной революции XVII в. М., 1973. С. 83.
5 URL: http://www.bailii.org/ew/cases/EWHC/KB/1610/J22.html (дата последнего посещения: 28.08.2014 г.).
6 John Finnis. Philosophy of Law Collected Essays. Volume IV. Oxford University Press. 2011. P. 528.
Тем не менее, король распустил парламент. Но это не решило проблему наполняемости королевской казны - оппозиционное население отказывалось платить налоги, а суды, следуя принципам «общего права», не всегда решали споры в пользу короля. Король нуждался в налогах и субсидиях, одобренных парламентом. Поэтому в 1689 г. в «Билле о правах» (Закон о парламенте Англии) уже окончательно было установлено, что король имеет только те полномочия, которые предусмотрены законом, принимае-
7
мым парламентом .
Ограничив власть короля, парламент столкнулся с необходимостью оперативного решения множества важнейших вопросов, связанных с расширением колоний, развитием промышленности и торговли. Возникла потребность в поиске такого механизма. Вспомнили о Case of Proclamations (1610), в котором была формула о делегировании полномочий не только королю, но и другим органам. До середины XIX в. прецедентов передачи парламентских функций другим органам было не так много, но они создали базу для развития делегированного законодательства8.
В 1867 г. английским парламентом был принят Акт о Британской Северной Америке British North America Act9, который учредил доминион Канада (фактически независимое государство). Этот конституционный акт во введении определяет, что Канада будет иметь «Конституцию принципиально похожую на конституцию Великобритании». Означало ли это, что на генерал-губернатора и лейтенант-губернатора, парламент Канады и легислатуры провинций распространялось действие принципа делегирования полномочий от английского парламента. Могли ли они передавать их дальше, другим органам? Здесь не было единого мнения. Существовала многочисленная группа политиков в Англии, которые отрицали такое право канадского парламента. Но логика экономического развития решила этот спор в пользу Канады10.
Законодательное собрание провинции Онтарио в 1876 г. наделило полномочиями палату лицензионных комиссионеров по созданию регла-
7 См.: English Bill of Rights 1689. URL: http://avalon.law.yale.edu/17th_century/england.asp (дата последнего посещения: 28.08.2014 г.).
8 Якушева А.Ю. Делегированное законодательство в Англии: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск. 1980. С. 11.
9 URL: http://canada.justice.gc.ca/eng/rp-pr/csj-sjc/constitution/lawreg-loireg/p1t11.html (дата последнего посещения: 28.08.2014 г.).
10 Morris D. Parliament cannot delegate its legislative power: a British constitutional reality or myth? The Loophole- Journal of the Commonwealth Association of Legislative Counsel. 2001. P. 11.
ментирующих актов о порядке лицензирования закусочных. Консервативная оппозиция возражала против расширения юрисдикции данных органов и обжаловала это в суде. После череды судебных разбирательств Арчибальд Ходж, владелец таверны, пострадавший в результате этих споров, обратился в Судебный комитет Тайного совета - высший апелляционный суд Британского Содружества. Тот признал, что неправильно считать полномочия провинциальных легислатур, установленных конституционным актом 1867 г., делегированными. Более того, власть провинциальных легислатур так же неограниченна в рамках ст. 92 Акта, как и власть имперского парламента, поэтому их делегирование первично, а значит правомерно11. Таким образом, были сняты многие вопросы по поводу возможности делегированного законодательства в Канаде и подтвержден принцип верховенства любого парламента в рамках его конституционных полномочий.
В 1893 г. в Англии был принят первый закон о делегированных актах (The Rules Publication Act), который закрепил, что это правила, издаваемые на основе статута.
Канада следовала британской традиции, и 22 августа 1914 г. парламент Канады в условиях войны с Германией принял закон о военных мерах (War Measures Act)12, в котором правительству было предоставлено право принимать любые акты, которые оно сочтет необходимым в целях защиты интересов государства, без утверждения парламентом. Этот закон был обжалован в Верховном суде Канады в 1918 г., который подтвердил право парламента на такую делегацию13.
В Англии в это время наблюдается бурный рост министерского нормотворчества, причем без особой оглядки на парламент, что позволяло бюрократии действовать по своему усмотрению. В 1929 г. лорд Ховарт, главный судья Англии и Уэльса, назвал это явление «новым деспотизмом» и призвал защитить суверенитет парламента и верховенство закона от чи-
11 URL: http://www.bailii.org/uk/cases/UKPC/1883/1883_59.html_(дата последнего посещения: 28.08.2014 г.).
12 URL: http://faculty.marianopolis.edu/c.belanger/quebechistory/docs/october/wm-act.htm_(дата последнего посещения: 28.08.2014 г.).
13 In Re George Edwin Gray, 1918. URL: http://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/en/item/9496/index.do (дата последнего посещения: 28.08.2014 г.). Данный акт сохранял свою силу до 1988 г., когда был принят закон о чрезвычайных ситуациях (Emergencies Act), который фактически лишил правительство права самостоятельно ограничивать права и свободы канадцев по своему усмотрению. URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/E-4.5/FullText.html (дата последнего посещения: 28.08.2014 г.).
78
новничьего произвола14. Бурная общественная дискуссия по этому вопросу завершилась в 1932 г. решением специально созданной для рассмотрения этого вопроса комиссии (Commitee on Ministers Powers), которая пришла к выводу, что передача полномочий неизбежна15.
В 1931 г. был принят Вестминстерский статут (Statute of Westminster 1931), закрепивший объединение английских доминионов в «Британское содружество наций», согласно которому доминионы получили право самостоятельно решать вопросы внутренней и внешней политики, участвовать в международных соглашениях, создавать законы. Генерал-губернатор стал назначаться только по рекомендации правительства доминиона16.
С началом Второй мировой войны возрос объем задач, которые должны были быть решены оперативно, что обусловило расширение полномочий исполнительных органов. Именно тогда в парламенте Канады впервые прозвучало предложение о специальном парламентском комитете по примеру парламентских комитетов «Legislative Watchdog»17, которые были созданы в Великобритании и Австралии. Однако это не было под-держано18. В 1950 г. канадский парламент принял Regulations Act, в котором содержалась норма, что все «приказы и распоряжения в порядке реализации законодательных полномочий парламента должны быть опубликованы и представлены на рассмотрение Палаты общин»19. Но и этого оказалось недостаточно для создания эффективного механизма контроля, все сводилось к формальным дебатам в парламенте20. Специальный комитет по процедурным вопросам палаты общин в течение пяти лет с 1964 по 1969 г. проанализировал практику делегированного законодательства в Канаде и сделал рекомендации, которые изложил в отчете (известном как Доклад МакГвигана) парламенту. В отчете подтверждается, что использование актов, конкретизирующих закон, не только оправданно, но
14 Lord Hewart. The New Despotism. London: Ernest Benn Limited. 1929. Р. 17.
15 Цит. по: Edward C. Page. Governing by Numbers: Delegated Legislation and Everyday Policy-Making. Hart Publishing. 2001. P. 23-24.
16 URL: http://www.legislation.gov.Uk/ukpga/Geo5/22-23/4/contents_ (дата последнего посещения: 28.08.2014 г.).
17 Watchdog(aHra.) - сторожевой пес.
18 Mallory J.R. Delegated Legislation in Canada: Recent Changes in Machinery // Economics and Political Science: The Journal of the Canadian Political Science Association. 1953. Vol. 19, №. 4. P. 462.
19 Regulations Act, SC 1950. C. 50.
20 John E. Kersell. Parliamentary Debate of Delegated Legislation // Canadian Public Administration. 1959. Vol. 2. Issue 3. P. 132-144.
и необходимо. При этом целесообразно ввести новые процедуры для подготовки и публикации актов делегированного законодательства.
Ряд рекомендаций, содержащихся в Докладе МакГвигана, был включен в новый Закон о законодательных инструментах (Statutory Instruments Act21), принятый парламентом в 1970 г. Он устанавливает, что органы исполнительной власти (правительство) вправе издавать акты, регламентирующие исполнение законов парламента. Закон парламента, как правило, определяет общие рамки и цель регулирования, а регламентирующие акты содержат конкретные указания оперативного характера (правила, процедуры, размеры сборов). Закон в ст. 2 дает определение законодательного инструмента: «это правило, распоряжение, регламентирующий акт, постановление, директива, форма, тариф, пошлина, письмо-патент, доверенность, залоговое свидетельство, прокламация, устав, резолюция или иной акт, изданный, установленный или созданный для реализации полномочия, предоставленного федеральным законом или в соответствии с федеральным законом, в котором содержится прямое указание на полномочия по изданию, установлению или созданию данного акта».
Таким образом, законодательные инструменты являются ничем иным как актами делегированного законодательства. В законе они определяются как «Regulation Acts», которые можно перевести как «регламентирующий акт»22. Их не следует путать с актами регламентарного законодательства, которые в отличие от делегирования не требуют поручения парламента, они осуществляется на основе имеющихся конституционных положений. К ним относятся так называемые, «приказы в Совете» (приказ генерал-губернатора как представителя монарха в Тайном сове-те)23. В Канаде сейчас нет такой практики.
В законе специально подчеркивается, что «граждане обязаны соблюдать законы (статуты) и регламентирующие акты и подлежат ответственности за их несоблюдение. В случае опротестования в суде, к законам и регламентирующим актам применяются одни и те же правила интерпретации».
Кроме того, данный закон устанавливает процедурные правила принятия регламентирующих актов, в частности, необходимость юридической и лингвистической проверки проектов актов Министерством юстиции,
21 URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/S-22/page-2.html#docCont (дата последнего посещения: 28.08.2014 г.).
22 Большой англо-русский словарь / под общ. рук. И.Р. Гальперина. 3-е изд. Т.2. М., 1979. С. 328.
23 Чиркин В.Е. О некоторых новых явлениях современного парламентаризма // Проблемы конституционного развития Российской Федерации. М., 2013. С. 27-28.
80
обязательную регистрацию актов секретарем Тайного совета и публикацию в Canada gazette.
В 1971 году24 в парламенте в соответствии с требованием ст. 19 Statutory Instruments Act создан постоянно действующий Комитет по контролю за делегированным законодательством (Standing Joint Committee for the Scrutiny of Regulations)25. Комитет состоял из 8 депутатов палаты общин (сейчас их 12) и 8 сенаторов, которых предлагают на паритетных началах правящая партия и представители оппозиции. Комитет наделен обширными полномочиями: от надзора в процессе создания нормативных актов до инициирования отзыва самих полномочий. Комитет представляет отчет о своей работе палате общин, которая обязана принять решение по каждому пункту обнаруженных нарушений. В результате акты делегированного законодательства могут быть отменены парламентом. Принятый в 1985 г. Закон о пересмотре актов расширяет полномочия данного комитета по тщательному исследованию любых делегированных актов, даже если они были приняты до вступления в силу Statutory Instruments Act в 1970 г.26.
Комитет проверяет делегированное законодательство с точки зрения критериев, которые Сенат и палата общин одобряют в начале каждой сессии парламента. Как правило, среди них следующие:
1) предусмотрен ли акт законом, на основании которого он разработан, или не соответствует какому-либо требованию данного закона;
2) противоречит канадской Хартии прав и свобод или канадскому Биллю о правах;
3) имеет обратную силу без прямого указания на это в законе, на основании которого он разработан;
4) увеличивает расходы государственного бюджета или устанавливает сборы в пользу короны или другого органа государственной власти, или изменяет объем подобных расходов и сборов без прямого указания на это в законе, на основании которого он разработан;
24 Тогда же начала свою работу комиссия по правовой реформе Канады (Law Reform Commission of Canada) в качестве постоянного независимого экспертного органа по изучению и систематическому анализу канадской системы законодательства. Комиссия успешно сотрудничала с парламентом и правительством Канады. Большинство ее рекомендаций способствовало повышению качества канадского законодательства, в том числе использовались парламентариями для аргументации своих доводов по отмене актов делегированного законодательства. URL: http://www.thecanadianencyclopedia.ca/en/article/law-reform-commission-of-canada_(дата последнего посещения: 28.08.2014 г.).
25 URL: http://www.parl.gc.ca/CommitteeBusiness/Default.aspx?CmteInst= joint&Language= E (дата последнего посещения: 28.08.2014 г.).
26 Statute Revision Act. RSC 1985. S. 19(3), 20.
81
5) устанавливает штрафы, тюремные заключения или другие наказания без прямого указания на это в законе, на основании которого он разработан;
6) прямо или косвенно ограничивает деятельность судов без прямого указания на это в законе, на основании которого он разработан;
7) противоречит Закону о подзаконных актах, а именно, нормам о передаче проекта в Бюро Тайного Совета, регистрации и публикации;
8) любым способом нарушает правопорядок;
9) без необходимости ограничивает права и свободы человека;
10) без необходимости ставит права и свободы человека в зависимость от системы принятия административных решений или противоречит нормам естественного права;
11) оставляет возможность неожиданного или необычного использования полномочий, переданных ему законом, на основании которого он разработан;
12) выходит за рамки законодательного регулирования, допустимого без прямого участия парламента;
13) имеет дефекты в тексте или структуре, или по другой причине требует уточнения по вопросам формы или содержания27.
Если комитет приходит к выводу, что при использовании делегированного законодательства допущены ошибки, они становятся предметом обсуждения на палате общин. Палата может принять постановление, предписывающее генерал-губернатору или министру отметить такой нормативный акт.
Одним из наиболее распространенных дефектов актов делегированного законодательства по мнению Комитета является «субделегация», когда орган, которому законодательные полномочия были делегированы парламентом, в свою очередь делегирует осуществление этих полномочий другому органу28.
Причем, чаще всего это происходит путем ссылки, указания на то, что, например, стандарты безопасности для перевозки опасных грузов разрабатываются соответствующими органами. При этом для вступления в
27 URL: http://www.parLgcxa/marleaumontpetit/DocumentViewer.aspx?Sec=Ch17&Seq= 3&Language=E_^aTa последнего посещения: 28.08.2014 г.).
28 URL: http://www.parl.gc.ca/About/Parliament/LegislativeSummaries/biUs_ls.asp? Lan-guage=E&ls=s12&Parl=41&Ses=1&source=library_prb#fn26 (дата последнего посещения: 28.08.2014 г.).
силу акта не требуется наличие этих правил. Не установлены сроки их подготовки, содержание 29.
Самый яркий пример, когда такого рода нарушения привели к непоправимым последствиям - гибели людей - в городе Уолкертон в провинции Онтарио. В 2000 г. из-за содержания в воде бактерии Escherichia coli умерли 7 человек, тысячи заболели. В опубликованном докладе расследования этой трагедии было установлено, что часть вины лежит на правительстве провинции Онтарио, которое не приняло актов, регламентирующих оценку качества воды, и на федеральном правительстве Канады, которое, понадеявшись на правительство провинции, не разработало национальные стандарты, которые бы гарантировали безопасность воды, употребляемой канадцами30.
Канадская конституция не позволяет федеральному парламенту и провинциальным законодательным органы делегировать свои полномочия друг другу31.
C учетом парламентского опыта, рекомендаций комиссии по правовой реформе и судебной практики в Statutory Instruments Act несколько раз вносились изменения, связанные с уточнением оснований и порядка вступления в силу и отмены актов делегированного законодательства. Не отстали здесь и провинции, в большинстве которых были приняты акты, регламентирующие порядок подготовки и вступления в силу и контроля подзаконных актов32. В Министерстве юстиции Канады создан отдел разработчиков законодательных инструментов (около 100 чел.), которые вместе с юристами, работающими в отраслевых министерствах, осуществляют подготовку проектов актов. Важно отметить, что в Канаде процесс подготовки проектов законов и подзаконных актов рекомендуется проводить одновременно. Министерство юстиции Канады организовало внутреннюю
29 Jacques Desjardins and Josée Legault. L'incorporation par renvoi dans l'exercice du pouvoir réglementaire à l'échelon federal//The Canadian Bar Review. 1991. Vol. 70. №2. P. 247.
30 URL: http://www.attorneygeneral.jus.gov.on.ca/english/about/pubs/walkerton/part1/ (дата последнего посещения: 28.08.2014 г.).
31 Denys C. Holland and John P. McGowan. Delegated legislation in Canada. Toronto. Carswell. 1989. P. 308.
32 В провинции Ньюфауленд и Лабрадор - Statutes and Subordinate Legislation Act. 1990. URL: http://www.assembly.nl.ca/legislation/sr/statutes/s27.htm (дата последнего посещения: 28.08.2014 г.). В провинции Новая Шотландия - Style and Procedures Manual (A Guide to Drafting Regulations in Plain Language). 2005. URL: https://www.novascotia.ca/just/regulations/styleman/Style%20Manual%202005.pdf (дата последнего посещения: 28.08.2014 г.). В провинции Онтарио - Delegated Administrative Authorities Act. 2012. URL: http://www.e-laws.gov.on.ca/html/statutes/english/ elaws_statutes_12d08_e.htm (дата последнего посещения: 28.08.2014 г.).
83
базовую программу подготовки по составлению законопроектов для своих сотрудников. Она ориентирована на развитие профессиональных навыков разработчиков законопроектов. В 1998 г. Министерство юстиции Канады приняло Руководство по подготовке регламентирующих актов (Federal Regulations Manual), в котором были установлены требования обязательной публикаций проектов регламентирующих актов для проведения консультаций с общественностью, правила юридической техники, необходимость прогноза регулирующего воздействия актов и т. п.33.
Почти за 150 лет в Канаде на федеральном уровне было принято 650 законов (статутов) и 30 тыс. подзаконных актов делегированного зако-нодательства34.
Таким образом, в Канаде установился режим административного контроля за обоснованностью актов делегированного законодательства, осуществляемый уже на этапе подготовки проектов актов.
По оценкам специалистов из других стран, это является одним из факторов, которые позволяют исполнительной власти Канады действовать эффективно35.
Список литературы
1. Большой англо-русский словарь / под общ. рук. И.Р. Гальперина. - 3-е изд. - М., 1979. - Т. 2.
2. Графский В.Г. Всеобщая история государства и права. - М., 2003.
3. Дайси А.В. Основы государственного права Англии. Введение в изучение английской конституции. - М.: Тип. изд-ва И.Д. Сытина, 1907.
4. Кабышев С.В. Делегированное законодательство в Канаде. - М., 2013.
5. Лавровский В.М. Сборник документов по истории Английской буржуазной революции XVII в. - М., 1973.
6. Чиркин В.Е. О некоторых новых явлениях современного парламентаризма // Проблемы конституционного развития Российской Федерации. - М., 2013.
7. Якушева А.Ю. Делегированное законодательство в Англии: автореф. дис. ...канд. юрид. наук. - Свердловск, 1980.
33 См.: Кабышев С.В. Делегированное законодательство в Канаде. М., 2013.
34 Consolidated Index of Statutory Instruments - December 31, 2013. URL: http://laws.justice.gc.ca/eng/IndexStatutoryInstruments/ (дата последнего посещения: 28.08.2014 г.).
35 Berry D. Book review - Executive Legislation (Second edition) by John Mark Keyes. LexisNexis. Canada. 2010. P.661 // The Loophole - Journal of the Commonwealth Association of Legislative Counsel. 2011. P. 87-90. URL: http://www.opc.gov.au/calc/docs/Loophole/Loophole_May11.pdf_(дата последнего посещения: 28.08.2014 г.).
8. Berry D. Book review - "Executive Legislation" (Second edition) by John Mark Keyes. LexisNexis. Canada. 2010. P.661 // The Loophole - Journal of the Commonwealth Association of Legislative Counsel, 2011.
9. Denys C. Holland and John P. McGowan. Delegated legislation in Canada. -Toronto: Carswell, 1989.
10. Edward C. Page. Governing by Numbers: Delegated Legislation and Everyday Policy-Making. Hart Publishing, 2001.
11. Adair E.R. The Statute of Proclamations // The English Historical Review. 1917. - Vol. XXXII. - Issue CXXV.
12. John Finnis. Philosophy of Law Collected Essays. Volume IV. - Oxford University Press, 2011.
13. J.R. Mallory. Delegated Legislation in Canada: Recent Changes in Machinery // Economics and Political Science: The Journal of the Canadian Political Science Association. - 1953. - Vol. 19. - № 4.
14. John E. Kersell. Parliamentary Debate of Delegated Legislation // Canadian Public Administration. - 1959. - Volume 2. - Issue 3.
15. Lord Hewart. The New Despotism. - London: Ernest Benn Limited, 1929.
16. Morris D. Parliament cannot delegate its legislative power: a British constitutional reality or myth? // The Loophole- Journal of the Commonwealth Association of Legislative Counsel, 2001.
