CC BY
7Ключевые слова: качество работы налоговых органов, налогоплательщики, стандарты обслуживания
И. В. Горский, д э. н., руководитель Центра анализа доходов
НИФИ АБиК Минфина России
(nifi@abik.ru)
Как понравиться налогоплательщику (опыт выборочного обследования)
Осенью 2008 года по заказу ФНС России в 40 субъектах Российской Федерации было проведено социологическое исследование по теме «Оценка качества работы налоговых органов». В опросе приняли участие все категории налогоплательщиков (организации, индивидуальные предприниматели и частные лица, всего — более двух с половиной тыс. респондентов). Ниже представлены некоторые предварительные результаты исследования, касающиеся таких организационных сторон деятельности налоговых инспекций, как качество помещений, наличие очередей и соблюдение норм Единого стандарта обслуживания налогоплательщиков.
Это те стороны, с которыми налогоплательщик сталкивается при самых первых контактах с налоговыми органами и от которых во многом зависит его оценка налоговой системы вообще и налоговой службы в частности.
Лишь 17 % представителей организаций считают помещения налоговых инспекций некомфортными, не оборудованными в достаточной мере столами, стульями, письменными принадлежностями, тогда как свыше 67 % оценивают комфортность помещений на «хорошо» и «удовлетворительно», а еще около 11 % находят ее отличной.
Представители мелких предприятий в целом ниже оценивают удобство помещений, чем крупных, что можно объяснить их более частым присутствием в залах инспекций и значительно более строгой оценкой очередей.
Существенно различается также оценка благоустроенности помещений предприятиями с разным стажем (опытом) взаимодействия с налоговыми органами. Так, доля ответов, оценивающих оборудованность залов на «отлично», у организаций первого года общения с инспекцией ниже, чем у тех, кто работает с налоговыми инспекциями 2-4 года. Видимо, первое впечатление от посещения фискального органа не очень благоприятное.
Положительным моментом здесь может служить тот факт, что более 55 % представителей юридических лиц видят прогресс в обустройстве инспекций («помещения стали более благоустроенными»), а у малых предприятий, которые более критично оценивают удобство залов, этот показатель превышает 60 %.
Если попытаться ответить на вопрос, как соотносится оценка качества помещений налоговой инспекции с оценкой качества обслуживания в целом, то можно заметить следующее. Почти 9 % тех, кто не имеет никаких претензий к качеству работы инспекций, считают обустройство помещений неудовлетворительным; с другой стороны, 17 % организаций, оценивающих качество обслуживания как «очень плохое», дают оборудованию залов оценку «хорошо» и «отлично». На наш взгляд, это соотношение позволяет говорить о значимой, но
не определяющей роли качества помещений в том, как налогоплательщики-юридические лица оценивают деятельность налоговых органов.
Важной характеристикой эффективности любой работы в современных условиях выступает время. С этой точки зрения продолжительность пребывания налогоплательщика в очередях налоговых инспекций прямо ложится на издержки налогоплательщика и тем самым реально влияет на его оценку налогового органа.
В целом по всем юридическим лицам «быстроту обслуживания» (косвенная характеристика очереди) на «хорошо и отлично» оценивают 43 % респондентов. Быстрота обслуживания — понятие более емкое, чем очередь. Так, на «сокращение очередей в последние годы» указало более 39 % налогоплательщиков, 13 % считают, что очереди в инспекциях увеличились. Это в большей степени касается малого бизнеса: доля мелких организаций, отметивших увеличение очередей, в полтора раза выше, чем крупных.
Любопытно отметить, что среди предприятий, сетующих на рост очередей, удельный вес налогоплательщиков с опытом работы до года в 2-2,5 раза выше, чем плательщиков со стажем более 5 лет. Поскольку в опросе речь идет о динамике очередей за «последние годы», вряд ли «молодые» предприниматели реально оценивают складывающуюся тенденцию. Скорее можно предположить, что они недовольны существующим положением дел вообще и что даже сегодняшние, сократившиеся очереди они считают большими.
Такая же картина наблюдается и с ответами на вопрос о быстроте обслуживания, что говорит об их схожести с оценкой налогоплательщиками очередей. Здесь же следует отметить, что предприниматели, у которых опыт взаимодействия с налоговыми органами непродолжителен (до одного года), гораздо реже (до двух раз) отмечают соблюдение временных норм ожидания в очередях, чем их более опытные коллеги.
В общем случае менее половины (43,8 %) опрошенных отвечают утвердительно на вопрос: соблюдаются ли нормы ожидания в очереди при предоставлении услуг налоговым органом («всегда» или «почти всегда»). Малые предприятия менее удовлетворены положением дел, чем средние, а средние — менее, чем крупные, хотя разрывы и не столь велики.
По-видимому, очереди следует отнести к одному из самых сильных раздражителей для налогоплательщиков, поскольку две трети из них в целом удовлетворены сроками проведения налоговыми органами стандартных процедур (прием и выдача документов, рассмотрение заявлений, постановка на учет и др.). От 63 до 73 % организаций считают, что установленные сроки таких процедур соблюдаются «часто» или «почти всегда», и в среднем эти же пропорции характерны для всех категорий предприятий.
Некоторое общее представление об организации работы налоговой инспекции может дать и такая деталь, как ее телефонное взаимодействие с налогоплательщиком. Только 10 % респондентов указали на то, что по телефону «всегда можно получить квалифицированный ответ», тогда как 14 % считают «бесполезным» звонить в инспекцию. Вместе с тем, наибольшее количество налогоплательщиков (25,9 %) оценивают телефонное общение в зависимости от того, «по какому вопросу обращаешься».
Это, возможно, самая разумная оценка. Ведь очевидно, что все вопросы по телефону решить нельзя, следовательно, надо уметь задавать вопросы. Не случайно «всегда получают квалифицированный ответ» 14,1 % налогоплательщиков, чей стаж общения с налоговыми органами превышает 15 лет, и только 1,8 % налогоплательщиков со стажем менее одного года.
Надо подчеркнуть, что 50 % представителей юридических лиц связывают дальнейшее улучшение организации работы инспекций с активизацией разъяснительной, информационной деятельности налоговых органов, расширением их возможностей, связанных с использованием компьютерных и интернет-технологий. И лишь каждый третий уповает на увеличение количества сотрудников в инспекциях.
Половина индивидуальных предпринимателей оценивают обустройство помещений налоговых инспекций на «хорошо» и «отлично», а еще 30 % — на «удовлетворительно».
Предприниматели со стажем (от 3 лет) видят прогресс в состоянии помещений. Их удельный вес среди налогоплательщиков, оценивающих оборудованность залов как «отличную», в два раза выше, чем у тех, кто занимается предпринимательством год-два. Это говорит об улучшении ситуации, что и подтверждается ответами предпринимателей на прямой вопрос о комфортности помещений: 45 % из них считают, что помещения стали комфортнее, и только 15 % (в три раза меньше) видят ухудшение оборудованности залов. Можно предположить, что в среднем помещения инспекций становятся все более обустроенными, однако впечатления тех, кто впервые в них попадает, не очень благоприятны.
Влияние «удобства» помещений на общую оценку качества обслуживания, как показывают результаты опроса, можно описать следующим образом: хорошее обустройство инспекций не влияет (или влияет слабо) на оценку налогоплательщиком качества работы инспекции в целом, а вот плохо оборудованные залы инспекций значимо сказываются на оценке деятельности налогового органа. Возможно, комфортность инспекций воспринимается как должное, тогда как плохое их обустройство отрицательно отражается на мнении предпринимателей о налоговой работе вообще.
Почти 40 % респондентов указывают на сокращение очередей в инспекциях, но 20 % налогоплательщиков считают, что очереди увеличились. Положительным моментом можно считать более оптимистичный взгляд на очереди плательщиков со стажем, а они как раз и составляют большинство респондентов (более 60 %). Тем не менее, при общей позитивной тенденции сокращения очередей треть налогоплательщиков отмечают нарушение установленных сроков ожидания, а 15 % предпринимателей полагают, что эти сроки не соблюдаются «никогда».
Косвенным показателем положения дел с очередями может служить «быстрота обслуживания» в инспекции. «Плохо» и «очень плохо» быстроту обслуживания оценивает каждый пятый (21,1 %) предприниматель. Более высокую оценку этому показателю дают представители торговли (самой массовой категории респондентов), а также налогоплательщики со стажем. В обоих случаях разница составляет 10 процентных пунктов. Это можно объяснить тем, что в торговле, как наиболее развитой сфере предпринимательской деятельности, лучше отработаны «технологии» взаимодействия с налоговыми органами. Что же касается более благожелательной оценки быстроты «опытными» налогоплательщиками, то она, на наш взгляд, в основном оттеняет, как и в некоторых других случаях, повышенную требовательность их молодых коллег к качеству обслуживания.
Понятно, что быстрота обслуживания — существенный фактор при оценке качества всей работы инспекции. В количественных значениях это представляется в следующем виде: 75 % тех, кто считает общее качество обслуживания «очень плохим», «плохо» или «очень плохо» оценивают также и быстроту, тогда как 74 % «отлично» обслуженных ставят скорости обслуживания «хорошо» и «отлично».
Надо подчеркнуть, что быстрота обслуживания служит для многих налогоплательщиков индикатором осуществляемых в налоговой сфере реформ. В этом смысле снижение издержек налогоплательщика, в том числе затрат времени, является реальным показателем положительных сдвигов в системе налогообложения. Более 64 % предпринимателей из тех, кто видит активное реформирование налоговой службы, ставят высокую оценку быстроте обслуживания («хорошо» и «отлично»). Из этой группы налогоплательщиков только каждый десятый признал быстроту обслуживания «плохой», и ни один не оценил ее как «очень плохую».
В соответствии с Единым стандартом работники инспекций обязаны информировать налогоплательщиков по телефону. С организационной точки зрения такое информирование индивидуалов оказалось не слишком эффективным. Лишь 20 % из числа опрошенных довольны телефонными консультациями, тогда как более 50 % либо дают отрицательную оценку («звонить бесполезно»), либо никогда не пользовались телефонной связью с инспекцией.
Можно отметить, что налогоплательщики, чей стаж взаимодействия с налоговой службой составляет 3 и более лет, чаще звонят в инспекцию. При этом они в два раза чаще
«всегда получают квалифицированный ответ», но в то же время в два раза «критичнее» смотрят на звонки в инспекцию («звонить бесполезно»), чем предприниматели с опытом работы до года.
В свою очередь «бесполезность» звонков в инспекцию может иметь два объяснения: бесполезно звонить, потому что не получишь квалифицированного ответа, или потому что не дозвонишься. Если обратиться к оценке налогоплательщиками — индивидуальными предпринимателями качества устного информирования, то можно обнаружить достаточно высокую долю граждан (45 %), оценивающих его на «хорошо» и «отлично». Следовательно, есть основания полагать, что «бесполезность» звонков в определенной мере связана с телефонной доступностью инспекций.
Единый стандарт обслуживания налогоплательщиков устанавливает также сроки осуществления отдельных налоговых процедур, а соблюдение этих сроков служит неплохой оценкой качества работы инспекций. Если говорить о таких процедурах, как госрегистра-ция, прием и выдача документов о регистрации, постановка на учет в налоговом органе и некоторых других, то от половины до трети принявших участие в опросе индивидуальных предпринимателей оценили соблюдение установленных сроков по этим процедурам в такой деликатной форме, как «почти всегда». Еще 10-20 % опрошенных считают, что сроки соблюдаются «часто». Таким образом, можно сделать вывод о систематических и массовых нарушениях своих обязанностей сотрудниками инспекций.
Особенно неблагополучное положение дел со сроками у таких процедур, как предоставление содержащихся в ЕГРИП сведений и выдача справок о расчетах с бюджетом. «Почти всегда» сроки по этим процедурам соблюдаются соответственно для 41,5 и 35,4 % респондентов.
Рассматривая оценку соблюдения установленных сроков обслуживания отдельными категориями налогоплательщиков, отметим, что по всем процедурам предприниматели с опытом работы от 3 лет дают более высокую оценку соблюдению сроков, чем плательщики с опытом предпринимательской деятельности до года. Также выше оценивают соблюдение сроков осуществления типичных процедур предприниматели, занимающиеся торговлей. Возможно, у этого, самого распространенного вида деятельности среди индивидуалов, лучше отлажены стандартные процедуры взаимодействия с инспекциями с налоговым органом.
Если говорить о налогоплательщиках-физических лицах, то помещения инспекций вызывают неодобрение (оценка — «плохо» и «очень плохо») у 21,5 % всех ответивших. Половина граждан, имевших дела с налоговой инспекцией, оценили помещения на «хорошо» и «отлично».
Вполне естественно, что чем чаще человеку приходится обращаться в инспекцию, тем строже его отношение к обстановке. Из тех, кто был там один раз, оценивают удобство на «отлично» 14,2 %, а на «очень плохо» — 5,7 %. А вот те, кто побывал там чаще трех раз, имеют другое мнение: «отлично» — 8,2 %, «очень плохо» — 10,4 %.
Но и у налогоплательщиков, побывавших в налоговой инспекции лишь раз, не часто складывается хорошее впечатление об удобстве пребывания, поскольку каждый пятый из них (19,2 %) оценил обустройство залов отрицательно — «плохо» и «очень плохо».
Самую критичную оценку помещениям инспекций дают те, кто обращается по поводу деклараций: 30 % из них оценивают удобства как «плохие» и «очень плохие». Очень вероятно, что именно с этим вопросом граждане чаще приходят в инспекцию, а следовательно, их отношение строже.
Большое значение для общей оценки качества работы налоговых органов имеет «быстрота и оперативность обслуживания». Действительно, не столь важно обустройство помещения, если находиться в нем приходится непродолжительное время. Из тех налогоплательщиков, кто оценил качество обслуживания в целом как «очень плохое», 23 % «очень плохо» оценили и удобство залов, а очень плохую оценку по быстроте и оперативности обслуживания поставили 58 %: быстрота «дороже» удобств.
Из общей массы налогоплательщиков-физлиц быстроту и оперативность обслуживания считают «отличной» 5,7 %, тогда как «очень плохой» — 10,9 %. Наиболее медленно обслуживаются лица, оформляющие льготы: в 20 % случаев их оценка — «плохо», и еще в 20 % — «очень плохо». Более критично относятся к оперативности обслуживания те, кто посещает инспекции неоднократно. Что касается гендерных различий в оценках, то они незначительны, но в целом женщины несколько выше оценивают и комфортность помещения инспекции, и быстроту обслуживания. Эти же факторы в зависимости от занятости налогоплательщиков оцениваются весьма различно: работающие плательщики поставили в разы больше низких оценок (особенно по оперативности обслуживания), чем неработающие. Это понятно, учитывая разницу в наличии свободного времени у тех и других.
Соблюдение установленных норм ожидания в очередях подтвердили 37 % налогоплательщиков, 29 % граждан придерживаются другого мнения. При этом «никогда» не соблюдаются эти нормы при оформлении льгот в 26,7 % случаев и «почти никогда» — в 10 %. Если вспомнить, что эта операция (оформление льгот) получила низкую оценку по «быстроте и оперативности», то, видимо, она действительно очень трудоемка, а потому требует к себе особого внимания.
Организация работы инспекций с гражданами, как и с предпринимателями в определенной мере характеризуется их телефонным общением с налогоплательщиками. Получить удовлетворительный ответ по телефону смогли только 4,1 % респондентов, а 9,5 % считают, что «звонить в инспекцию бесполезно». Самое распространенное мнение опрашиваемых о телефонном стандарте обслуживания состоит в том, что удовлетворительный ответ «зависит от того, по какому вопросу обращаешься».
В этом отношении обнадеживающим выглядит результат, связанный с решением вопросов по «оформлению льгот». Из тех, кто обращался с этим вопросом, 38 % получили квалифицированный ответ: им «всегда» или «почти всегда, как правило, старались помочь». Ясно, что порядок льготирования четко прописан в законодательстве и хорошо организован процедурно (что не исключает значительных временных затрат на оформление льгот), а следовательно, большинство вопросов имеют совершенно определенные ответы.
Вывод такой: налоговая инспекция готова ответить на вопрос, но не всегда ее ответы могут быть исчерпывающими в силу огромного разнообразия проблем и невозможности их полноценного решения в режиме телефонного разговора.
Единый стандарт предусматривает нормативные сроки осуществления отдельных процедур. Соблюдение установленных нормативов - важный показатель уровня организации работы налоговых органов. В этом отношении положение дел трудно признать удовлетворительным. Из всех опрошенных доля тех, кто дал положительный ответ на вопрос о соблюдении временных стандартов (соблюдается «всегда» или «почти всегда») по таким массовым процедурам, как «постановка на учет/снятие с учета» составила 6,5 %; «внесение ИНН в паспорт» — 12,1 %; «направление уведомления на уплату НДФЛ» — 8,9 %; «подтверждение прав на получение имущественного вычета» — 7,4 %. На нарушение сроков указало гораздо большее число опрошенных: доля ответов о соблюдении сроков («никогда» или «почти никогда») составила по тем же процедурам 34,8; 34,5; 39,9 и 24,4 % соответственно.
О недостатках организации работы инспекций свидетельствуют и сбои в таком простом деле, как рассылка квитанций. Многие налогоплательщики отмечают, что квитанции не приходят, приходят нерегулярно или просроченными, за ними приходится ездить в инспекцию и т. д. Доля тех, кто указал на подобные недостатки, составила 24 % всех респондентов. Все это, естественно, негативно сказывается на отношении к налоговой службе и налоговой системе в целом.
Особенно сильно, как можно предположить, на общую оценку налоговой службы влияют настоящие провалы в работе инспекций, которыми нельзя не считать такие случаи, как «получение квитанции многолетней давности с пенями» или «не зачет своевременно произведенных платежей». И такие случаи не единичны. Из общего количества опрошенных
налогоплательщиков-физлиц 8,5 % сталкивались со старыми квитанциями, а 15,7 % — с несвоевременным зачетом платежей. Причем частота таких случаев увеличивается вместе с частотой обращений в инспекцию. Если из тех, кто только раз был в налоговой инспекции, на подобные недостатки указало 17,7 % налогоплательщиков, то из тех, кто побывал там более трех раз, — уже 33,5 %. Скорее всего, это говорит о систематичности сбоев в делопроизводстве, которые, в свою очередь, предопределяют и более частые посещения инспекций.
О том, что граждане обеспокоены качеством работы налоговых инспекций, свидетельствует множество высказываемых ими предложений по улучшению работы ИФНС. Так, 29 % опрошенных считают, что соблюдению регламентов будет способствовать введение ответственности за их нарушение, 38 % — предлагают увеличить штат сотрудников, 53 % советуют шире использовать интернет-технологии, а 39 % видят выход из положения в развитии технической оснащенности, в том числе в использовании интернет-каналов для связи ФНС России с налогоплательщиками.
Последнее предложение об оперативной связи с ФНС может говорить о том, что снижается вера налогоплательщиков в возможность разрешения каких-то принципиальных вопросов на местном уровне. Отсюда — стремление к непосредственному выходу на федеральный уровень, на тех, кто «все знает и может».
Так как же понравиться налогоплательщикам? Анализ их мнений об организации работы ИФНС позволил выявить важную роль фактора времени в оценке качества обслуживания в целом (график работы, соблюдение установленных сроков осуществления налоговых процедур, наличие очередей, общие условия пребывания в помещениях инспекций). Работникам налоговых инспекций следовало бы прислушаться к высказанным плательщиками рекомендациям относительно путей улучшения некоторых организационных аспектов деятельности налоговых органов.
1. Одним из сильнейших факторов негативного восприятия налогоплательщиком работы налоговой инспекции, несомненно, являются очереди. В этом плане следует, с одной стороны, предпринимать меры по сокращению очередей, с другой — обеспечить определенные удобства для посетителей, вынужденных ждать.
1.1. В целях сокращения очередей предлагается:
• развивать электронные формы общения с налогоплательщиком;
• повысить качество телефонного обслуживания за счет специализации отвечающих на звонки сотрудников инспекций по конкретным темам (налогам);
• повсеместно внедрить предварительную запись на прием;
• усовершенствовать текущий график работы, в частности: отменить перерыв на обед, увеличить число приемных дней в течение рабочей недели (крупный и средний бизнес), увеличить длительность рабочего дня в период сдачи отчетности (малый бизнес); график работы инспекций не должен совпадать с обычным графиком работы граждан, чтобы у них была возможность прийти в инспекцию до или после работы, либо в субботу;
• сократить сроки ответа на письменные обращения плательщиков.
Учитывая предпринимаемые правительством меры по развитию малого бизнеса, а также то, что их представители чаще общаются с налоговыми органами, можно прогнозировать увеличение в ближайшем будущем количества обращающихся в инспекцию предпринимателей. Поэтому всю организационную работу необходимо провести с опережением.
1.2. Что касается обустройства помещений, то следует иметь в виду, что хорошее обустройство инспекций слабо влияет на оценку деятельности налогового органа в целом, а вот плохо оборудованные залы значимо сказываются на оценке. В этой ситуации имеет смысл обратить основное внимание на помещения инспекций, находящихся в особо неблагополучном состоянии (увеличить площади, отремонтировать, обставить). Так будет достигнут максимальный эффект.
2. Важное значение для продуктивного взаимодействия налогоплательщиков с налоговыми органами имеет соблюдение работниками инспекций предусмотренных стандартов обслуживания, что предотвращает возможные конфликты и улучшает общий имидж налоговой службы. В этом отношении необходимо:
• активно информировать налогоплательщиков о существовании утвержденных стандартов обслуживания;
• усилить контроль за соблюдением установленных «Единым стандартом» сроков обслуживания, поскольку особое неприятие вызывает «открытое нарушение» установленных норм, воспринимаемое налогоплательщиками как нарушение служебной и профессиональной дисциплины;
• ввести ответственность за несоблюдение стандартов;
• расширить область применения стандартов обслуживания;
• разработать и внедрить «стандарты» (алгоритмы) взаимодействия участников налоговых отношений в типичных ситуациях.
3. Организация работы инспекций во многом определяется качеством документооборота. В этой части статистически значимые недостатки выразились в долгих «розысках» документов, входящих от налогоплательщиков, случаях их потери, нерегулярном получении квитанций (в том числе просроченных) и т. п., что, безусловно, крайне отрицательно сказывается на образе налоговой службы. Поэтому нужно:
• навести порядок в делопроизводстве инспекций;
• свести к минимуму использование закрытых для налогоплательщика инструкций;
• усилить координацию в работе отдельных подразделений инспекций.
4. Совершенствование структуры налоговых органов с точки зрения налогоплательщика должно состоять в следующем:
• увеличение штатов и материально-технической оснащенности инспекций (прежде всего компьютеризация);
• образование специальных (бесплатных) консультационных отделов;
• закрепление за налогоплательщиком конкретного инспектора-консультанта по принципу «семейного доктора»;
• создание при инспекциях сервисных центров по предоставлению каналов связи для сдачи отчетности в электронном виде (наподобие интернет-кафе) с бесплатным программным обеспечением.
Налогоплательщики считают время обслуживания важнейшим показателем качества работы налоговых органов. В связи с этим весьма актуальна идея признать некий комплекс временных стандартов основным ведомственным критерием оценки деятельности органов налоговой службы всей страны.
