CC BY
94
ИЗВЕСТИЯ
ПЕНЗЕНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ПЕДАГОГИЧЕСКОГО УНИВЕРСИТЕТА имени В. Г. БЕЛИНСКОГО ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ № 24 2011
izvestia
penzenskogo gosudarstvennogo pedagogicheskogo universiteta
imeni V. G. BELINSKoGo
public sciences
№ 24 2011
УДК 336.221
ПРОБЛЕМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ
В РОССИИ
© М. А. ФЕДОРОВСКАЯ Саратовский государственный социально-экономический университет,
кафедра финансов e-mail: kafedra413@mail.ru
Федоровская М. А. - Проблемы территориального налогового администрирования в России// Известия
ПГПУ им. В. Г. Белинского. 2011. № 24. С. 475-479. - В статье автор выделяет проблемы, которые стоят перед налоговым администрированием, определяет круг факторов, влияющих на систему налогового администрирования, а также формулирует возможные направления дальнейшего развития налогового администрирования в России. При этом, по мнению автора, улучшение налогового администрирования возможно только за счет включения в налоговое законодательство цивилизованных механизмов и инструментов налогового регулирования и контроля, учитывающих специфику каждого налога.
Ключевые слова: налоговое администрирование, налоговый контроль, налоговое правонарушение.
Fedorovskaya M. А. - Problems of Territorial Tax Administration in Russia // Izv. Penz. gos. pedagog. univ.
im.i V. G. Belinskogo. 2011. № 24. P. 475-479. - In the article the author allocates problems which face to tax administration, advances a circle of the factors influencing system of tax administration, and also formulates possible directions of the further development of tax administration in Russia. Thus, according to the author, improvement of tax administration is possible only at the expense of inclusion in the tax legislation of civilized mechanisms and instruments of fiscal regulation and the control considering specificity of each tax.
Keywords: tax administration, tax control, tax violations.
Проблемы в налоговом администрировании на всех уровнях приводят к увеличению налоговых правонарушений, снижению объемов поступлений налогов в бюджеты и разбалансированности действий уполномоченных государственных органов. Прежде всего, это касается контроля за полным и своевременным поступлением налоговых платежей от юридических и физических лиц в бюджеты различных уровней. При этом налогоплательщики в основном озабочены тем, чтобы в ходе контрольных мероприятий не были ущемленыихправа, а налоговые органызаинтересова-ны в результативности проверок.
Следует выделить пять групп проблем территориального налогового администрирования:
- первая группа обусловлена несовершенством существующих процедур регистрации и учета налогоплательщиков, которые не позволяют осуществлять эффективный налоговый контроль;
- вторая группа связана с несовершенством регламентов работы налоговых администраций с налогоплательщиками, не отвечающих требованиям качества;
- третья группа обусловлена сложностью администрирования региональных и местных налогов;
- четвертая группа связана с несовершенством нормативнойбазы,порождающимразличноетолкова-ние налогового законодательства, что снижает эффективность налогового контроля;
- пятая группа обусловлена чрезмерным объемом и нерациональностью форм налоговой отчетности, которая является излишне информативной и крайне детализированной.
Проблемы с администрированием начинаются с регистрации и учета налогоплательщиков налоговыми органами, которые с 2007 г. производят регистрацию налогоплательщиков в упрощенном режиме «одного окна». При этом новый регистрационный режим не только существенно упростил практику регистрации для налогоплательщиков, но и привел к увеличению количества организаций, создаваемых под конкретную операцию или на конкретный срок, изначально не имеющих целей ведения какой-либо экономической деятельности фирм-однодневок. Увеличивается также число организаций, не представляющих отчетность илипредставляющих«нулевые»балансы.Поэтомуод-ним из основных направлений совершенствования государственной регистрации в настоящее время является предотвращение регистрации юридических лиц,
связанных с «захватом» фирм, и регистрации фирм-однодневок, а также проведение контрольных мероприятий, направленных на пресечение деятельности и разрыв экономической противоправной связи между фирмой-однодневкой и налогоплательщиком.
В частности, с целью отслеживания фирм-однодневок на этапе государственной регистрации предлагается создание информационных ресурсов, содержа-щихсведения о юридических лицах: имеющих руководителей или учредителей, проживающих за пределами данного субъекта РФ; а также зарегистрированных по адресам «массовой»регистрации;имеющихруководи-теля (учредителя), являющегося таковым в ряде уже созданных юридических лиц; а так же на документах по государственной регистрации которых подпись заявителя была заверена у нотариуса за пределами данного субъекта РФ [1. С.331]/ Использование данной информации предполагается в контрольной работе как налоговых, так и правоохранительных органов, а также кредитных организаций.
Отдельной проблемой, связанной с регистрацией и учетом налогоплательщиков, является миграция налогоплательщиков, в результате которой усложняется взыскание задолженности по налогам и сборам. Так, по данным ФНС России, в 2008 г. участились случаи миграции налогоплательщиков с большими суммами задолженности по налогам. Совершенно очевидно, что подобная миграция (а она бывает чаще всего не реальная, а фиктивная, то есть ложная) преследует цель уклонения от уплаты налогов.
Вбольшинствеслучаеворганизации,сменившие местонахождения,ненаходятсяпоадресам,указанным в документах. Приостановить поток ложной миграции очень сложно, поскольку государственная регистрация, связанная с изменением места нахождения, осуществляется в регистрирующем органе по прежнему месту нахождения организации-налогоплательщика. Кроме большой задолженности по налогам, начисленным, как правило, в ходе контрольных мероприятий, данные действия юридических лиц обладают признаками недобросовестности.
Основной целью проводимых контрольных мероприятий является выявление нарушений налогового законодательства. Выявить налоговое правонарушение возможно только в ходе проверки, поэтому в основе производства по делам о налоговых правонарушениях лежат материалы, полученные в ходе проведения таких налоговых проверок.
Налогоплательщики, привлеченные к ответственности за налоговые правонарушения, вправе оспорить не только действия налоговых органов, но и положения законодательных и иных нормативных актов, в нарушении которых они обвиняются.
При наличии определенных обстоятельств налогоплательщики освобождаются от ответственности за налоговые правонарушения (ст.111 НК РФ). К таким обстоятельствам относятся, в том числе, и налоговые правонарушения, допущенные при выполнении письменных указаний налоговых органов или их должностных лиц, данных в пределах их компетенции.
Ответственность за неуплату или неполную уплату налогоплательщиками сумм налога в результате занижения налоговой базы или иное неправильное исчисление налога или других неправомерных действий (бездействий) предусмотрена ст.122 НК РФ. Стандартный размер ответственности составляет 20% от неуплаченной суммы налога, а за умышленные правонарушения - 40% от неуплаченной суммы.
Большинство нарушений, за которые налоговые органы взыскивают штрафы с налогоплательщиков, носят формальный характер. Чаще всего штраф налагается за пропуск какого-либо срока: сдачи налоговой декларации, постановки предприятия на налоговый учет, сообщения о смене руководителя. Штраф придется заплатить, даже если в течение налогового периода не велась хозяйственная деятельность и отсут-ствоваланалогооблагаемаябаза,еслисамонарушение не нанесло бюджету никакого материального вреда. В таком виде контроля налоговые органы достигли большого успеха, всякий кто на день задержит подачу декларации, может быть уверен - наказание неотвратимо, и он будет оштрафован. Формальный контроль необходим, но гораздо большее значение имел бы контроль, при осуществлении которого бюджет наполнялся бы деньгами от уплаты налогов. Для этого нужно совершенно иначе построить систему учета и контроля за деятельностью налогоплательщиков, и, одновременно, значительно снизить налоговую нагрузку. Многие предприниматели, годами уклоняющиеся от уплаты налогов, не несут никакого наказания, и это не единичные случаи, а распространенная практика. Следовательно, неотвратимость наказания за неформальные нарушения отсутствует, а это имеет огромное воспитательное значение.
Частые изменения в налоговом законодательстве снижают эффективность налогового контроля и порождают ошибки со стороны налогоплательщиков. Большинство налоговых конфликтов возникает в России по причине несовершенства нормативной базы. Зачастую не только налогоплательщики, но и налоговые консультанты, и адвокаты не могут точно сказать, что имел в виду законодатель в той или иной статье Налогового кодекса. Арбитражными судами зачастую выносятся совершенно противоположные решения, основанные на различном толковании законодательства, что формирует различную практику на территориальном уровне.
Также к числу проблем в сфере налоговых правонарушений относятся:
• усложнение структуры и возрастание объема налоговых деклараций;
• расширение состава показателей, в том числе, по примененным льготам, налоговым вычетам;
• отражение в декларации данных обо всех обособленных подразделениях организации;
• применение принципа унификации при заполнении деклараций за счет кодирования информации и использования при заполнении деклараций справочников: налоговых льгот, субъектов РФ, ОКАТО, а также значений отдельных показателей деклараций;
• применение стандартного набора регистрационных сведений о налогоплательщике (титульного листа) [2. С.26-29].
Несовершенство налогового законодательства, наличие правовых коллизий, различных толкований норм законодательства приводит, в частности, к не-формализуемости ряда процедур автоматизированного контроля за правильностью исчисления налогов. Заметим, что на современном этапе в качестве одного из направлений совершенствования налогового администрирования рассматривается использование центров обработки данных, в том числе данных отчет-ности.Неформализуемостьрядаметодическихвопро-сов ставит под сомнение эффективность применения системы централизованной обработки данных.
Кроме того, в ходе проведения налоговых проверок (как камеральных, так и выездных) налоговым органам и налогоплательщикам приходится сталкиваться с некоторыми проблемами (индивидуальной системой налогового учета для целей налогообложения прибыли, существенными различиями бухгалтерского и налогового учета, громоздкостью перечня документов, разрешенных к истребованию и др.), в основном связанными с несовершенством законодательной регламентации их организации и проведения. Существенные проблемы имеют место и в организации встречных налоговых проверок, а также в использовании полученных в их ходе материалов.
На практике налоговые органы испытывают трудности в получении информации о сокрытой выручке. Если в проверяемой организации расчеты произошли посредством зачетов погашения взаимных требований, в результате товарообменных и иных без-денежныхопераций,операцийпоуступкеправатребо-вания, то имеется вероятность неотражения расчетов в бухгалтерском учете, особенно при взаимоотношениях с организацией, состоящей на налоговом учете в налоговом органе другого субъекта Российской Федерации. Выявить данные операции можно посредством получения информации из внутренних и внешних источников. Но такой информации крайне мало.
Таким образом, к основным проблемам в сфере налоговых правонарушений в нашей стране на сегодняшний день относятся, прежде всего, недостатки в самой системе учета налогоплательщиков и контроля за их деятельностью (ее организации и функционировании). Частые изменения в законодательстве не способствуют устранению этих недостатков. Кроме того, существенные проблемы связаны с налоговой отчетностью, которую Минфин в стремлении повысить ее информативность крайне детализировал, усложняя процедуры заполнения,вводя избыточные показатели и т. п. Все это неизбежно сказывается на правильности ведения налогового учета и отчетности.
Фискальные органы не должны проходить мимо нарушения законов. Вместе с тем должны быть найдены такие формы погашения налоговой задолженности прошлых лет, которые обеспечивали бы интересы государства, но не разрушали бы экономику и не за-
гоняли бизнес в тупик. Налоговые органы не вправе «терроризировать»бизнес,многократновозвращаясь к одним и тем же проблемам. Они должны работать ритмично, своевременно реагировать на допущенные нарушения, при этом, главное внимание, уделяя проверкам текущего периода.
У клонение налогоплательщиков от уплаты налогов до сих пор принадлежит к числу актуальных проблем в сфере налогового контроля. Одной из проблем, с которой сталкиваются налоговые органы при работе с налогоплательщиками-должниками,являетсяналичие у последних множества счетов, количество которых не ограничено законодательством.Крупныеорганизации имеют, как правило, десятки, а то и сотни расчетных счетов, проконтролировать которые нереально.
В целях пресечения уклонения от налогообложения посредством открытия организацией большого количества счетов представляется целесообразным ввести в законодательство следующие ограничения:
- запретить организациям-должникам открывать новые расчетные, текущие, валютные и депозитные счета до погашения задолженности в бюджет и внебюджетные фонды;
- обязать банки открывать вышеуказанные счета организациям только при предоставлении ими справки об отсутствии задолженности из налогового органа по месту регистрации организации, а также по месту нахождения его филиалов, подразделений или объектов недвижимости.
В случае неуплаты налогоплательщиком задолженности по требованию налогового органа и отсутствия денежных средств на счетах в банках у должника налоговая инспекция имеет право обратить взыскание задолженностинаимуществоналогоплательщика.По-рядок обращения взыскания на имущество регламентируется ст. 47 НК РФ, а взыскание осуществляется судебными приставами - исполнителями. При проведении совместной работы со службой судебных приставов налоговые органы сталкиваются с определенными сложностями, связанными, в первую очередь, с оперативностью работы судебных приставов и сроками проведения исполнительного производства.
Одинаковыйразмернеоплаченныхобязательств (не менее 100 тыс. руб.), установленный для всех юридических лиц, позволяет организациям, которые имеют постоянную задолженность перед бюджетом в сумме, меньшей установленного минимума для подачи за-явления,неподпадатьподкритерийбанкротства.Фак-тически же они являются неплатежеспособными и не могут вести нормальную финансово-хозяйственную деятельность. Представляется целесообразным установить дифференцированный минимальный размер неоплаченных обязательств в зависимости от отнесения организаций к той или иной категории должников.
Учитывая Постановление Правительства РФ от 22.07.2008 № 556, в котором установлены годовые предельные значения выручки от реализации товаров (работ, услуг) без НДС в целях отнесения предприятий к микро-, малым и средним, мы предлагаем де-
ление на категории налогоплательщиков произвести, используя следующие показатели:
- организации с оборотом менее 15 млн. руб.;
- организации с оборотом от 15 до 100 млн. руб.;
- организации с оборотом свыше 100 млн. руб.
Соответственно, минимальную сумму невыполненных обязательств рекомендуется установить по названным категориям должников в следующих размерах: 50 тыс. руб., 100 тыс. руб. и 500 тыс. руб. Срок невыполнения обязательств можно оставить без изменений (3 месяца с момента возникновения задолженности). Такой подход определения неплатежеспособности хозяйствующего субъекта позволит более обоснованно производить оценку размера долга предприятия перед бюджетом или другими кредиторами.
Для повышения качества контроля налоговых органов необходимо проводить мониторинг финан-сово-хозяйственнойдеятельностиорганизаций.Пред-ставляетсяцелесообразнымвыработатьопределенную программу в целях взыскания образовавшейся задолженности. Также требуется приведение нормативных документов в соответствие с реалиями текущего дня.
В Налоговом кодексе РФ закреплено право налогоплательщиков на бесплатные консультации, поэтому важной задачей налоговых органов становится разъяснительная работа по применению налогового законодательства. Многие налоговые инспекции регу-лярнопроводят семинары с налогоплательщиками, где информируют обо всех предстоящих изменениях на-логовогозаконодательства,даютразъясненияопоряд-ке применения отдельных положений Налогового ко-дексаРФ,разрабатываяинформационныематериалы, используя телефон справочной службы и другие способы информационного воздействия на основе новых технологий. В частности, совершенствование порядка представленияналоговой отчетности по телекоммуникационным каналам связи является одним из приоритетных направлений работы с налогоплательщиками.
Позитивной тенденцией в организации работы с налогоплательщиками можноназватьподстройку временного графика обслуживания налогоплательщиков в территориальных налоговых инспекциях. В обычные периоды прием налогоплательщиков ведется в рабочие дни, в течение всего рабочего дня, без перерыва на обед, по сменному графику. При необходимости на период декларационной компании график работы инспекций меняется: удлиняется рабочий день, прием налогоплательщиков ведется даже в выходные дни. В период «пиковых» нагрузок (декларационная компания, случаи нехватки специалистов отделов работы с налогоплательщиками) для работы по обслуживанию налогоплательщиков привлекаются сотрудники других отделов. В инспекциях, оборудованных операционными залами, организуются рабочие места для начальника отдела работы с налогоплательщиками. Эффективной мерой является также установка гостевых компьютеров для ввода и корректировки налоговой и бухгалтерской отчетности, а также для обеспечения возможности налогоплательщика пользоваться справочно-правовыми системами. Такие позитивные
сдвиги наблюдаются во многих инспекциях, но, к сожалению, не во всех. Поэтому, в целях повышения качества облуживания налогоплательщиков управлениям ФНС России целесообразно организовать контроль деятельности инспекций в данном направлении, а также проводить проверку организации работы с на-логоплательщикамивоперационныхзалахинспекций.
Самым распространенным методом взаимодействия с налогоплательщиками является организация налоговыми инспекциями работы с запросами и письмами налогоплательщиков. Даже если разъяснения налогового работника оказывались неправильными и налогоплательщик действовал согласно полученной консультации, финансовые санкции к нему не применяются. При этом, основной проблемой в этом направлении остается некорректность формулировки запросов, которые касаются, как правило, неясных моментов действующего законодательства о налогах и сборах, порядка исчисления и уплаты налогов и сборов, прав и обязанностей налогоплательщиков и т. д. Запросы и обращения налогоплательщиков принимаются по почте, по телекоммуникационным каналам связи, проводятся личные консультации.
Ответы на наиболее распространенные вопросы налогоплательщиков могут предоставляться не только налогоплательщикам, задавшим их, но и озвучиваться неопределенному кругу лиц в средствах массовой информации, особенно в Интернете. На основании анализа вопросов, поступающих от налогоплательщиков, в инспекциях целесообразно формирование информационных папок «Ответы на наиболее актуальные вопросы» и размещение их в операционных залах, на стойках (в инспекциях, не оборудованных операционными залами), на интернет-сайтах. Данная информация впоследствии должна служить основой для формирования законопроектов по внесению изменений в налоговое законодательство, что позволит сократить количество обращений налогоплательщиков, и повы-ситкачествоналоговыхотношениймеждусубъектами.
Еще одним новаторским инструментом работы налоговых органов с налогоплательщиками являются аудио- и видеоматериалы. Например, в целях информирования физических лиц о последствиях неуплаты транспортного и земельного налогов, а также с целью снижения задолженности по этим налогам все активнее начинают использоваться нетрадиционные формы информирования. К таковым следует отнести: звуковое информирование, демонстрацияаудио- ивидеоро-ликов, организация мобильных рабочих мест в крупных торговых центрах, изготовление и распространение информационных материалов (буклетов, листовок), реклама в средствах массовой информации и т. п.
Важно отметить, что повышается не только профессионализм работников инспекций, но и их позитивный психологический настрой и готовность оказать налогоплательщику методическую помощь. Для чего в рамках мероприятий по совершенствованию работы с налогоплательщиками организуются занятия персонала инспекций с привлечением психолога для приобретения соответствующих навыков работы
с налогоплательщиками и психологической разгрузки специалистов по работе с налогоплательщиками. Результатом является более толерантное отношение этих специалистов к налогоплательщикам, снижение конфликтности в работе таких отделов.
Следует признать, что практический аспект формирования налоговой культуры населения пока остается самым мало разработанным. Заметим, что для формирования лояльного отношения граждан к налогам налоговыми органами должна проводиться активная разъяснительная работа среди налогоплательщиков различных возрастных категорий. Особое внимание должно уделяться обучению налоговой грамотности подрастающего поколения. Необходимо развивать профессиональную ориентацию учащихся старших классов общеобразовательных школ. Кроме того, положительным опытом является активное сотрудничество налоговых органов и специализированных вузов, открытие на базе управлений ФНС России специализированных кафедр, подготовка и совместное проведение лекционных и практических курсов, олимпиад и т. п.
Работа с налогоплательщиками в налоговых инспекциях организуется и проводится в соответствии с положениями ст. 21, 23, 33, 80 НК РФ, Регламента организации работы с налогоплательщиками, Единым стандартом обслуживания налогоплательщиков, Административным регламентом ФНС России по исполнению государственной функции по бесплатному информированию налогоплательщиков.
Однако, в налоговых инспекциях небольших городов, право налогоплательщиков на получение информации не всегда реализуется должным образом, что проявляется в нежелании или недостаточной компетенции сотрудников налоговой службы, в чьи обязанности входит информирование налогоплатель-щиководействующихналогахисборах,законодатель-стве о налогах и сборах и о принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц.
Что касается бесплатности получаемой информации, гарантируемой Налоговым кодексом Российской Федерации, то хочется отметить, что это направление явилось источником получения дохода для отдельных лиц, которые зарегистрировались в качестве налоговых консультантов. Они проводят консультации, предоставляют формы налоговых деклараций и расчетов и осуществляют разъяснения о порядке их заполнения за определенную плату, согласно установленным ими тарифам, при этом они предлагают записать информацию с данными налоговых деклараций (расчетов) на дискету, без которой сдать налогоплательщику декларацию просто не представляется возможным. И, как правило, эти «консультационные центры» очень удачно расположены либо в здании на-
логовой инспекции, либо в близлежащих строительных комплексах.
С точки зрения альтернативного варианта, данный вид услуг может иметь место в практических реалиях, однако, априори предоставление всех этих услуг является функцией налоговых органов, а значит, предполагается, что налогоплательщики уже имеют право на получение государственных услуг в данной форме, так как они граждане этого государства и они исполняют свои налоговые обязательства.
В сложившейся посткризисной экономической ситуацииособоезначениеприобретаетадминистриро-ваниеимущественных налогов,посколькуихвеличина практически не зависит от экономической конъюнктуры и условий деятельности налогоплательщиков, а такие местные налоги, как земельный налог и налог на имущество физических лиц, являются основой бюджетов многих муниципальных образований.
Следует признать, то до недавнего времени администрирование имущественных налогов осуществлялось по остаточному принципу, поскольку затраты на их администрирование были больше, чем доходы от них. На сегодняшний день ситуация принципиальным образом меняется. А в среднесрочной перспективе, в связи с переходом на новые принципы налогообложения недвижимости на основе рыночной (кадастровой) оценки, эти налоги вообще должны стать бюджетообразующими для муниципальных образований. Решением всех этих проблем является повышение качества налогового администрированияместных налогов, которое в значительной степени определяется эффективностью организации взаимодействия территориальных органов ФНС России и другими субъектами налоговых отношений.
Наличие перечисленных проблем лишний раз доказывает необходимость совершенствования территориального налогового администрирования путем выработки согласованной позиции, позволяющей максимально обеспечить паритет интересов налогоплательщиков и государства. Следует отметить о необходимости своевременно выявлять и разрешать проблемы, возникающие на всех стадиях налоговых отношений, поскольку эффективное налоговое администрирование, в частности территориальное, выступает развивающим фактором налоговой политики, а средства повышения его эффективности и факторы положительной направленности однозначно отражаются на основной стратегии государства.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Налоговая политика / Под ред. И.А. Майбурова. М.: ЮНИТИ, 2010. С. 331.
2. Фирсова Л.М. Роль налогового контроля в соблюдении налогового законодательства // Налоговое планирование и администрирование - http://www.konf!-nalog.jurati.ru
