CC BY
131
А. Беблер
Как далеко зайдет расширение НАТО?
Аннотация. В статье рассматриваются геостратегические и политические основания расширения НАТО. Содержится подробный обзор восточноевропейских раундов расширения 1999 и 2004 гг. Рассматриваются перспективы дальнейшего расширения Альянса. Среди вопросов, подвергнутых анализу, - проблема взаимоотношений НАТО с Российской Федерацией.
Abstract. The article addresses geostrategic and political grounds for NATO enlargement. It gives a detailed overview of the East European rounds of enlargement in 1999 and 2004. Prospects for further enlargement of the Alliance are considered. NATO's relations with the Russian Federation ane being analyzed among other issues.
Ключевые слова: Североатлантический альянс, расширение НАТО, критерии приема, европейская безопасность, переход к демократии.
Keywords: North Atlantic Alliance, NATO enlargement, accession criteria, European security, democratic transition.
В течение шести десятилетий происходило расширение Североатлантического альянса в нескольких измерениях. Увеличивался масштаб его деятельности, количество входящих в него государств; расширялись географические границы его функционирования, партнерские отношения с государствами, не являющимися членами НАТО, интенсифицировалось сотрудничество с другими международными организа-
циями (ООН, ОБСЕ, ЕС, Африканским союзом и т.д.). Однако понятие расширения до сих пор употреблялось в научной литературе в более узком смысле слова для обозначения а) длительного процесса увеличения количества членов Альянса и б) отдельных шагов, этапов или циклов мероприятий, осуществляемых в данном направлении. Я использую это понятие в первом значении.
С 1951 г. в Европе наблюдался другой процесс, который проистекал в тесном взаимодействии с расширением НАТО. Это было создание и развитие Европейских сообществ (Европейское объединение угля и стали - ЕОУС, Европейское экономическое сообщество - ЕЭС, Европейское сообщество по атомной энергии - Евратом), а также Европейского союза - ЕС. Например, французское «нет» по вопросу о приеме Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии в Европейское экономическое сообщество, прозвучавшее в 1960-е годы, было связано с кризисом в НАТО в 1965-1966 гг.
Положительными примерами можно считать прием Испании в члены НАТО в 1982 г., а также раунды расширения НАТО и ЕС за счет вступления стран Восточной Европы в 1999 и 2004 гг., котоые были весьма взаимосвязаны, хотя и осуществлялись по-разному. Среди государств, которые в настоящее время являются одновременно членами НАТО и членами ЕС, только Германия сначала подключилась к процессу европейской интеграции, а потом уже вступила в НАТО. Во всех других случаях вступление в НАТО предшествовало и (в 2004 г.) почти совпадало со вступлением в Европейские сообщества.
Расширение Североатлантического альянса: геостратегические и политические соображения
Первоначальная идея формирования необычного оборонительного союза через Северную Атлантику была впервые обнародована в ноябре 1940 г. норвежским министром в изгнании Трюгве Ли, который позднее стал первым Генеральным секретарем ООН. Основанием для предполагаемого союза был общий интерес, направленный на борьбу и разгром «оси» тоталитарных режимов, правивших тогда в Третьем рейхе, Италии, нескольких других европейских государствах, а также на территориях, оккупированных
германскими войсками. Предполагалось, что эта общая цель и лежащие в ее основе либерально-демократические политические ценности сумеют «преодолеть» огромные географические расстояния, разделяющие предполагаемых союзников по обе стороны Северной Атлантики. Норвежское предложение не было услышано, и прагматическое сотрудничество союзников в области обороны развивалось в отсутствие формального договора и в иной географической конфигурации. Более того, в коалицию, противостоявшую «оси», входило в качестве важного члена тоталитарное государство -СССР. С другой стороны, возрождение почти забытой норвежской идеи усилиями британских дипломатов в 1947-1948 гг. мотивировалось ощущением угрозы, исходившей от советского блока, коммунистической идеологии и усилившихся коммунистических партий Италии и Франции. Как в 1940, так и в 1947-1948 гг. идея Североатлантического союза имела явную антитоталитарную и либерально-демократическую окраску. Само собой разумеется, эта идеологическая направленность оказала влияние не только на создание НАТО, но и на процесс ее расширения.
Со времени зарождения идеи НАТО летом 1948 г. концепция расширения была заложена в саму ее основу. Вашингтонский договор создал юридические рамки для приема новых членов, их возможного выхода из союза, но не исключения. Договор содержал два ограничения - географическое (в качестве кандидатов рассматривались только европейские государства) и процедурное (решение о приглашении должно быть принято странами - участницами НАТО только на основе консенсуса). Организация Североатлантического договора (НАТО) была создана как региональная организация безопасности в соответствии с положениями главы VIII Устава ООН. Главной целью Альянса было не только коллективно отражать военные угрозы, направленные против его членов, но также, и для некоторых членов это не менее важно, защищать общие высшие ценности, за которые ратовали его создатели - западные либерально-демократические страны. Таким образом, эти демократические ценности, а не только нужды обороны, должны были служить большой притягательной силой для новых потенциальных членов. Поэтому в течение всего процесса расширения Альянса наблюдались значительные изменения в соотношении мотива-
ций расширения, диктуемых интересами обороны, и соображений политического и идеологического характера.
Альянс территориально расширялся, наращивал свой демографический ресурс и экономический потенциал на протяжении многих этапов в течение более чем пяти десятилетий. Процесс роста фактически начался приблизительно за девять месяцев до официальной церемонии подписания договора в Вашингтоне 4 апреля 1949 г. Под влиянием нескольких событий, включая коммунистический переворот в Чехословакии и блокаду Советским Союзом Западного Берлина, США пересмотрели свою негативную позицию и в начале лета 1948 г. решили возродить бывшее норвежское, а затем английское предложение. Первоначально ядро Альянса включало только США и Великобританию. Альянс был расширен в июле 1948 г., когда приглашения вступить в НАТО получили Франция, три страны Бенилюкса (все они являлись членами только что созданной Организации Брюссельского договора) и Канада. Несколько месяцев спустя приглашения были направлены также Исландии, Норвегии, Дании и Португалии, неофициальные же переговоры со Швецией, Ирландией и Испанией не дали положительных результатов. Последней к основному ядру присоединилась Италия. Дальнейшие раунды расширения НАТО в плане увеличения числа членов и территории: 1952 г. (Греция, Турция), 1955 г. (ФРГ), 1982 г. (Испания), 1990 г. (ГДР, поглощенная ФРГ), 1999 г. (Польша, Чешская Республика, Венгрия) и 2004 г. (Румыния, Болгария, Словения, Словакия, Литва, Латвия, Эстония). Таким образом, последний по времени этап в расширении НАТО в апреле 2009 г. следует считать по меньшей мере восьмым раундом с точки зрения общего числа членов и четвертым раундом, если говорить о восточноевропейских странах. В то же время Франция в 1966 г. в период правления генерала Шарля де Голля вышла из Объединенного командования вооруженными силами НАТО в Европе, но не покинула политическую структуру Альянса, став неполным членом НАТО. Этот акт изощренной французской дипломатии был повторен позже Испанией, правда, по иным причинам. Во время вступления Испании в НАТО это было обусловлено преимущественно негативным отношением испанского народа к членству своей страны в Альянсе. Еще ранее сфера действия договора НАТО сократилась, когда ал-
жирские департаменты Франции превратились в независимое государство, не входящее в Альянс.
Восемь раундов расширения весьма существенно повлияли на географические рамки деятельности НАТО. Еще в 1949 г. Альянс отклонился от первоначальной идеи, выраженной в его названии, приняв в свои ряды Италию, средиземноморское государство, не входящее в зону Северной Атлантики. Последующие раунды расширения за счет Восточного Средиземноморья, Центральной и Восточной Европы вывели Североатлантический союз еще дальше за пределы региона, предусмотренного Вашингтонским договором. Однако первоначальное название осталось, несмотря на тот факт, что для современного названия Альянса более подходило бы определение «евроатлантический».
Важная характерная черта НАТО, связанная с расширением, проявилась в публичных заявлениях либерально-демократического толка. Идеологическое обоснование Альянса ясно излагается во введении и в ст. 2 Североатлантического договора. В них союзники заявляли о своей решимости «защищать свободу, общее наследие и цивилизацию своих народов, основанные на принципах демократии, свободы личности и законности». В ст. 10 оговаривалось, что «любое европейское государство, способное развивать принципы настоящего Договора и вносить свой вклад в безопасность Североатлантического региона», может получить приглашение присоединиться к Договору при условии консенсуса государств-членов. Отсюда можно логически сделать вывод, что принцип демократии должен был бы быть одним из ключевых критериев и необходимым требованием для вступления в Альянс. Однако это условие ясно не прописано в ст. 10, и создается впечатление, что основатели НАТО не считали это важным. Это стало совершенно очевидно, когда в высшей степени авторитарному режиму Португалии предложили присоединиться к клубу основных членов Альянса. Это было сделано исключительно по причинам военно-стратегического характера, с полным пренебрежением к демократическим ценностям. Приглашение и само вступление Португалии в Североатлантический союз серьезным образом подорвали претензии Альянса считаться союзом либерально-демократических стран.
Более того, в 1951 г. члены НАТО, родоначальники Альянса, серьезно обсуждали вопрос о приглашении в свои ряды наряду с Грецией и Турцией также Испании и Югославии, где в то время существовали жесткие тоталитарные диктаторские режимы. Этот шаг в контексте распространения НАТО на район Средиземноморья публично защищал исключительно из военно-стратегических соображений генерал Д. Эйзенхауэр, бывший тогда Верховным главнокомандующим вооруженными силами НАТО в Европе, который вскоре был избран президентом США. В ходе дебатов внутри НАТО в основе большинства возражений лежали причины иные, нежели недемократический характер политических режимов в этих двух государствах. Например, резкое возражение Италии касалось нерешенного спора о будущем Триеста и границе между Италией и Югославией. Однако два диктатора - генералиссимус Ф.Б.Франко в Испании и маршал И.Б. Тито в Югославии - довольно прохладно отнеслись к идее вступления в НАТО. Тем не менее были найдены прагматические решения, и вскоре оба государства оказались косвенно связаны в военном отношении с Альянсом. В том, что касается Испании, это было сделано благодаря двустороннему Договору о дружбе, посвященому сотрудничеству в сфере безопасности с США (1953), который позволил создать четыре американские базы на испанской территории. Югославия, со своей стороны, заключила трехсторонний оборонительный союз с двумя членами НАТО (Грецией и Турцией): в августе 1954 г. в Бледе (Словения) был подписан Договор о сотрудничестве и взаимопомощи. В период 1950-1956 гг. военные стратеги НАТО рассматривали Югославию в числе неофициальных стратегических союзников на случай континентальной войны с советским блоком.
До 1995 г. НАТО никогда открыто не поднимала вопрос о демократической природе политического строя какой-либо страны в качестве существенного требования для вступления этой страны в Альянс. Кроме того, принципиальное решение о создании необычного трансатлантического альянса нигде не принималось демократическим путем на референдуме. В некоторых странах этот факт отражал отсутствие необходимой поддержки среди населения и тем самым свидетельствовал о дефиците демократии. В нескольких случаях тогда и позже было весьма сомнительно, что население одобрило бы вступление своей страны в НАТО при голо-
совании на референдуме, если бы он был проведен. Так было, в частности, в случае с Федеративной Республикой Германии в 1955 г. и с Испанией в 1982 г. Более того, Альянс в течение десятилетий не проявлял, по крайней мере публично, заинтересованности в том, чтобы проверять демократический мандат государств до или после вступления этих стран в НАТО. Практика невмешательства НАТО во внутренние дела государств - членов Альянса резко контрастировала с практикой навязывания идеологической ортодоксальности внутри Варшавского пакта. Нейтральная идеологическая ориентация Альянса, безусловно, способствовала тому, что ни одно государство полностью не вышло из Североатлантического союза. Она также помогла Альянсу выжить после 1999 г. Пока длилась «холодная война», геостратегические и военные соображения явно играли главенствующую роль в политике расширения НАТО.
С потеплением отношений между Востоком и Западом императивы военной стратегии, даже в ущерб демократическим ценностям, стали утрачивать свое господствующее положение. Приняв Испанию как в ЕС, так и в НАТО, либеральный Запад признал и одобрил посттоталитарную демократическую трансформацию этой страны. Однако вступление Испании в НАТО тогда было весьма спорным вопросом преимущественно вследствие прежних тесных связей военного характера между Соединенными Штатами и диктаторским режимом Франко.
Решение подписать протокол о присоединении к НАТО приняло в спешном порядке слабое переходное правительство в самом конце своего правления в 1982 г. Этот протокол был ратифицирован в Кортесах незначительным большинством, которое тогда имела правоцентристская коалиция. Однако всего несколько недель спустя эта коалиция потерпела сокрушительное поражение на всеобщих выборах. Более того, на выборах победила оппозиционная Рабочая социалистическая партия Испании помимо всего прочего потому, что пообещала провести референдум и вывести Испанию из Альянса. Таким образом, первый референдум в истории расширения НАТО был проведен в Испании, но только в 1986 г., четыре года спустя после вступления страны в НАТО. Хотя испанское правительство формально выполнило свое обязательство провести референдум по вопросу о членстве в НАТО, оно прошло
большой путь, прежде чем научилось манипулировать его результатами.
То, что в годы «холодной войны» Североатлантический союз принимал в свои ряды недемократические государства или мирился с существованием в своем составе нескольких таких государств, можно было бы частично оправдать тем, что такая практика в конечном итоге способствовала либерализации и позднее развитию демократии в этих странах. Действительно, так случилось в Португалии, Греции и Турции. Более того, само существование НАТО оказывало общее воздействие в плане либерализации и демократизации вне зоны действия Североатлантического договора. Либерально-демократические ценности, которые разделяли и пропагандировали ведущие государства - члены НАТО, по прошествии времени действительно оказали психологическое и политическое влияние на страны за «железным занавесом». Это идеологическое влияние на страны - участницы Варшавского договора усиливалось демонстрационным эффектом более высокого уровня жизни, видимым изобилием потребительских товаров, демонстрацией демократических свобод и гораздо более свободным образом жизни на Западе. Подписание хельсинкского Заключительного акта и создание Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) в 1975 г. легализовало вмешательство этого международного актора во внутренние дела стран-участниц в случаях грубейших нарушений прав человека. Сделав эту уступку ведущим государствам - членам НАТО, Восточный блок расчистил дорогу распространению либерально-демократических ценностей, которое привело к низвержению коммунистического политического строя в странах ОВД. Такой ход событий косвенно, но весьма ощутимо способствовал подъему волны демократизации в Восточной Европе и в конце концов привел к краху Варшавского пакта и СССР в 1991 г.
Восточноевропейские раунды расширения НАТО в 1999 и 2004 гг.
Западные державы были обескуражены и оказались неподготовленными к внезапной существенной демократической трансформации и крушению своего смертельного врага. Это стало совершенно очевидно, когда новые посткоммунистические режимы
стали стучаться в двери ЕЭС/ЕС и НАТО. На этот хор обращений восточноевропейских стран Запад сначала отвечал вежливым отказом. В том, что касается приема в НАТО, довод, объяснявший отказ Запада, был вполне разумным. Молодым восточноевропейским демократическим странам в военном отношении никто не угрожал. Этим странам нужен был прежде всего быстрый экономический и социальный прогресс, а не военная защита Альянса. Следовательно, сначала требовалась подготовка к вступлению и вступление в ЕС, затем подготовка и вступление в Западноевропейский союз. Только через несколько лет новые члены ЕС и ЗЕС могли бы достигнуть уровня пригодности и готовности для вступления в НАТО.
Из-за такой последовательности горизонт возможного расширения НАТО смещался к первому десятилетию XXI в. Предложенная последовательность отражала тот факт, что ведущие члены НАТО потеряли интерес к расширению Альянса по соображениям безопасности. Поэтому новичков, желавших вступить в Альянс, никто не завлекал и не оказывал им особого доверия по причинам военного или идейно-политического (демократического) характера. В 1995 г. главным официально установленным критерием для вступления в НАТО был объявлен демократизм страны. Эта мера была направлена на то, чтобы дать Западу несколько лет передышки и в то же время стимулировать демократические реформы в самих странах Восточной Европы. На основе их достижений в области демократических преобразований Альянс мог бы таким образом выбрать среди них наиболее достойного кандидата. Требуя одновременно соответствия как военным, так и политическим критериям, НАТО тем самым в значительной степени повысила свои требования для вступления в свою организацию. Альянс вел себя в отношениях со своими восточноевропейскими кандидатами совсем не так, как в прошлом с несколькими западноевропейскими членами НАТО (Португалией, Испанией и Люксембургом). Кроме того, Альянс удобным образом не замечал того факта, что давний член НАТО, Турция, к тому времени все еще не соответствовал тем демократическим критериям, которые предъявлялись гражданам Восточной Европы.
Институциональные предшественники Европейского союза появились через несколько лет после образования НАТО. Их первоначальное ядро состояло из небольшой группы экономически
развитых государств, где демократические порядки уже действовали до начала процесса их интеграции. Все эти государства-члены пользовались «военным зонтиком» НАТО. Именно поэтому государствам - основателям европейских сообществ не нужно было принимать в свой клуб южноевропейские государства с авторитарными и даже диктаторскими режимами из соображений международной безопасности. Кроме того, эти страны оставались относительно бедными и нуждались в существенной экономической помощи. Ведущие западноевропейские державы в течение многих лет не были склонны принимать в свой клуб страны Восточной Европы. Как по экономическим, так и по внутриполитическим причинам они предпочитали держать своих бедных «кузенов» с Востока в прихожей как можно дольше. Никогда в прошлом ЕЭС/ЕС не разрабатывал такого объемного пакета условий сущностного и процедурного характера для приема новых членов, как для граждан государств Восточной Европы. Составной критерий, называемый «готовностью к интеграции», включал в себя целый ряд требований. Функционирование демократических институтов, политическая стабильность, соответствие конституционных и юридических систем западным стандартам, права человека и права меньшинств, структурная перестройка в целях создания рыночной экономики, экономическая стабилизация, надлежащие социальные системы, изменение демократических стандартов, полное признание интеграционных процессов, дружественная внешняя политика и политика безопасности и т.д. и т.п. Исключительная изобретательность бюрократических систем ЕЭС/ЕС сделала расширение в восточном направлении весьма сложным, длительным и изнурительным бюрократическим мероприятием.
Что касается НАТО, то переход от первоначально крайне сдержанной реакции к признанию необходимости расширения на восток был также нелегким. Вряд ли в этом процессе главное значение имели соображения, связанные с демократическим развитием. Если бы главной заботой была необходимость защищать и поддерживать едва оперившиеся демократические страны, то тогда география и последовательность расширения НАТО на восток были бы совершенно иными. Вполне очевидно, что сдвиг в политике НАТО не мог произойти без предварительного изменения позиции США. Администрация Клинтона была весьма раздражена неспо-
собностью западноевропейских стран действовать эффективно, с тем чтобы остановить войну на Балканах, а также их промедлением в деле интеграции слабых демократий Восточной Европы. Сначала была предпринята хорошо продуманная попытка изменить траекторию движения восточноевропейских стран, стремящихся в НАТО, направив их на участие в программе «Партнерство ради мира». Когда стало очевидно, что эта попытка не удалась, администрация Б.Клинтона приняла в ноябре 1994 г. программу селективного, тщательно управляемого и постепенного расширения НАТО, которая должна была также ускорить интеграцию Восточной Европы в Европейский союз. Более того, администрация США поддержала идею огромного морального долга Запада перед странами Восточной Европы, которых предали и бросили на произвол судьбы в 1939-1941 гг., 1945, 1948, 1956 и 1968 гг. Благодаря этой идее бывшие советские союзники в Восточной Европе приветствовались в НАТО в качестве новых членов с большим энтузиазмом, чем страны, которые не стали жертвами сталинского правления, как, например, Словения. И хотя в данном контексте моральная и политическая поддержка процесса демократизации и была использована как мотивация процесса расширения, по меньшей мере столь же важную роль играли расчеты Б. Клинтона, связанные с подготовкой к президентским выборам 1996 г. Более того, в представлении президента Сенату США упоминались следующие аргументы в пользу вступления восточноевропейских стран в НАТО. Прием новых членов в Альянс увеличит его военные ресурсы и стратегическую мощь, укрепит стабильность Европы, отведет возможные угрозы, преодолеет ее искусственное разделение. В связи с этим появляется надежда, и не только в США, что восточноевропейская «кровь» омолодит Альянс. В сочетании с внутренней реорганизацией НАТО и новыми задачами «вне зоны ответственности» расширение должно было предотвратить опасность медленного дряхления Альянса и окончательного его отмирания. Некоторые западные эксперты поддерживали расширение НАТО как способ помешать распространению ядерного оружия в Центральной и Восточной Европе.
На Мадридском саммите в июле 1997 г. Альянс пригласил вступить в свои ряды три центральноевропейских государства -Польшу, Чешскую Республику и Венгрию. Это решение было при-24
нято как компромисс между двумя крайними позициями: а) прием пяти новых членов (за это ратовала Франция) и б) молчаливое предпочтение некоторых членов не принимать никого. Таким образом, окончательный выбор трех новых кандидатов был сделан в соответствии с предпочтениями администрации Б. Клинтона, хотя Конгресс США, Североатлантическая ассамблея и даже Госдепартамент рекомендовали еще и Словению. Для морального удовлетворения главным образом французов и итальянцев в итоговом документе в Мадриде в алфавитном порядке (английский алфавит) были упомянуты еще Румыния и Словения. Эти две страны были выделены в качестве серьезных кандидатов и возможность их членства должна была быть рассмотрена позже.
Кроме геополитических соображений, изложенных выше, центральноевропейский раунд расширения НАТО в 1999 г. отражал трансатлантическое измерение политики НАТО также и в других отношениях. Три государства Центральной Европы, принятые тогда в НАТО, включили в интегрированную военную структуру Альянса приблизительно 200 тыс. солдат. Это почти столько же, сколько насчитывал к тому времени военный контингент США, выведенный из Европы со времени окончания «холодной войны». Таким образом, введение новых членов в состав НАТО в 1999 г. можно было рассматривать и как частичное замещение войск США в Европе. Резолюция о ратификации, принятая Сенатом США в 1998 г., была еще более откровенной. В ней явно прослеживается связь между заинтересованностью США в расширении Альянса и в его противодействии ренационализации военной политики Европы при обеспечении руководящей роли Соединенных Штатов в сфере европейской безопасности.
Начиная с середины 1990-х годов Альянс разрабатывал формальные критерии для вступления новых членов в НАТО и процедуры подготовки кандидатов, руководствуясь главным образом политическими соображениями, перечисленными выше. Этот процесс стал более формальным и детализированным, но все же гораздо менее сложным и занимающим меньше времени, чем соответствующая практика в Европейском союзе. Альянс также радикально улучшил свой имидж в плане соответствия собственным демократическим принципам. Именно после окончания «холодной войны» Альянс однозначно привел свою политику расшире-
ния в соответствие с ценностями, провозглашенными в основополагающих документах, а также со своими собственными политическими заявлениями.
Хотя многие приветствовали решение Мадридского саммита НАТО о расширении как исторически знаменательное событие, оно также вызвало ряд критических заявлений. Если реальной целью расширения НАТО было повышение безопасности и стабильности в бывшей Восточной Европе, как это публично утверждалось, то тогда предложения вступить в Альянс должны были быть направлены самым слабым и самым нуждающимся посткоммунистическим государствам, находящимся в состоянии демократического транзита, а не сильнейшим в военном и экономическом отношениях государствам, менее подверженным потенциальным военным угрозам. Конфигурацию первой группы некоторые критики считали неустойчивой с геостратегической точки зрения и недостаточной, если учесть концентрацию реально существующих и потенциально возможных «горячих точек» в Европе. По мнению других, организация НАТО упустила возможность в 1997-1999 гг. распространить зону безопасности, стабильности и демократии в наиболее нужном направлении - на территорию Балкан, к чему призывала Италия.
Два главных события повлияли на ход и масштаб дальнейшего расширения НАТО. Первым был глубокий гуманитарный кризис, сопровождаемый вооруженными столкновениями в Косово (1998-1999). Этот кризис привлек внимание западных держав к истокам постоянной нестабильности на Балканах. После двух неудачных попыток решения этой неотложной и жгучей проблемы в Косово путем переговоров она была решена посредством вооруженной интервенции против Федеративной Республики Югославии (преимущественно против ее крупнейшей составной части Сербии) в марте-июне 1999 г. Однако в конечном итоге взрыв насилия в Косово показал необходимость восстановления геополитического баланса, нарушенного в результате расширения 1999 г., путем распространения НАТО на территорию неспокойных Балкан. Два года спустя террористическая атака на США 11 сентября 2001 г. изменила парадигму международной безопасности, продемонстрировав потенциальные возможности негосударственных акторов, а также возросшую угрозу транснационального терро-26
ризма и асимметричных способов ведения войны. Поэтому необходимым требованием для приема в члены НАТО стала достаточная боеспособность (при применении обычных средств вооружения), что означает способность каждого, даже очень малого нового члена Альянса вносить свой вклад в «войну с терроризмом». Сопротивление России включению трех балтийских государств в НАТО на этот раз оказалось даже еще менее эффективным, чем протест против восточного раунда расширения НАТО в 1997 г. Эти геополитические события сделали возможным «большой взрыв» расширения НАТО в апреле 2004 г., когда семь новых членов были приняты одновременно.
Оглядываясь на решения НАТО 1997 и 2002 гг., можно заметить, что практически ни одно из мрачных предсказаний противников восточноевропейского расширения не было подтверждено последующими событиями. Напротив, это расширение не только укрепило Альянс, вдохнуло в него свежие силы, но и привело к ряду позитивных изменений в Европе. Более того, военное вмешательство НАТО в Федеративной Республике Югославии, которое совпало с расширением 1999 г., ускорило гибель авторитарного режима Милошевича в Сербии и привело к последующим демократическим реформам в этом ключевом балканском государстве, а также к освобождению Косово и рождению самого молодого европейского государства. Негативная политическая реакция со стороны Российской Федерации оказалась слишком слабой для того, чтобы дестабилизировать новое государство, в то время как экономические и политические преобразования в Центральной и Восточной Европе продолжались, и не было замечено никакого ухудшения в отношениях между новыми членами НАТО и другими европейскими странами.
Последний этап и перспективы дальнейшего расширения
В апреле 2008 г. на саммите НАТО в Бухаресте в Альянс было предложено вступить Хорватии и Албании, полноправное членство в будущем было обещано Украине и Грузии. Однако в последнем случае не были упомянуты сроки, и эти две страны не получили приглашения присоединиться к Плану действий по подготовке к членству в НАТО. Дальнейшее расширение НАТО на постсовет-
ском пространстве Содружества Независимых Государств (СНГ) оставалось спорным вопросом, по которому разошлись позиции Соединенных Штатов при президенте Джордже Буше и ведущих западноевропейских союзников (а именно Германии и Франции).
Год спустя было заявлено о важном событии - возвращении Франции в Объединенное военное командование НАТО, что подразумевало восстановление ее в качестве полноправного члена НАТО. Это означало публичное отречение от эксцентричного решения генерала де Голля выдворить из Франции Штаб Верховного главнокомандующего объединенными вооруженными силами НАТО в Европе и вывести страну из военной структуры Альянса. В действительности это известие лишь завершило постепенную эволюцию международной политики Франции. Отход от голлист-ских догм начался без особого шума уже в годы президентства Франсуа Миттерана и продолжался при Жаке Шираке. Оба президента отдали распоряжения направить значительные контингенты французских войск для участия в двух миссиях НАТО по выполнению мирного соглашения и стабилизации в Боснии и Герцеговине (ИФОР, СФОР), в военных действиях против Федеративной Республики Югославии и оккупации Косова, а также задействовали их в качестве экспедиционных сил в Афганистане. Французские генералы принимали участие в работе Военного комитета НАТО более десяти лет. В июне 2008 г. президент Николя Саркози объявил, что Франция вновь официально войдет в военные структуры НАТО при условии, что будет достигнут заметный успех в деле развития политики Европейского союза в области обороны и безопасности. 18 марта 2009 г. Национальное собрание Франции большинством голосов (329 голосов - за и 238 голосов - против) приняло резолюцию в поддержку намерения Саркози. Без подобного официального заявления Николя Саркози не смог бы с такой помпой и широким освещением в средствах массовой информации играть роль хозяина саммита НАТО, приветствуя всех других глав союзных государств и правительств (включая президента США) посреди пешеходного моста через Рейн.
При подготовке и осуществлении этого символичного возвращения в НАТО Николя Саркози пришлось не только преодолеть сопротивление оппозиции (социалистов, коммунистов и крайне правых националистов), но и попасть под огонь критики 28
своей партии. Однако пересмотр решения де Голля не был таким радикальным, как казалось. Традиционную риторику о приоритете высших национальных интересов Франции Николя Саркози сопроводил тремя существенными оговорками, которые фактически значительно ограничивают масштаб реинтеграции страны в военные структуры НАТО. Так, например, Франция сохранила полный суверенитет в использовании своего ядерного потенциала. Поэтому французские представители не стали участвовать в работе Группы ядерного планирования НАТО. Франция также оставила за собой свободу действий при решении вопроса о развертывании своих войск и в мирное время не предоставляет ни одно из своих войсковых подразделений в распоряжение Командования объединенных вооруженных сил НАТО по операциям. По мнению французской правящей элиты, увеличение влияния Франции внутри Альянса все же более важно, чем сохранение гибкости французской политики на мировой арене. Такое изменение политики потребует увеличения доли Франции в бюджете НАТО и повлечет за собой существенную кадровую перестановку, вызванную назначением около восьмисот французских офицеров и генералов в военные структуры НАТО. Франция, предоставляющая крупнейший воинский национальный контингент для Сил реагирования НАТО, была вознаграждена несколькими важными постами. Одним из таких постов стала должность Верховного главнокомандующего ОВС НАТО по трансформации (Норфолк, штат Вирджиния). Эта должность впервые занята неамериканцем (генералом ВВС). Другим высоким назначением стал пост начальника Объединенного штаба ОВС НАТО в Лиссабоне, ответственного за руководство Силами реагирования НАТО (СР НАТО).
Саммит НАТО в Страсбурге - Киле 2-3 апреля 2009 г. положил начало следующему этапу расширения НАТО. На саммите со всей очевидностью была подтверждена тенденция экспансии Альянса в направлении Западных Балкан. 60-я годовщина НАТО отмечалась, когда общее число членов НАТО достигло 28. Процесс ратификации протоколов был завершен к моменту торжественного объявления о вступлении в Альянс двух новых членов - Хорватии и Албании. Из-за ранее не урегулированного пограничного конфликта между государством - членом НАТО Словенией и кандидатом в члены НАТО Хорватией теоретически существовала угроза
переноса, если не вообще провала, вступления Хорватии в Альянс. Впервые в истории НАТО национальный референдум в государстве - члене НАТО мог бы законным образом помешать вступлению в Альянс другого приглашенного государства. К счастью, этого не случилось. В Декларации саммита конкретно упоминались три новых потенциальных члена Альянса - Македония, Босния и Герцеговина, а также Черногория. В то же время в Декларации было выражено одобрение приверженности Сербии идее «интеграции в евроатлантическое сообщество государств» и содержался призыв к Сербии поддерживать «укрепление мира и безопасности в Косово». Эти формулировки отражали планы дальнейшего расширения и продвижения Альянса на Балканы в течение следующего десятилетия с учетом сложностей внутрирегионального характера.
Саммит отражал тенденцию к потеплению отношений НАТО с Российской Федерацией. При этом Альянс снова предлагал сотрудничество, но в то же время вновь заявлял о политике открытых дверей для «всех европейских демократий, которые разделяют ценности» Альянса, которые «готовы и могут взять на себя ответственность и обязательства, связанные с членством в НАТО, и чье вступление в Альянс может способствовать общей безопасности и стабильности». В Декларации саммита не было существенных изменений по сравнению с предшествующими заявлениями, касающимися Украины и Грузии. Не уступая открыто, Североатлантический союз фактически приостановил наступление на пространство СНГ, что могло бы означать определение безопасных границ для этой экспансии на ближайшее будущее. Эта сдержанность вполне согласуется с изменениями в приоритетах США при президенте Б. Обаме, укреплением позиций Франции в НАТО и со стремлением многих ее членов улучшить отношения Альянса с Российской Федерацией.
Состояние этих весьма изменчивых отношений зависит не только от НАТО, но даже в еще большей степени от Российской Федерации, ее руководства и внутриполитического климата, на который до сих пор влияют пережитки менталитета «холодной войны», а также имперская ностальгия российских политической, военной и культурной элит. С этими пережитками связаны предубеждения и необоснованные утверждения, касающиеся НАТО, которые мы находим в российских средствах массовой информации, 30
в заявлениях некоторых российских политиков, дипломатов и даже экспертов в области международных отношений. Все еще живы стереотипы, изображающие НАТО как сохранившееся зеркальное отражение бывшей Организации Варшавского договора, как ненужный и вредный пережиток «холодной войны», как орудие Госдепартамента США, как постоянную угрозу России и т.п. Россию, будто бы, ввел в заблуждение Запад, руководители которого обещали, что НАТО не продвинется дальше восточной границы Германии. На самом деле никакого подобного обязательства (в духе пресловутого пакта Молотова-Риббентропа) не было дано М. Горбачеву. Расширение НАТО на восток с 1990 г. было представлено как особенно опасное для интересов и безопасности России. В действительности Организация Североатлантического договора без единого выстрела, просто в силу своего существования косвенно помогла русскому и другим народам Советского Союза избавиться от тоталитарного режима (который повлек за собой гибель нескольких миллионов невинных советских граждан) и начать строить демократическую систему правления. НАТО не имеет никаких враждебных планов или намерений в отношении Российской Федерации. Напротив, Альянс заинтересован в плодотворном сотрудничестве с Россией перед лицом общих вызовов или угроз.
Со времени окончания «холодной войны» и начала восточного расширения НАТО (по просьбе жителей Восточной Европы, а не под давлением Соединенных Штатов) государства - члены НАТО намного сократили свои вооруженные силы в Центральной Европе, убрали с Европейского континента большую часть оружия массового поражения. Они не продвинули на восток ни одну из систем стратегических вооружений и т.п. Например, количество американских солдат, размещенных в Европе, было сокращено более чем в три раза. Сегодня численность войск новых восточноевропейских государств - членов НАТО меньше в два, три и более раз, чем это было в начале 1990-х годов. Расширение НАТО на восток не угрожает Российской Федерации не только в военном отношении, но также в экономическом и политическом. Резкое ограничение влияния Москвы и спад российского экспорта, например, в Польшу, Румынию и Болгарию, не говоря уже о трех балтийских республиках, произошли задолго до того, как эти страны были приняты в НАТО. Безусловно, расширение НАТО не представляет
угрозы для российской конституционной системы и для российской демократии. Напротив, это расширение способствовало политической, социальной и экономической стабилизации в более широком ареале восточноевропейских соседей России, от которой демократическая Россия только выиграла.
Кое-кто в России видит или выдумывает реальную угрозу своему положению, исходящую от волны демократизации в странах Восточной Европы. Однако связь НАТО с этой волной носит лишь косвенный характер, поскольку НАТО, в отличие от бывшего Варшавского пакта, не вмешивается в дела государств-членов, не говоря уже о партнерах НАТО по программе «Партнерство во имя мира». Поэтому словесные выпады против НАТО с этой точки зрения делаются совершенно не по адресу. Если укрепление демократических институтов и верховенства закона, более высокий уровень защиты прав и свобод человека, развитие рыночной экономики и т.д. воспринимаются как угроза России, то тогда эти упреки следует адресовать Совету Европы и Европейскому союзу.
Несмотря на то что юридические положения ст. 10 Североатлантического договора остались без изменений, реальная политика расширения НАТО претерпела весьма существенную эволюцию. Геостратегические соображения (хотя все еще важные) перестали быть преобладающим мотивом, в то время как либерально-демократический критерий приобрел большее значение. С 1990-х годов эволюция от сугубо военного альянса к региональной политической организации, организации безопасности с более широким международным предназначением отражалась также и на практике расширения НАТО. Расширение НАТО, которое предшествовало расширению Европейского союза и в большинстве случаев поддерживалось им, способствовало демократическому транзиту в Южной Европе и укрепляло молодые демократии в Центральной, Восточной и Юго-Восточной Европе. Альянс внес значительный вклад в преодоление идеологических антагонизмов в Европе и сгладил резкое разделение «Восток-Запад». Однако бывший «железный занавес» явился выражением не только идеологической конфронтации между либерализмом и коммунизмом, но также, и даже в большей мере, борьбы за власть между Западом во главе с Соединенными Штатами, с одной стороны, и Советским Союзом, где доминировали русские, - с другой. Этот второй антагонизм не
мог исчезнуть вместе с крахом коммунизма в России, а лишь приобрел иную, более мягкую форму как новый конгломерат сотрудничества и конфликтов между расширенным Альянсом и Российской Федерацией. Эти взаимоотношения преимущественно и будут определять вероятность и границы дальнейшего наступления НАТО на пространство «ближнего зарубежья» России.
Литература
Asmus R. D. Opening NATO's door. - N.Y.: Columbia univ. press, 2002.
The Challenge of NATO enlargement / Ed. by Bebler A. - Westport, CT: Praeger, 1999.
Congressional presentation for foreign operations for fiscal year 1998 / US Secretary of State. - Wash.: Gov. print. off, 1997.
Die Debatte über die kosten der NATO-Osterweiterung / Ed.by Pradetto Au. and Alamir F. M. - Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 1998.
The effects of enlargement on bilateral relations in Central and Eastern Europe / Ed.by Wohlfeld M.; WEU Institute for security studies. - P., 1997. -June. - (Chaillot paper; N 26).
European security and NATO enlargement: A view from Central Europe / Ed. by Blank. S. J. - Wash., DC: Strategic studies institute, 1998.
Hungary and NATO / Ed. by Pietsch L. - Budapest: Hungarian Atlantic council, 1998. - (Euro-Atlantic library; I).
NATO Handbook. - Brussels: NATO office of information and press,
2006.
NATO in the 21st century, NATO parliamentary Assembly, October 2, 1998. - Mode of access: http://www.nato-pa.int/Default.asp?SHORTCUT=340
NATO, France, Alliance Atlantique, Spring 2009. NATO's anxious birth. The prophetic vision of the 1940s. / Ed. by Staercke de A. - L. : NATO review, 1985.
NATO's anxious birth. The Prophetic vision of the 1940s / Ed. by Staercke de A. - L.: NATO review, 1985.
Pierre A. NATO at fifty. New challenges, future uncertainties.: Special report. - Wash., D C: US institute of peace, 1999.
Rationale, benefits, costs and implications. Report to the Congress on the enlargement of the North Atlantic Treaty Organization / Released by the Bureau of European and Canadian Affairs, U.S. Department of State. - Wash., 1997.- February 24.
Simon J. NATO enlargement and Central Europe: A study in civil-military relations. - Wash.: NDU press, 1996.
Study on NATO enlargement. - Brussels: NATO, 1995. - September. Szayna Th.S. NATO enlargement 2000-2015. Determinants and implications for defense planning and shaping: Project Air Force. - Arlington: RAND, 2001.
Перевод с английского А.А. Пауль
