CC BY
40ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ НАУКИ
УДК [342.56-057.9]:342.24
DOI: 10.17072/2619-0648-2023-1 -21 -37
КАДРЫ СУДЕБНЫХ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ КАК ПРЕДМЕТ СОВМЕСТНОГО ВЕДЕНИЯ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ
П. А. Астафичев
Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и международного права
Санкт-Петербургский университет МВД России
198206, Россия, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, 1
E-mail: pavel-astafichev@rambler.ru
Аннотация: статья посвящена исследованию ряда конституционно-правовых проблем, связанных с разграничением предметов ведения и полномочий в сфере осуществления государственной кадровой политики. Автор доказывает, что конституционная норма о том, что кадры судебных и правоохранительных органов находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, служит конституционной цели особого гарантирования связанности судебной и правоохранительной систем правом и законом. Законодатель при правовом регулировании данных общественных отношений несет публично-правовую обязанность обеспечения надлежащего баланса между конкурирующими принципами разделения властей и верховенства прав человека. Смысл действующей Конституции РФ исключает полную дискрецию в вопросах государственной кадровой политики в судебных и правоохранительных органах как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ.
© Астафичев П. А., 2023
Более перспективной и жизнеспособной представляется комбинированная модель правового регулирования. Ключевые слова: федерализм; разграничение полномочий; государственная кадровая политика; правосудие; правоохранительные органы
APPOINTMENT OF JUDICIAL AND LAW ENFORCEMENT OFFICIALS AS A SUBJECT OF JOINT COMPETENCE OF THE FEDERATION AND ITS SUBJECTS
P. A. Astafichev
St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia 1, Letchika Pilyutova st., St. Petersburg, 198206, Russia
E-mail: pavel-astafichev@rambler.ru
Abstract: the article is devoted to the study of a number of constitutional and legal problems related to the delimitation of jurisdiction and powers in the implementation of state personnel policy. The author proves that the constitutional provision that the personnel of judicial and law enforcement agencies are under the joint jurisdiction of the Federation and its subjects serves the constitutional purpose of specifically guaranteeing the connection of the judicial and law enforcement systems with law and law. The legislator in the legal regulation of these social relations bears the public law obligation to ensure an appropriate balance between the competing principles of separation of powers and the rule of human rights. The meaning of the current Constitution of the Russian Federation excludes complete discretion in matters of state personnel policy in judicial and law enforcement agencies both at the federal level and in the constituent entities of the Russian Federation. The combined model of legal regulation seems to be more promising and viable. Keywords: federalism, delimitation of powers, state personnel policy, justice, law enforcement agencies
Федеративные отношения в современной России находятся на важной стадии государственно-правовой эволюции, которая в целом может быть охарактеризована как перманентный поиск оптимального сочетания централизованных и децентрализованных начал в организации публичной власти в ее территориальном аспекте. С одной стороны, страна официально позиционируется как федеративное государство, что предполагает значи-
тельную децентрализацию публичной власти, разграничение предметов ведения и полномочий, полноту компетенции и ответственности в субъектах РФ. Децентрализованные начала особенно ярко проявились в период распространения новой коронавирусной инфекции в 2020 году, когда стала очевидной невозможность единого и строго централизованного публичного управления значительной территорией, на которой очаги распространения COVID-19, в силу объективных причин, имели дифференцированный характер. С другой стороны, общие тенденции государственно-правового строительства демонстрируют стремление публичной власти скорее к централизации, чем к децентрализации. Об этом свидетельствует, в числе прочего, концепция «единой системы» публичной власти, которую следует интерпретировать в контексте официально заявленной на конституционном уровне институциональной конкуренции с конституционным принципом разделения властей.
Примечательно, что в ходе конституционной реформы 2020 года третья глава Конституции РФ претерпела значительные изменения, однако основы именно федеративных отношений, которым должны быть посвящены нормы третьей главы, остались во многом неизменными1. Конституционный законодатель посчитал основами федеративных отношений такие новации, как «объединенность тысячелетней историей», «вера в Бога», «преемственность в развитии», «память защитников Отечества», «защита исторической правды», «патриотизм», «гражданственность», «уважение к старшим», «приоритет семейного воспитания», «условия для устойчивого экономического роста», «повышение благосостояния граждан», «уважение человека труда», «социальное партнерство», «экономическая солидарность», «политическая солидарность», «социальная солидарность». При этом некоторые поправки к главе третьей касались действительно федеративного устройства (русский язык как язык государствообразующего народа, входящего в многонациональный союз равноправных народов; государственное единство; возможность создания федеральных территорий; защита территориальной целостности; запрет призывов к отчуждению территории государства). Весьма важное значение для федеративного устрой-
1 Конституция Российской Федерации: принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. (с изменениями, одобренными в ходе общерос. голосования 1 июля 2020 г.); О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти: Закон Рос. Федерации о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ: одобрен Гос. Думой 11 марта 2020 г., одобрен Советом Федерации 11 марта 2020 г.
ства имело конституционно закрепленное правомочие Президента РФ и Правительства РФ «обеспечивать осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации» (ч. 4 ст. 78 Конституции РФ2).
При данной картине конституционного реформирования государственно-правовой системы обращает на себя внимание тот факт, что перечни предметов ведения Федерации (ст. 71) и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72) остались методологически и содержательно прежними, если не считать ряд незначительных и довольно частных компетентностью корректировок. В числе прочего сохранилась норма пункта «л» части 1 статьи 72 Конституции РФ о том, что в совместном ведении Федерации и субъектов РФ находятся «кадры судебных и правоохранительных органов». Каким же образом данная норма должна истолковываться и реа-лизовываться? Какие именно конституционные требования и ориентиры для законодательства и правоприменения из этого следуют?
Конкретизация проблемы применительно к конституционному праву
Охарактеризуем конституционную формулировку «кадры судебных и правоохранительных органов»3. Слово «кадры», по всей видимости, предполагает гарантированную законом возможность определения процедуры и непосредственного осуществления полномочия на назначение соответствующих лиц на должности и их освобождение от занимаемых должностей. Формулировка «судебные органы» подразумевает, вероятно, все без исключения суды: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Использование в Конституции РФ сочетания «судебные и правоохранительные органы», по крайней мере исходя из его буквального толкования, означает исключение судов из числа правоохранительных органов (иначе конституционный законодатель высказался бы о кадрах судебных и иных правоохранительных органов).
2 Здесь и далее в скобках даются ссылки на статьи Конституции РФ.
3 См.: Москаленко М. И. Обеспечение деятельности и подготовка кадров судебных и правоохранительных органов в городах федерального значения // Гражданин и право. 2010. № 5. С. 59-63; Байдельдинов Д. Л. Научно-методологические вопросы подготовки высококвалифицированных юридических кадров для судебных и правоохранительных органов // Вестник Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан. 2017. № 1. С. 30-37.
Вопрос о том, какие именно органы должны считаться правоохранительными, относится к числу дискуссионных в юридической науке. Не включаясь непосредственно в указанную дискуссию, выскажем предположение, что речь в пункте «л» части 1 статьи 72 Конституции РФ идет главным образом о полиции4, следствии5, прокуратуре6. Данные органы текущая государственная политика интуитивно позиционирует как «федеральные» и «централизованные». Однако конституционный законодатель, несмотря на масштабное реформирование в 2020 году, предпочел сохранить конструкцию совместного ведения Федерации и ее субъектов в вопросе о государственной кадровой политике в судебных и правоохранительных органах. Каким же образом это влияет или должно влиять на эмпирическое разграничение предметов ведения и полномочий между органами Федерации и ее субъектов?
Полагаем, что предмет совместного ведения - это область конкурирующей компетенции, где разграничение полномочий и функций либо осуществляется текущим законодательством, либо отсутствует вовсе в силу «общности» компетенции и необходимости лишь согласованных (но не разграниченных) действий федеральных и региональных властей. Если взять за основу крайнюю и во многом политически нерациональную формулу, при которой все без исключения вопросы осуществления государственной кадровой политики в судебных и правоохранительных органах разрешаются единолично президентом, это вошло бы в противоречие с нормативным предписанием пункта «л» части 1 статьи 72 Конституции РФ.
Глава государства, вне сомнения, должен быть наделен существенной прерогативой в вопросах о назначении и досрочном прекращении полномочий кадров судебной и правоохранительных систем. Но эта прерогатива не может быть полной и исключительной. Во-первых, федеральный парламент вправе регулировать процедуру назначения на должности и освобождения
4 См.: Субботин А. М. К вопросу о соотношении правоохранительной и контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел (полиции) // Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства: материалы II Всерос. на-уч.-практ. конф. (29-30 июня 2017 года, г. Нижний Новгород) / отв. ред. А. В. Мартынов. Н. Новгород, 2016. С. 331-336.
5 См.: Бастрыкин А. И. Следственный комитет Российской Федерации как правоохранительный орган, находящийся в авангарде защиты экономической безопасности государства // Расследование преступлений: проблемы и пути их решения. 2019. № 3. С. 9-12.
6 См.: Хомич В. М., Русецкий О. В. Правоохранительная составляющая в функциях органов прокуратуры Республики Беларусь (к 100-летию образования системы органов прокуратуры) // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. 2022. № 2. С. 145-156.
от должностей (в части, не урегулированной Конституцией РФ); во-вторых, парламент должен быть уполномочен на непосредственное решение определенных кадровых вопросов или на участие в них; в-третьих, осуществление кадровой политики в судах и правоохранительных органах конституционно не может обусловливаться исключительно волей федеральных органов законодательной или исполнительной власти: определенные регулирующие и правореализационные правомочия должны принадлежать законодательным и исполнительным органам субъектов РФ. Правомочие Президента РФ и Правительства РФ обеспечивать «осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации» (ч. 4 ст. 78) не блокирует конституционный институт совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Приведенные теоретико-методологические подходы к правовому регулированию и реализации государственной кадровой политики в сфере судебной и правоохранительной деятельности в целом разделяются действующим законодательством и правоприменительной практикой. Так, кадровая прерогатива Президента РФ является существенной, но не полной и не исключительной. В частности, судьи Конституционного и Верховного Судов РФ назначаются Советом Федерации (президент их только «номинирует» на должности). В сфере кадровой политики в органах прокуратуры компетенция президента расширилась конституционными поправками 2020 года, однако была введена и балансирующая обязанность главы государства проводить с Советом Федерации соответствующие консультации. Глава государства не вправе единолично прекратить полномочия судей и должностных лиц судов: в случае совершения ими проступка, порочащего честь и достоинство судьи, он лишь вносит в Совет Федерации соответствующее представление. Эти и ряд других примеров показывают, что на федеральном уровне компетенция президента и парламента в области осуществления государственной кадровой политики в судебных и правоохранительных органах сбалансирована, хотя полномочия парламента и выглядят довольно ограниченными.
Вопрос о прерогативах законодательных и исполнительных органов субъектов РФ в сфере государственной кадровой политики в судебных и правоохранительных органах представляется более сложным, поскольку последние изменения в конституционном законодательстве и общие тенденции со всей очевидностью свидетельствуют о стремлении федеральных
публичных властей к централизации этой сферы государственно-правового строительства7. Полагаем, что ключевое значение здесь имеет вопрос не столько о кадрах судебных и правоохранительных органов, сколько о самих судебных и правоохранительных органах.
Если государственно-правовая система позиционирует суды (за исключением мировых судей) в качестве «федеральных», то на каком основании субъекты Федерации вообще должны участвовать в назначении соответствующих судей на должности? Аналогичные суждения можно было бы применить к организации и деятельности полиции, следствия и прокуратуры. Децентрализованная кадровая политика была бы логичной при децентрализации организации судов и правоохранительных органов, но в условиях централизованной системы, напротив, децентрализация решения кадровых вопросов выглядит не вполне уместной. Не означает ли это, что в современной России созрели условия для исключения из конституционного текста нормы пункта «л» части 1 статьи 72 с одновременным отнесением данной прерогативы к предметам ведения Российской Федерации (ст. 71)?
Задачи конституционно-правовой науки и эмпирическая политика конституционного законодателя
Поставленная выше проблема с неизбежностью актуализирует вопрос о соотношении задач конституционно-правовой науки с эмпирической политикой конституционного законодателя8. Опираясь на исследование конституционно-правовой мысли, опыта конституционного регулирования общественных отношений в государственно-правовой истории России и зарубежных стран, конституционная наука могла бы предложить ряд разнообразных подходов и решений9. Однако нуждается ли в этом конституционный законодатель? Будет ли он учитывать достижения конституционной науки или предпочтет действовать по своему политико-дискреционному усмотрению?
7 См.: ЗамановаЛ. Б. Российский федерализм: дисбаланс процессов децентрализации и централизации // Федерализм в современной России: диалектика взаимоотношений между государством и субъектами: материалы респ. науч.-практ. конф. / отв. ред. С. А. Севастьянов. Уфа, 2015. С. 50-53; Бекбосынов М. Б. Институт федерализма: проблемы централизации и децентрализации // Этносоциум и межнациональная культура. 2011. № 7. С. 53-57.
8 См.: Витрук Н. В. Развитие отечественной науки конституционного права // Российское правосудие. 2010. № 6. С. 4-9.
9 См.: Муравьев И. А. Конституционализм и просвещение // Евразийский юридический журнал. 2019. № 11. С. 96-102.
Следует признать, что конституционная наука постоянно рискует впасть в антиисторические абстракции, политико-социальный идеализм, прожектерство, мечтательность и утопизм. Однако имманентной основой конституционной науки в действительности должны служить политико-правовые условия конкретной страны. Их необходимо учитывать и понимать при этом, что роль конституционно-правового знания в эмпирическом конституционном правотворчестве весьма ограниченна (хотя и преуменьшать важность и значение научных исследований конституционно-правового характера не следует).
Конституционная наука нравственно обязана вскрывать внутренние противоречия в конституционном законодательстве, разрабатывать предложения по совершенствованию правового регулирования конституционных отношений. Многие конституционные решения непрочны и недолговечны. Утилитарные цели с течением времени утрачивают актуальность, тогда как непреходящие конституционные ценности сохраняют решающее значение для государственно-правового строительства России. При анализе конституционно-правовой проблематики, на наш взгляд, важно понимать, что конституционное право - это гарантия лишь минимальной свободы в обществе. Конституционные гарантии, позволяющие обществу ограничивать государство, очерчивают сравнительно небольшой предел власти, который обеспечивается главным образом посредством инструментария разделения властей и прав человека. Полное же обеспечение свободы в обществе - для конституционного права совершенно непосильная задача. Она разрешается только всем социумом при наличии требуемого общественного консенсуса.
При этом конституционная наука могла бы предложить конституционному законодателю ряд обновленных моделей правового регулирования организации деятельности судебных и правоохранительных органов. Такие модели в большей мере соответствовали бы конституционным принципам федерализма, чем наблюдается, в частности, в современной России. Обосновываться это может вовсе не склонностью соответствующих авторов к какому-нибудь «либеральному космополитизму»10, но, напротив, весьма прагматичной оценкой и патриотически ориентированным анализом российской эмпирической действительности. Так, федеративное устройство, в котором судебные и правоохранительные органы строго централизованы и име-
10 Кастиллио М. Политика космополитизма: от универсализма к плюрализму // Кантовский сборник. 2013. № 2. С. 19.
ют исключительный федеральный статус, - модель, полагаем, весьма непрочная и недолговечная. Она внутренне противоречива и по названной причине со временем неизбежно подвергнется государственно-правовой модернизации.
Можно ли логически объяснить стороннему наблюдателю, что, например, прокуратура субъекта РФ не является органом государственной власти данного субъекта РФ? По каким причинам некоторые действующие в субъектах РФ государственные органы считаются не государственными органами субъектов РФ, но территориальными органами федеральных органов государственной власти? Почему суд общей юрисдикции или арбитражный суд субъекта РФ являются федеральными судами, но не судами субъекта РФ? Вследствие какой государственно-правовой аргументации считается верным, что мировые судьи, чья территориальная юрисдикция выглядит даже скромнее, чем территориальные пределы власти муниципальных образований, относятся к структуре государственных органов субъектов РФ? Наконец, какие полномочия в области организации судебной и правоохранительной системы имеют законодательные органы, высшие должностные лица и высшие исполнительные органы субъектов РФ? Если они вообще лишены данных полномочий, то каким образом они могут нести ответственность за эффективную организацию своей деятельности перед федеральной властью и перед населением?
С точки зрения основополагающих принципов конституционализма мы с неизбежностью наблюдаем весьма противоречивую модель, потому что конституционализм, к сожалению или к счастью, методологически питает это противоречие. Институт прав человека унифицирован и стремится к централизации судебной и правоохранительной деятельности. Принцип разделения властей, напротив, дифференцирован и, вследствие этого, стимулирует общество к децентрализации структуры судебных и правоохранительных органов. В плане обеспечения верховенства прав и свобод человека и гражданина федеральный статус судебных и правоохранительных органов в России выглядит привлекательным и потенциально эффективным, но это вступает в противоречие с другим фундаментальным принципом конституционного права - разделением властей. Конституционализм не может «жертвовать» разделением властей ради обеспечения верховенства прав человека в той же мере, в какой недопустимо низвержение прав человека ради эффективного разграничения предметов ведения, полномочий, функ-
ций, компетенции, прав и обязанностей государственных органов. Здесь требуется, по нашему мнению, устойчивый, твердый и гарантированный законом конституционный правопорядок, который не допускал бы увлеченности достижением одних целей в ущерб другим.
Модели правового регулирования
Сказанное выше позволяет предложить ряд теоретических моделей правового регулирования соответствующих общественных отношений. Если исходить из предположения, что конституционный законодатель со временем займет позицию в пользу необходимости более ощутимой децентрализации кадровой политики в судебных и правоохранительных органах, актуализируется вопрос о соотношении соответствующих полномочий федеральных органов и органов публичной власти субъектов РФ.
Наиболее радикальная модель правового регулирования состояла бы в предоставлении субъектам РФ права самостоятельно, в своих конституциях или уставах11, определять порядок назначения на должности судей и формирования кадров правоохранительных органов в субъектах РФ (кроме, разумеется, строго федеральных органов, к которым с очевидной безусловностью относятся Конституционный и Верховный Суды РФ, Генеральная прокуратура РФ, Следственный комитет РФ, Министерство внутренних дел РФ). Это исключало бы федеральное вмешательство не только в процесс осуществления кадровых назначений, но и в вопрос о выборе модели правового регулирования «порядка таких назначений».
Например, конституция или устав субъекта РФ могли бы учредить12 институт прямых народных выборов прокурора, руководителей следственного органа и органа внутренних дел данного субъекта РФ. Судьи судов субъекта РФ могли бы назначаться пожизненно или на определенный срок решениями законодательного органа субъекта РФ, основанными на номинации высшего должностного лица субъекта РФ. Однако ничто не препятствовало бы выбору субъектом РФ любых других законодательно-учредительных моделей реализации федеральной конституционной нормы о том, что кадры судебных и правоохранительных органов составляют предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов.
11 См.: Атаджанян А. Р. Предмет конституционного (уставного) регулирования в субъектах Российской Федерации // Уральский журнал правовых исследований. 2018. № 1. С. 11-29.
12 См.: Зорина Я. А. Юридические свойства конституций (уставов) субъектов Российской Федерации // Современное общество и право. 2012. № 2. С. 67-73.
Приведенная модель правового регулирования сегодня, в 2022 году, кажется если не фантастической, то маловероятной, однако следует иметь в виду, что в 1993 году, когда сформировалась анализируемая норма пункта «л» части 1 статьи 72 Конституции РФ, законодатель подразумевал нечто подобное или весьма близкое к этому (напомним, что в 2020-м он воздержался от упразднения данной конституционной нормы, хотя имел для этого, казалось бы, все конституционно-процессуальные основания). В 1993 году предполагалось, что в федеративном государстве субъекты РФ сами, посредством своих учредительных нормативных правовых актов, вправе устанавливать подсистемы единой системы органов публичной власти, то есть законодательные, исполнительные, судебные и другие, включая правоохранительные, органы субъектов РФ.
Право выборных федеральных органов (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ) определять процедуру назначения и осуществлять назначение кадров федеральной подсистемы судебных и правоохранительных органов, равно как и право выборных органов субъектов РФ (высшие должностные лица субъектов РФ, законодательные органы субъектов РФ) определять процедуру назначения и осуществлять назначение кадров региональной подсистемы судебных и правоохранительных органов, по конституционно-правовой логике вполне адекватно конституционной норме о конкурирующей природе предмета ведения «кадры судебных и правоохранительных органов». Однако эта модель, будучи апробированной в приложении к механизму наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ, обнаружила ряд системных недостатков: излишнее разграничение полномочий Федерации и ее субъектов в сфере государственной кадровой политики приводило к их размежеванию, потере эффективного взаимодействия и своего рода «управляемости» в публично-административном смысле.
В связи с этим юридическая наука могла бы предложить конституционному законодателю две альтернативные модели законодательной реализации конституционной нормы о том, что кадры судебных и правоохранительных органов находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Первая из них - исключительно федеральное регулирование порядка назначения кадров судебных и правоохранительных органов субъектов РФ при условии, что федеральный законодатель наделяет соответствующими прерогативами и федеральные, и региональные органы публичной власти. Вторая модель - определение на уровне федерального закона полномочий феде-
ральных органов государственной власти, в то время как последующее разграничение компетенции в субъектах РФ осуществляется ими самими с использованием потенциала конституций (уставов) и законов субъектов РФ.
Полагаем, что последние две модели более жизнеспособны и применимы к условиям современной России. Например, федеральный законодатель мог бы предусмотреть, что прокурор субъекта РФ назначается на должность законодательным органом субъекта РФ по представлению генерального прокурора РФ, согласованному с высшим должностным лицом субъекта РФ. Аналогичным образом могли бы приобретать властные полномочия соответствующие должностные лица полиции и следствия в субъектах РФ. Правом досрочного прекращения полномочий названных лиц могли бы наделяться соответственно генеральный прокурор РФ, председатель Следственного комитета РФ и министр внутренних дел РФ. Исключение права высших должностных лиц субъектов РФ и законодательных органов субъектов РФ на досрочное прекращение полномочий указанных должностных лиц правоохранительных органов в субъектах РФ дополнительно гарантировало бы «единство системы» правоохранительных органов. Однако в целом данная модель в большей степени, чем имеющаяся, способствовала бы реализации конституционного императива о децентрализованной природе компетенции в области государственной кадровой политики, недопустимости ее полной централизации посредством введения исключительной федеральной прерогативы.
В отличие от кадров правоохранительных органов, кадры судебных органов нуждаются, на наш взгляд, в дифференцированном подходе к правовому регулированию. Полагаем, что полная свобода субъектов РФ в определении порядка назначения и досрочного прекращения полномочий судей, будучи не соответствующей конституционным принципам федерализма и организации правосудия, выглядела бы излишней. Особенное значение здесь имеет принцип несменяемости судей13. Кадры правоохранительных органов, по смыслу Конституции РФ, в некоторой степени сменяемы, то есть законодатель вправе устанавливать близкие к тождественным процедуры назначения на должности и досрочного прекращения полномочий. В отличие от этого в судебной системе порядок назначения и порядок досрочного пре-
13
См.: Макеева Ю. К. Реализация конституционного принципа несменяемости судей в отношении судей судов субъектов Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2015. № 7. С. 42-47.
кращения полномочий судей должны быть дифференцированными, указанные юридические механизмы имеют разную природу и различное конституционно-правовое предназначение.
Здесь, однако, следует подчеркнуть и принципиальное различие, с одной стороны, государственного публичного управления, с другой - деятельности судебных и правоохранительных органов. И те и другие в конституционном государстве «связаны правом и законом»14, как того требует Конституция РФ. Однако данная связанность судебных и правоохранительных органов должна быть значительно более высокой, чем связанность правом и законом аппарата публичного государственного управления, то есть исполнительных органов государственной власти общей и специальной компетенции. В публичном управлении, при разумеющейся связанности правом и законом, наиболее важна административная эффективность; в судебной же и правоохранительной деятельности ключевое значение имеют «законность и правопорядок», то есть скорее связанность правом и законом, чем эффективность публичного управления.
Именно по этой причине, на наш взгляд, конституционный законодатель выделяет в самостоятельную группу предмет ведения «кадры судебных и правоохранительных органов», не смешивая его с вопросом об осуществлении государственной кадровой политики как таковой. Конституция РФ устанавливает особые гарантии независимости кадров судебных и правоохранительных органов именно потому, что они должны быть «связаны правом и законом», процессуально и содержательно «не подчиняясь никому и ничему более», кроме закона в широком юридико-государственном значении данного термина. Наиболее важной формой такого гарантирования выступают конституционные принципы несменяемости, неприкосновенности, беспристрастности и независимости, диктующие именно такую модель конституционно ориентированной организации судебной системы в демократическом обществе и правовом государстве, которая официально выбрана современной Россией в ее действующем конституционном законодательстве.
В связи с этим полагаем, что именно на федеральном уровне, что исключает свободу нормативного усмотрения субъектов РФ, необходима фиксация, во-первых, принципа пожизненного назначения судей на должности вплоть до достижения ими предельного возраста пребывания в статусе су-
14 См.: Бернацкий Г. Г. О связанности правосудия законом и правом // Судебная правовая политика в России и зарубежных странах / под ред. А. А. Дорской. СПб., 2019. С. 90.
дьи15 и, во-вторых, механизма демократического приобретения судьями мандата народного доверия16 через волеизъявление соответствующих выборных органов, которые имеют легитимные полномочия вследствие функционирования конституционного института народного представительства, основывающегося на принципе суверенитета многонационального народа России (ст. 3).
Так, назначение Президентом РФ федеральных судей и исключительное право Президента РФ на номинирование кандидатур на должности судей высших судов находят конституционное объяснение в наличии прямого мандата народного доверия главы государства, который избирается гражданами на определенный срок на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Именно демократическая легитимность института главы государства дает основания считать конституционно обоснованной указанную модель конституционного регулирования данных общественных отношений. Вместе с тем этот подход не в полной мере соответствует другой конституционной норме - о том, что «кадры судебных органов» составляют «предмет совместного ведения» Федерации и ее субъектов. Здесь, как показывает эмпирическая практика, не наблюдается полноценной организационно-правовой деятельности выборных органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, они оказываются в состоянии «близкого к полному» устранения от участия в процессе реализации своего конституционно гарантированного правомочия определения кадров судебных органов.
В связи с этим более обоснованной представляется следующая модель правового регулирования, которая могла бы быть гарантирована федеральным законом в случае соответствующего «положительного» решения федерального парламента: во-первых, право назначения судей (за исключением судей Конституционного и Верховного Судов РФ, которые, в силу Конституции РФ, назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ) принадлежит законодательным органам субъектов РФ по представлению
15 См.: Бочарова Н. Н. Правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросу независимости судебной власти // Российская правовая система в контексте обеспечения прав и свобод человека и гражданина: теория и практика: материалы II Всерос. науч.-практ. конф., посвящ. Дню юриста (1 декабря 2017 года, г. Курган). Курган, 2018. С. 112-116.
16 См.: ГутороваА. Н. Народное доверие в конституционной системе представительной демократии: природа депутатского мандата и статус современного депутата / под ред. П. А. Аста-фичева. Курск, 2021. С. 78.
Президента РФ; во-вторых, досрочное прекращение полномочий любого судьи допускается при самых крайних и экстраординарных обстоятельствах (главным образом при юрисдикционной доказанности в деяниях судьи состава уголовного правонарушения), что возможно только по инициативе Президента РФ и на основе окончательного решения Совета Федерации.
Заключение
Изложенное позволяет сформулировать следующие обобщения и выводы. Конституционная норма о том, что кадры судебных и правоохранительных органов находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, служит конституционной цели особого гарантирования связанности судебной и правоохранительной систем правом и законом. На законодателя при правовом регулировании данных общественных отношений возлагается публично-правовая обязанность обеспечить надлежащий баланс между конкурирующими в известной степени принципами разделения властей и верховенства прав человека. Смысл действующей Конституции РФ исключает полную дискрецию в вопросах государственной кадровой политики в судебных и правоохранительных органах как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ. Более перспективной и жизнеспособной представляется комбинированная модель правового регулирования, которая предполагает оптимальное сочетание компетенции выборных органов публичной власти Федерации и ее субъектов, которые в равной степени имеют демократический мандат народного доверия и, вследствие этого, легитимное право на определение кадрового состава судов и органов правоохранительной системы.
Библиографический список
Атаджанян А. Р. Предмет конституционного (уставного) регулирования в субъектах Российской Федерации // Уральский журнал правовых исследований. 2018. № 1. С. 11-29.
Байдельдинов Д. Л. Научно-методологические вопросы подготовки высококвалифицированных юридических кадров для судебных и правоохранительных органов // Вестник Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан. 2017. № 1.С. 30-37.
Бастрыкин А. И. Следственный комитет Российской Федерации как правоохранительный орган, находящийся в авангарде защиты экономической безопасности государства // Расследование преступлений: проблемы и пути их решения. 2019. № 3.С. 9-12.
Бекбосынов М. Б. Институт федерализма: проблемы централизации и децентрализации // Этносоциум и межнациональная культура. 2011. № 7. С. 53-57.
Бернацкий Г. Г. О связанности правосудия законом и правом // Судебная правовая политика в России и зарубежных странах / под ред. А. А. Дорской. СПб.: Астерион, 2019. С. 90-93.
Бочарова Н. Н. Правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросу независимости судебной власти // Российская правовая система в контексте обеспечения прав и свобод человека и гражданина: теория и практика: материалы II Всерос. науч.-практ. конф., посвящ. Дню юриста (1 декабря 2017 года, г. Курган). Курган: Изд-во Курганского гос. ун-та, 2018. С. 112-116.
Витрук Н. В. Развитие отечественной науки конституционного права // Российское правосудие. 2010. № 6. С. 4-9.
Гуторова А. Н. Народное доверие в конституционной системе представительной демократии: природа депутатского мандата и статус современного депутата / под ред. П. А. Астафичева. Курск: Изд-во Юго-Западного гос. ун-та, 2021.
ЗамановаЛ. Б. Российский федерализм: дисбаланс процессов децентрализации и централизации // Федерализм в современной России: диалектика взаимоотношений между государством и субъектами: материалы респ. науч.-практ. конф. / отв. ред. С. А. Севастьянов. Уфа: Изд-во БАГСУ, 2015. С. 50-53.
Зорина Я. А. Юридические свойства конституций (уставов) субъектов Российской Федерации // Современное общество и право. 2012. № 2. С. 67-73.
Кастиллио М. Политика космополитизма: от универсализма к плюрализму // Кантовский сборник. 2013. № 2. С. 19-32.
Макеева Ю. К. Реализация конституционного принципа несменяемости судей в отношении судей судов субъектов Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2015. № 7. С. 42-47.
Москаленко М. И. Обеспечение деятельности и подготовка кадров судебных и правоохранительных органов в городах федерального значения // Гражданин и право. 2010. № 5. С. 59-63.
Муравьев И. А. Конституционализм и просвещение // Евразийский юридический журнал. 2019. № 11. С. 96-102.
Субботин А. М. К вопросу о соотношении правоохранительной и контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел (полиции) // Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства: материалы II Всерос. науч.-практ. конф. (29-30 июня 2017 года, г. Нижний Новгород) / отв. ред. А. В. Мартынов. Н. Новгород: Изд-во Нижегородского гос. ун-та им. Н. И. Лобачевского, 2016. С. 331-336.
Хомич В. М., Русецкий О. В. Правоохранительная составляющая в функциях органов прокуратуры Республики Беларусь (к 100-летию образования системы органов прокуратуры) // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. 2022. № 2. С. 145-156.
Информация для цитирования
Ф Астафичев П. А. Кадры судебных и правоохранительных органов как пред— мет совместного ведения Федерации и ее субъектов // Ex jure. 2023. № 1. С. 21-37. DOI: 10.17072/2619-0648-2023-1-21-37.
^ Astafichev P. A. Federation Appointment of Judicial and Law Enforcement Officials as a Subject of Joint Competence of the Federation and Its Subjects. Ex jure. 2023. № 1. Pp. 21-37. DOI: 10.17072/2619-0648-2023-1-21-37.
