Кадровая политика и гражданское общество: новые решения Текст научной статьи по специальности «Право»

ТЕМА НОМЕРА:

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ

О.В. Пищулин

Кадровая политика и гражданское общество: новые решения

В статье анализируются актуальные проблемы кадровой политики государственных служащих, рассмотрено взаимодействие гражданского общества и системы подготовки кадров. Автор выделяет основные направления в совершенствовании кадровой политики, определяет роль гражданского общества в формировании кадрового корпуса.

Ключевые слова: кадры, инновации, гражданское общество, контроль, модернизация, этика, открытое правительство.

Результаты 20 лет реформ при определенном развитии демократии — незавершенность, обилие социальных и экономических проблем, несовершенство управления и слабость государства — свидетельствуют о необходимости перемен. Эти перемены требуют активизации процессов общественного развития — укрепления государства и развития гражданского общества, формулирующего новые общественные требования к системе государственного и муниципального управления, позволяющие выявить и реализовать потенциал населения страны.

Результаты постоянных усилий высшего руководства страны весьма скромны — уровень выполнения указов и распоряжений Президента увеличился с 4 до 30 процентов.

Все остальное больше свидетельствует о слабости государства. Одна из главных причин — несовершенство кадрового корпуса и кадровой политики. Сегодня вопрос о формировании надлежащего кадрового потенциала органов власти перерастает в крайне актуальную проблему. Об этом свидетельствуют результаты двух захлебнувшихся волн административной реформы, сохраняющаяся коррупция и неэффективность управления. Любая социальная деятельность, в том числе и государственное управление, осуществляется персоналиями. Человек всегда был и остается решающим фактором общественного развития, тем более человек во власти.

© Пищулин О.В., 2012

Обычно для определения работников властных аппаратов применяют исторически сложившееся понятие «кадры».

Кадры — основной (штатный) состав квалифицированных работников организаций, государственных учреждений, профессиональных, общественных и иных организаций [10, с. 141]. Кадры характеризуются численностью, составом и профессиональной, квалификационной, должностной и половозрастной структурой [12].

Кадры — совокупность людей, занятых определенной работой, причем осуществляющих ее на профессиональном уровне [4, а 14].

Вопрос повышения эффективности государственной кадровой службы постоянно в списке приоритетов высшего руководства страны, и значительное число мер уже реализовано. Разработка основополагающих федеральных нормативных правовых актов (Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации») проходила в условиях изменения концептуальных основ работы с кадрами, что предопределило необходимость разработки и внедрения принципиально новых механизмов формирования кадрового состава гражданской службы.

Федеральное регулирование направлено на установление принципов и основных условий кадрового обеспечения, процессуальных вопросов кадровой работы. Законодательство субъектов Федерации развивается, как правило, вслед за федеральным, хотя по ряду вопросов является опережающим, например, формирование законодательства субъектов Федерации по вопросам кадрового резерва и отсутствием необходимого специального правового регулирования на федеральном уровне [1, а 47].

В рамках реализации федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)», утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261, создана система оценки кадров при проведении конкурсных отборов, аттестаций, совершенствование профессиональной подготовки кадров. Разработаны юридические механизмы противодействия коррупции в сфере государственной службы; созданы комиссии по урегулированию конфликта интересов и соблюдению требований к служебному поведению служащих; введен в действие новый порядок представления, проверки и опубликования служащими и членами их семей, а также поступающими на службу гражданами сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и др.

Минюстом России организован мониторинг нормотворческой деятельности в сфере государственной службы, периодически осуществляется мониторинг соблюдения законности реализации законодательства о государственной службе органами прокуратуры. Мониторинги координации

вопросов реформирования государственной службы в субъектах Федерации осуществляются на уровне федеральных округов в рамках.

Значение кадров для государства во все времена было определяющим. Но сегодня, чтобы принимать решения, нужно обладать способностями и возможностью постоянно расширять и углублять знания. Место понятия «кадры» в современном мире постепенно, но достаточно быстро, замещается понятием «инновационные кадры». Наличие инновационных кадров становится важнейшим условием конкурентоспособности страны. Инновационные кадры определяются как кадры, обладающие инновационным потенциалом; осуществляющие деятельность в условиях инновационной экономики; проявляющие высокий уровень креативности. Другими словами, инновационные кадры — это работники предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности, способные нестандартно мыслить, умеющие внедрять новые разработки и стремящиеся к инновационным преобразованиям своей деятельности с целью получения технологически или экономически выгодных результатов [4, а 13—14].

Трансформация мира и изменение типа социально-экономической системы в нашей стране повлекли за собой отказ от номенклатурного подхода работы с кадрами, поскольку возникли новые политические институты, появилась настоятельная потребность в разработке и реализации новой модели государственной кадровой политики постсоветской России. Работа с кадрами должна иметь системный характер [11, с. 327] и включать в себя элементы: 1) кадровой политики; 2) подбора персонала; 3) оценки персонала; 4) расстановки персонала и 5) обучения персонала.

Для инновационной экономики, сильного и глобально конкурентоспособного государства «нужны хорошо подготовленные управленцы. И это не абстрактное понятие, а это вполне конкретные люди. Люди, у которых для этого есть все способности, люди, которые хотят этим заниматься, обладают для этого достаточными знаниями, целеустремлённостью и волей» [6].

Современному поколению кадров придётся жить и работать в принципиально новых условиях, в которые уже вступило мировое сообщество. Глобализация, бурное развитие профессиональных технологий, интенсификация информационно-коммуникационных систем между странами и государствами требует переосмысления проблем политического руководства, независимости и суверенитета государства.

Необходимы новые подходы государственной кадровой политики, формирование нового поколения кадров, способного сформировать отношения взаимного доверия государства и граждан. Для сложного и быстро развивающегося мира нужна деконцентрация и децентрализация управления, новые модели подготовки кадров и кадровой политики.

К основным требованиям по формированию кадрового состава относятся: открытость формирования кадрового состава с определением при-

оритета процедур конкурса как основного способа замещения должностей гражданской службы; законодательное установление обязательных ограничений (запретов, требований) к гражданским служащим; учет сложившихся общемировых и российских тенденций развития кадрового состава; формирование эффективных механизмов подготовки и профессионального развития кадров; создание реальных возможностей для карьерного продвижения, в том числе в результате использования кадрового резерва; создание механизмов преемственности кадров с целью обеспечения передачи профессионального опыта; организационное, правовое и методическое обеспечение кадровых процессов [1, с. 20].

Зависимость уровня развития общества от уровня развития личности и совершенства общественных институтов только возрастает в — условиях современной экономики знаний человек становится носителем важнейшего капитала — знания. Усложнение общества требует активизации кадровой политики, без которой невозможен выход из социально-экономического кризиса.

Современные требования к квалификации кадров быстро растут, причем это происходит постоянно. Решение кадровых проблем возможно только при адекватной оценке требований и способностей кандидатов, поэтому работа по подбору и расстановке кадров должна проводиться на научной основе [2, с. 5].

Современный кадровый состав находится в стадии становления и не достиг определенной стабилизации. Число служащих неуклонно растет, что свидетельствует об отсутствии научно обоснованной концепции и методики регулирования процессов в данной сфере.

Отсутствует организационно-правовая основа проведения комплексного единого государственного мониторинга реализации законодательства о гражданской службе, основанного на данных специальных проверок, аналитических обобщениях и результатах. Анализ по результатам мониторинга осуществляется только в отношении регионального уровня гражданской и муниципальной службы, а результаты обобщенного анализа на практике не получают должного развития, выводы по итогам не конкретизируются и не доводятся до участников федеральной программы [1, с. 48—49].

Недостаточная привлекательность гражданской службы и отсутствие стимулов профессионального развития являются серьезными препятствиями для «омоложения» кадрового состава, создания преемственности поколений в государственных органах.

Подготовка кадров не в полной мере соответствует современным требованиям. Используемые образовательные технологии в рамках освоения, например, программ дополнительного профессионального образования, неадекватны современным тенденциям развития гражданской службы [1, с. 4]. Ещё одна причина дефицита квалифицированных управленческих кадров в неповоротливости самой системы образования. Несмотря на многочис-

ленные поручения, она так и не переориентировалась на рынок труда, особенно в регионах [6].

Современная Российская Федерация является едва ли не единственной из развитых стран, где отсутствует само понятие «запрещённых кадровых практик» (США) или «кадровой коррупции» [3, с. 21].

До настоящего времени не приняты федеральные законы: о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей; устанавливающие случаи, порядок и условия предоставления гражданскому служащему и членам его семьи государственной защиты от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей; об установлении случаев, порядка и размеров выплаты по обязательному государственному страхованию; о медицинском страховании гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет; о порядке разрешения служебного спора комиссией по служебным спорам [1, с. 47].

Федеральным законом не определено понятие «кадровая работа», не установлен конкретный субъект ее исполнения, не определены сущностные характеристики кадровой службы. Это позволяет конкретным субъектам правоприменения действовать по своему усмотрению, во многих случаях бессистемно осуществлять кадровую работу. Наблюдается разобщенность процессов координации и управления кадровыми процессами в сфере реализации законодательства о гражданской службе как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Координация осуществляется не по всем кадровым вопросам [1, с. 19].

До сих пор практически повсеместно не определен порядок установления оплаты труда гражданских служащих субъекта Федерации, для которых оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте [1, с. 46]. Проблемой остаются допускаемые в субъектах Федерации нарушения федерального законодательства, в их числе: включение в нормативный правовой акт норм и положений, противоречащих либо искажающих смысл федерального законодательства; несвоевременное реагирование государственного органа на изменения федерального законодательства; отсутствие установленных квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам гражданских служащих; несоблюдение единства терминологии.

Реалии на протяжении двадцатилетнего периода свидетельствуют, что государственная машина не в силах реформировать себя сама, ей необходима помощь гражданского общества. Но возможна ли помощь в действительности? Для ответа на этот вопрос необходимо проанализировать уровень развития гражданского общества в России и возможные направления взаимодействия кадров и гражданского общества.

Построение гражданского общества — одна важнейших целей российских реформ. Это звучит привлекательно, вызывает эмоциональную поддержку россиян, но для большей части населения это принципиально отвлеченное понятие. Оно отсутствует и в Конституции РФ, хотя некоторые элементы гражданского общества в ней все же закреплены (частная собственность, многоукладная экономика, предпринимательство, права человека, равенство граждан перед законом, независимое правосудие).

Одно из современных определений, разработанное на основе интеграции определений, применяемых в современных исследованиях, подчеркивает социальный и негосударственный характер, организованность и самоуправление: Гражданское общество есть система негосударственного социального самоуправления организованных групп населения [5, с. 433].

К принципам гражданского общества относятся [13, с. 93]:

• равенство прав и свобод всех людей в политической сфере;

• гарантированная юридическая защита прав и свобод граждан на основе законов, имеющих юридическую силу во всем мировом сообществе;

• экономическая независимость индивидов, основанная на праве каждого иметь собственность или получать справедливое вознаграждение за честный труд;

• гарантированная законом возможность граждан объединяться в независимые от государства и партий общественные объединения по интересам и профессиональным признакам;

• свобода граждан в образовании партий и гражданских движений;

• создание необходимых материальных и прочих условий для развития науки, культуры, образования и воспитания граждан, формирующих их как свободных, культурных, нравственно чистых и социально активных, ответственных перед законом членов общества;

• свобода создания и деятельности средств массовой информации вне рамок государственной цензуры, ограниченная только законом;

• существование механизма, стабилизирующего отношения между государством и гражданским обществом (механизм консенсуса), и обеспечение безопасности функционирования последнего со стороны государственных органов.

К признакам существования гражданского общества относятся:

• наличие в обществе свободных владельцев средств производства;

• развитая демократия;

• правовая защищенность граждан;

• определенный уровень гражданской культуры;

• наиболее полное обеспечение прав и свобод человека;

• самоуправление;

• конкуренция образующих его структур и различных групп людей;

• свободно формирующиеся общественные мнения и плюрализм;

• легитимность.

Гражданское общество — открытое, демократическое, антитоталитарное, саморазвивающееся общество, в котором центральное место занимает человек, гражданин, личность. Оно несовместимо как с директивно-распределительной экономикой, навязыванием сверху принудительных образцов жизни и деятельности, так и с дикостью «периода первоначального накопления капитала», ярко проявившейся в наши 90-е.

Гражданское общество — часть общественной жизни и институтов, обеспечивающих условия для свободной деятельности для удовлетворения и реализацию разнообразных потребностей и интересов личности и социальных групп и объединений вне сферы государственного регулирования.

Существование гражданского общества, его формирование невозможны без появления граждан, реально имеющих равные гражданские права, высокие нравственные идеалы, чувства независимости и собственного достоинства, проявляющих уважение к правам и свободам других граждан, соблюдающих законы и правила общечеловеческого общежития. Реализация индивидуальности личности происходит во взаимоотношении с другими гражданами и общественными объединениями и институтами.

Гражданское общество возможно только при достижении определенного уровня личной культуры, экономической и социальной независимости, с одной стороны, и развитии общественных институтов и механизмов общественной координации, с другой.

В условиях демократизации общества, сокращения сфер присутствия и глубины регулирования процессов государством возрастает ответственность каждого члена общества за принимаемые им решения, повышается значение наличия у него необходимого уровня гражданской культуры. Без гражданской культуры говорить о гражданине как о самоценной личности в современном смысле этого слова, а значит, и о гражданском обществе, бессмысленно.

На наших глазах формируются принципиально новые, мощные человеко-машинные механизмы общественной координации с использованием интеллектуальных информационно-коммуникационных технологий. Новые возможности для координации и мобилизации несут сетевые СМИ и цифровые технологии, реализация проектов «умных сетей», «умных домов», «умных городов». Сформировался виртуальный мир, способный перебросить финансы в любую точку мира за треть секунды и вызвать кризис в любом реальном секторе экономики. Удвоение цифровой информации происходит каждые 11 часов, развиваются суперкомпьютеры и сетецентрические технологии, виртуализация, открытое и параллельное программное обеспечение. Происходит становление системы стратегической координации деятельности власти, бизнеса, граждан. Мы накануне формирования нового мира — мира творчества и «человека творческого». Важно пройти этот очередной этап обретения человечеством мощи без дополнительных рисков.

Гражданское общество в России развивается. В проекте Доклада Общественной палаты отмечается [11, с. 4]: кардинальная активизация гражданского общества, проявившаяся в последнее время, стала результатом масштабных общесоциальных изменений. В нашей стране сложились достаточно массовые слои и группы, решившие свои насущные жизненные проблемы. Для этих групп существенно выросла значимость ценности человеческого достоинства, ценностей гражданской активности.

Как было отмечено Президентом РФ Д. А. Медведевым [7], наше гражданское общество укрепилось и стало более влиятельным, существенно возросла социальная активность общественных организаций, это подтвердили и события последних недель. Увеличение активности некоммерческих организаций он считает одним из ключевых достижений последних лет. И сегодня в нашей стране более 100 тысяч некоммерческих организаций. Регистрировать их стало проще, а проверок деятельности НКО стало существенно меньше. И очень многим из них государство оказывает прямую помощь. Годовые объёмы благотворительности уже сейчас близки к 100 миллиардам рублей. В добровольческих акциях участвуют миллионы граждан. Они занимаются благоустройством территорий, социальной помощью семьям, которые находятся в трудной жизненной ситуации, поиском пропавших людей, защитой окружающей среды, многими другими полезными вещами. Всё это, безусловно, заслуживает уважения и приносит пользу нашему Отечеству.

Взаимодействие государственных органов и структур гражданского общества развивается в публичной сфере, формируются политические сети, объединенные общим интересом, взаимозависимостью, сотрудничеством и равноправием.

Роль диалога и взаимодействия государства и гражданского общества крайне важна. Как отмечено в Проекте Доклада общественной палаты, «Содержательный диалог между обществом и властью позволяет лучше решать насущные проблемы, чем демократия площадей. Конечно, такая демократия способна стряхнуть власть, иногда даже разрушить ее, но не сильна в созидании. Добиться искомого равновесия совсем непросто, учитывая в том числе исторические традиции нашей страны, где революция легитимнее стабильного развития, а слово «компромисс» имеет негативную коннотацию» [11, с. 116].

Взаимоотношения государства и гражданского общества являются наиболее значимым фактором развития страны. Чем более развито гражданское общество за счет развития его членов и их деятельности, многообразия ассоциаций, призванных выражать и защищать индивидуальные и групповые интересы людей, тем больший простор для развития демократического государства. Развитому гражданскому обществу соответствует развитое и просвещенное государство. Правовое государство — условие существования гражданского общества.

Одним из важнейших действующих направлений взаимодействия и влияния гражданского общества на кадры публичной власти является подготовка и повышение квалификации кадров.

Современные кадры должны иметь знания, умения и способности, конкурентоспособные в инновационной экономике, что требует непрерывности и гибкости образования: 1) обеспечение преемственности всех видов и уровней непрерывного образования, которая позволяет выстраивать индивидуальную образовательную траекторию для каждого обучающегося; 2) преодоление тупиковых ситуаций, закрывающих пути к дальнейшему продолжению обучения; 3) создание возможности повышения уровня профессионального образования и дальнейшего его совершенствования в системе повышения квалификации и переподготовки кадров [4, с. 3].

Несколько лет назад в лексиконе специалистов по связям с общественностью появился термин goverment relations (GR), то есть «связи с правительством», что в обиходе именуется лоббированием. Специалист по GR должен выстроить тесные, доверительные отношения между своим работодателем и властью — не решение конкретной проблемы, а установление неформального диалога, внутри которого обсуждаются конкретные «интересные» предложения. Среди отличительных черт новых технологий лоббизма можно отметить большую открытость при ведении диалога между властью и бизнесом, снижение роли прямых контактов, широкое привлечение бизнеса и общественных некоммерческих структур к выработке государственной политики в различных сферах экономики, использование косвенных технологий влияния (работа с общественным мнением, grass-roots lobbying, связи с медиасообществом и др.) и т. д. Все эти изменения привели к необходимости институционального выделения новой категории управленца — менеджера по связям с органами государственной власти или GR-менеджера [19].

Важнейшим направлением сотрудничества является частичное делегирование функций контроля институтам гражданского общества, разгрузка и сокращение аппарата контролирующих органов во власти и перенос основного его объема в формы общественного контроля, имеющий сетевой характер и недоступный коррупции.

Организация взаимодействия требует развития этики. Конкретизация указанных правил этического поведения выполнена в рамках разработанного Советом при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции «Типового кодекса этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих», на основе которого рекомендовано принять соответствующие кодексы в каждом государственном органе и органе местного самоуправления. Типовой кодекс закрепил принципы и правила служебного поведения служащих, объединив их воедино, а также установил рекомендательные этические правила служебного поведения, начиная от воздержива-ния от любого вида высказываний и действий дискриминационного характера, грубости, пренебрежительного тона, угроз, курения во время исполнения

служебных функций и др. Принятие Типового кодекса послужило активизации работы по противодействию коррупции в государственных органах.

Этические нормы тесно взаимосвязаны с антикоррупционным законодательством на государственной службе. Наравне с такими механизмами, как отбор и подготовка кадров, защита государственных служащих, этические стандарты на государственной службе, они являются важным средством предупреждения (профилактики) коррупции в зарубежных государствах.

В последнее время акценты реформирования государственной кадровой политики в зарубежных странах сделаны на обеспечение информационной открытости государственной службы. Большое внимание уделяется разработке и внедрению специальных информационных технологий при принятии управленческих решений при назначениях, подборах, перемещениях кадрового состава. Кроме того, с целью унификации кадровых процессов в государственных органах установлены и эффективно функционируют автоматизированные информационные системы [1, с. 23]

Важнейшим направлением взаимодействия является создание Общественной палаты и развитие системы общественных советов при органах власти. Советы сегодня созданы практически при всех органах системы публичной власти.

Можно предположить, что органы власти воспользуются успешным опытом института независимых экспертов и института независимых директоров, который успешно применяется в корпоративном управлении [9].

Важнейший шаг, сделанный государством навстречу гражданскому обществу и «выходящий за рамки устоявшихся институтов», — формирование открытого Правительства [7], объединяющего для решения стратегических и оперативных задач все уровни и ветви власти, общественных деятелей, экспертов, всех, кто готов участвовать в процессах реального управления государством, в выработке и экспертизе важнейших решений и программ. Такое открытое правительство — это ведь, по сути, социальный лифт для самых активных и талантливых людей, кадровый резерв для обновления и пополнения исполнительной власти в центре и в регионах.

Наконец, открытое правительство — это эффективный способ обратной связи, позволяющий оценить действенность государственной политики, принципиально иначе построить работу органов власти, сделать ее современной, опирающейся на инициативу с мест. Когда-то Эйзенхауэр сказал, что лозунг истинной демократии — не «Пусть это сделает правительство», а «Дайте нам сделать это самим».

Литература

1. Антошина Н.М. Административно-правовые основы формирования кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации — Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва, 2011 г.

2. Галиновский А.Л. Информационно-аналитическое и методическое обеспечение подготовки кадров высшей квалификации в аспирантуре инженерного профиля — Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора педагогических наук. Москва, 2008 г.

3. Латыпов Р.Ф. Государственная кадровая политика в постсоветской России: политические функции, модели, воздействие на эффективность политической власти и управления — Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук. Москва, 2011 г.

4. Моложавенко В.Л. Педагогическая концепция подготовки инновационных кадров в региональном университетском комплексе — Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора педагогических наук, Челябинск, 2010 г.

5. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба : учебник / В.Д. Граждан. — 2-е изд., перераб. и доп. — М. : КНОРУС, 2007. — 496 с.

6. Вступительное слово Президента РФ Медведева Д.А. на совещании по вопросам формирования резерва управленческих кадров 23. 07. 2008 — [Электронный ресурс]. Режим доступа: ЬИр://президент.рф/ %D0%BD%D0%BE%D0%B2%D0%BE%D1%81%D1%82%D0%B8/861

7. Послание Президента Федеральному собранию, 22 декабря 2011 года — [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://президент.рф/D0%B2%D1%8 B%D1%81%D1%82%D1%83%D0%BF%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D1 %8F/14088

8. Кочетков А.П. Гражданское общество: проблемы исследования и перспективы развития // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 12, Полит. науки. — 1998. — № 4. — С. 93.

9. Пищулин О.В. Институт независимых директоров — М.: ВЭО Москвы.

10. Энциклопедический словарь по управлению персоналом — М., 2004.

11. Проект доклада Общественной палаты Российской Федерации о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2011 год. — М., Общественная палата Российской Федерации, 238 с.

12. Кадры. Глоссарий. Ру — [Электронный ресурс]. Режим доступа: ЬИр:// www.g1ossary.ra/cgi-bin/g1_sch2.cgi?RKgkw:

13. Махортов Е.А Что такое GR? — [Электронный ресурс]. Режим доступа: ЬИр://1оЬЬуі^.га/іпдех.рЬр?аг1:іс1е_ііі=2851