CC BY
88
А. В. Волкова
ПУБЛИЧНЫЕ ЦЕННОСТИ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Отвечая на вопрос о причинах выбора государством того или иного курса, политологи сходятся во мнении о том, что политика государства как в целом, так и по отраслям представляет собой результат воздействия многих факторов, среди которых большим весом обладают факторы исторического и культурного плана: особенности исторического развития, господствующий тип политической культуры, общественное мнение, публичные ценности.
«Публичная политика как ключевая фаза современного политического процесса включает регулирование таких областей, как здравоохранение, жилищное строительство, налоги, социальное страхование, экологическую безопасность, образование, занятость» [1, с. 364]. Мы будем понимать под публичной политикой целеориентированный курс правительства, который отвечает интересам общества.
Сегодня, в условиях ориентации на демократический путь развития, именно публичные ценности выступают объединяющим началом, поскольку они вырабатываются путем публичной дискуссии, имеют отношение ко всем без исключения гражданам государства и находятся под их защитой [2].
Приступая к анализу государственной кадровой политики в Российской Федерации, следует отметить, что она совсем недавно получила признание в качестве специального предмета изучения. Современная административная наука рассматривает кадровую политику как важнейшее направление государственной политики, имеющее отношение ко всем элементам государственного управления, а по сути оказывающее влияние на все сферы публичного управления.
Понимая под кадровой политикой стратегию, политический курс работы с кадрами на общегосударственном уровне, где субъектом выступает государство, нельзя забывать, что это в то же самое время и выражающая волю народа государственная стратегия формирования, развития и рационального использования кадров, всех трудовых ресурсов страны [3, с. 13-16]. Данное определение вполне соответствует современному представлению о государстве как о публичном, выступающем от имени всех и, значит, центральном акторе самоорганизации общества. Возрастание роли государства в период мирового кризиса 2007-2009 гг. лишь придало этой позиции дополнительную актуальность и новое звучание.
Выделяемые ранее этапы разработки кадровой политики, такие как выработка кадровой доктрины, принятие концепции государственной кадровой политики; определение системы целей, принципов и приоритетов, разработка различных программ, реализация кадровой политики, остаются совершенно справедливыми [4]. Но сегодня они могут быть дополнены требованием к государству максимально привлекать граждан к решению общественно значимых, публичных задач. Прежде всего это касается обсуждения принципиально важных качественных вопросов государственной кадровой политики: вопросов приоритетов, ценностных ориентаций, основных принципов.
© А. В. Волкова, 2011
В результате чего государственная кадровая политика предстает системой подготовки кадров в соответствии с системой публичных ценностей, к ее важнейшим задачам относится необходимость воспроизводить людей, готовых к публичной дискуссии, а не только квалифицированных профессионалов, знатоков своего дела.
В России правовое обеспечение традиционно рассматривается как ключевое звено совершенствования государственной кадровой политики, начиная с периода ее становления, в качестве которого мы традиционно можем назвать «начало всех начал» — период петровских реформ.
Но совокупность федеральных и региональных нормативных актов, обеспечивающих кадровую политику, не в полной мере отвечают задаче построения в России правового демократического государства, не только по причине отсутствия базового, публичного документа, касающегося общих принципов государственной кадровой политики, но и в связи с правовой неполнотой и неопределенностью современного уровня конституционно-правового регулирования вопросов государственной службы и кадровой политики.
Комплексное рассмотрение становления и развития системы правового обеспечения кадровой политики в органах государственной власти на всем протяжении существования Российского государства, в том числе и советского периода, позволяет проследить как общую тенденцию к усилению правовой регламентации кадровой политики, так и периодическое усиление (в моменты глубинных социальных преобразований) политической составляющей данного процесса.
Актуальность проблемы государственной политики в сфере подготовки и закрепления высококвалифицированных кадров связана с прямой зависимостью между переходом страны на инновационный путь развития и созданием прогрессивной системы формирования и эффективного использования отечественного кадрового потенциала.
Существовавшая в советское время иерархическая партийная структура подготовки, повышения квалификации и назначения кадров была уничтожена, хотя влияние сформированных этой системой традиций и системы отношений еще сохраняется в общественном сознании. Перманентные реформы в системе государственного управления в 1990-х годах сопровождались существенной потерей качества кадрового потенциала, разрушением системы воспроизводства кадров. Вновь создаваемая система действовала крайне неэффективно: государственным «Роскадрам» в период 1991-1994 гг. удалось сформировать некоторые общие основания новой системы государственной службы, что выразилось в принятии закона 1995 г. и создании системы подготовки государственных служащих через академии государственной службы, но дальнейшие шаги в этом направлении не были успешны. К середине первого десятилетия нового века процесс потери опытных кадров в различных сферах профессиональной деятельности и разрыв в преемственности поколений стали очевидены, и восстановить кадровый потенциал будет очень трудно. Фактически проблема восстановления кадрового потенциала страны — дело не только государственных структур, но и общества, что требует совместных государственно-публичных действий.
Значительное число научных работ во второй половине 1990-х — начале 2000-х годов (С. В. Пирогов, В. И. Матирко, В. А. Козбаненко, А. В. Оболонский) и ряд научно-исследовательских проектов, осуществленных крупнейшими научными центрами (РАГС, СПбГУ и т. д.), безусловно, должны были способствовать развитию публичной
дискуссии по вопросам выработки кадровой политики. Они могли рассматриваться как подготовительный этап принятия Концепции государственной кадровой политики РФ, но следует признать, что и сегодня, спустя более десяти лет, вопросы кадровой политики остаются нерешенными.
К числу основных проблем современного государственного управления в России следует отнести:
• Отсутствие Концепции государственной кадровой политики Российской Федерации, на компенсацию чего были направлены попытки различных отраслей народного хозяйства и различных субъектов РФ в прошедшие десятилетия формировать свою кадровую политику.
• В долгосрочной программе действий Правительства нет даже раздела ее кадрового обеспечения, не предусмотрено также формирование кадровой политики и в планах законотворческих инициатив [5; 5].
• Сохранение лидирующего положения патрон-клиентских отношений.
Федеральная программа переподготовки управленческих кадров, учебные планы
федеральных учебных центров носят фрагментарный характер. Так, государственный план подготовки управленческих кадров реализуется в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 1997 г. № 774 «О подготовке управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации» и постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 г. № 177 «О подготовке управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации в 2007/08-2012/13 учебных годах».
В большинстве российских компаний отсутствуют система и программы непрерывной фирменной подготовки руководителей-профессионалов для среднего и высшего менеджмента, способных по своим знаниям, навыкам и мировоззрению эффективно управлять развитием компаний в условиях рыночной экономики.
Стратегическим направлением государственной кадровой политики РФ должно быть не только усиление роли государства в создании условий использования работниками профессиональных способностей, но и повышение уровня вовлеченности институтов гражданского общества в процесс выработки публичной политики. Новая система обучения кадров должна научить будущего специалиста в процессе практической деятельности выявлять проблемы, изучать способы их самостоятельного разрешения и установления взаимоотношений в системе взаимодействия людей.
В связи с этими утверждениями можно задать вопрос о том, есть ли в российском обществе консенсус по поводу общественных ценностей, выработаны ли публичные ценности обществом, или неэффективность целых отраслей публичной политики связана с отсутствием базового набора публичных ценностей и серьезными разногласиями в обществе.
Так, в преамбуле Конституции РФ 1993 г. зафиксированы некоторые национальные, публичные ценности, а именно: права и свободы человека, гражданский мир и согласие, государственное единство, равноправие и самоопределения народов, любовь и уважение к Отечеству, вера в добро и справедливость, демократия, ответственность и т. д. [7]. Но существуют реальные сомнения в том, является ли Конституция 1993 г., принятая в условиях жесткой политической борьбы, носящей не столько партийный, сколько личный характер, документом, отражающим публичный консенсус в его формальном и неформальном смыслах. Тема национальных ценностей (или, как говорят
институциональные экономисты, надконституционных правил) и конституционного строя не нова в научных дискуссиях, касающихся сферы публичного управления. Так, более сорока лет назад Дж. Бьюкенен, а затем Д. Норт исследовали развитие государств с точки зрения действия двух факторов: конституционных, формальных правил высших порядков и надконституционных, национальных норм, т. е. публичных ценностей.
В связи с этим интересна позиция А. Аузана. Он отстаивает достаточно радикальный тезис о том, что в современной России не сложился еще перечень публичных ценностей, но идет процесс их выработки: «...мы сейчас живем без ценностей (и в этом смысле не определены, не идентифицированы как нация. Мне кажется, вы не назовете такие ценностные требования, исполнение которых означало бы интеграцию. У нас сейчас нет этого набора». Но «формирование национальных ценностей — это реальный социальный процесс, который, на мой взгляд, сейчас идет» [8]. В связи с чем надо уделять внимание тому, в каких механизмах эти ценности формируются.
На наш взгляд, существуют несколько возможных форм национального диалога — это прежде всего публичная дискуссия о долгосрочных целях развития страны.
Пути ее активизации — парламентские дискуссии и организация гражданских форумов.
Разработка различными профессиональными группами своих этических кодексов и их широкое обсуждение, имеющее конечной целью формирование мощной этической инфраструктуры.
Но публичные ценности не могут сформироваться без определенных конституционных механизмов и институтов, обеспечение которых и должно быть зоной ответственности современного российского государства, которое при этом должно не навязывать обществу свои приоритеты, а привлекать его к сотрудничеству.
Если попытаться выявить перечень тех публичных ценностей, которые активно дискутируются в России при активном участии государства, то на первое место, безусловно, выйдет ответственность, активно пропагандируемая во всех отраслях публичной сферы и понимаемая как всеобщая ответственность за выработку и реализацию публичной политики. Особую актуальность это приобрело в связи с масштабной административной реформой, осуществляемой последние восемь лет, поскольку:
1. Привнесение в систему государственного управления рыночных механизмов, принципов и ценностей, повышающих мотивацию и эффективность работы в целом, имело и негативные последствия. С проникновением на государственную службу элементов бизнес-деятельности и бизнес-отношений, с развитием практики командной работы и борьбы за финансирование пилотных проектов в системе нравственных норм и принципов морали государственной службы все отчетливее проявляется принцип «делового макиавеллизма», поощряется погоня за экономической выгодой.
2. Достаточно частые структурные изменения государственного аппарата федерального и регионального уровней 2000-2009 гг., пока не приведшие к достижению поставленных целей и к ощутимому повышению эффективности государственного управления, способствовали разрушению привычного «уклада» государственной службы. Произвольные и немотивированные изменения и сокращения в любой сфере неизбежно ведут к деморализации персонала, утрате доверия к социальному окружению, оттоку кадров, становится непреодолимым препятствием на пути формирование высокого уровня ответственности за результат своего труда. А ведь проблема ответственности за результат деятельности может быть названа одной из главных этических проблем
на государственной службе. Исследования ВШЭ выявили «фоновый провал» по группе государственных служащих среднего возраста со стажем работы 6-15 лет, т. е. наиболее перспективных и в то же время уже достаточно опытных людей, носителей и трансляторов корпоративной морали [9]. Имеет место и конфликт поколений, который, к сожалению, в целом ряде случае разрешается далеко не этическими методами.
3. Процесс создания профессионального этического кодекса идет всегда под влиянием двух факторов: развития общественных представлений и внутренних, корпоративных потребностей в закреплении системы своих ценностей и приоритетов. Несмотря на отречение от «этического кодекса советского чиновника-партийца», в современной России есть тенденции и к реставрации партийной чиновничьей морали в ее худшем варианте, поощрение конформизма, лицемерия, двойных стандартов, показная верноподданность партийным лидерам.
Принцип ответственности положен в основу подавляющего большинства российских профессиональных этических кодексов, что позволяет сделать вывод о значимости этой ценности для государственной кадровой политики в целом. Закрепленный Указом Президента РФ об общих принципах служебного поведения государственных служащих [10], он в разных формулировках встречается в отраслевых и региональных документа. «Государственные гражданские служащие Ленинградской области, замещающие должности государственной гражданской службы Ленинградской области в органах исполнительной власти и аппаратах мировых судей Ленинградской области, сознавая ответственность перед государством, обществом и гражданами, призваны» [11]. Гражданский служащий Минздравсоцразвития, «сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, защищает права граждан и интересы Российской Федерации, соблюдает Конституцию Российской Федерации, законодательство Российской Федерации и обеспечивает их исполнение; верен профессиональному долгу» [12].
О публичном характере деятельности государственных служащих свидетельствует этический кодекс Аппарата Государственной Думы РФ, поскольку заявлено, что он «служит основой для формирования должной морали в сфере гражданской службы, уважительного отношения к гражданской службе в общественном сознании, а также выступает как институт общественного сознания и нравственности гражданских служащих, их самоконтроля» [13].
Этот принцип сегодня реализуется при осуществлении представителями гражданского общества экспертизы готовящихся законов, правительственных решений. Привлечение бизнеса и общественных некоммерческих структур к выработке государственной политики в различных сферах экономики предполагает не только согласование интересов, формирование общей системы ценностных ориентиров, но и совместную ответственность.
Другой, не менее часто упоминаемой сегодня в российской публичной сфере ценностью является доверие. Это одна из наивысших гуманистических ценностей, взаимная уверенность субъектов в порядочности и доброжелательности. В институциональном плане она понимается как готовность сотрудничать и обмениваться значимой информацией, а возникает в результате приобретения социального опыта, опыта межличностного или межинституционального общения и поддерживается им.
Тема доверия возникает и в первом Послании Федеральному Собранию Д. Медведева, при анализе путей преодоления Россией современного экономического кризи-
са: «.то, что нам сегодня больше всего необходимо, — это доверие и сотрудничество [14]. Уникальное в своем роде кадровое решение — отставка мэра Москвы «в связи с утратой доверия Президента» — получило большой общественной резонанс не только в связи с известностью личности, но также и из-за неординарности формулировки.
Одним из возможных путей, которые призваны помочь налаживанию межинсти-туциональных отношений доверия (между гражданским обществом и государством, между государством и бизнесом и т. д.), стала организация форумов, которые носят ярко выраженный проблемный характер.
С начала 2000-х годов в нашей стране проводятся различные общественно-политические и общественно-экономические форумы («Город и предприятие — стратегия эффективного партнерства и устойчивого развития в России», «Российский социально-экономический форум», «Социально-экономическое партнерство», «Социальноэкономический форум РЖД» и др.). Одни общественные форумы оказались разовыми мероприятиями, другие просуществовали несколько лет (научно-общественный форум «Формирование гражданского общества как национальная идея России XXI века»), а некоторые, получив мощный импульс развития и международное призвание, до сих пор проходят регулярно («Санкт-Петербургский экономический форум»).
Форум как институт, способствующий межличностному и межинституциональ-ному общению и, как следствие, формированию доверительных, открытых отношений, получивший за последние десять лет широкое распространение в России, характеризуется следующими чертами:
— открытое, публичное обсуждение проблем;
— равные, партнерские отношения между участниками;
— принцип добровольного участия;
— преобладание горизонтальных связей, отсутствие иерархии;
— консенсусный характер принятия решений.
Основная цель форумов — организация дискуссий по самым разным проблемам развития России, налаживание общения структур гражданского общества, помощь в выстраивании горизонтальных связей.
Следует обратить внимание на то, что при Д. Медведеве форумы как способ общения приобретают особую актуальность, они проходят практически ежемесячно в разных субъектах РФ.
Отдельный пример выстраивания доверительных отношений с гражданами — Интернет-активность самого Президента: ему принадлежат более десятка сетевых ресурсов, в том числе созданных для людей с ограниченными возможностями и даже для детей. Эти Интернет-ресурсы не только выполняют функцию информирования граждан о работе, общественной жизни и творчестве (фотографии) Президента, но и предполагают открытое обсуждение выступлений и программных статей. К примеру, обсуждение обращения «Россия, вперед!» Интернет-пользователями было активным и достаточно откровенным, учитывая количество комментариев, удаленных администратором сети по этическим соображениям. Сетевое общение должно давать (и часто дает) ощущение отсутствия иерархии, выстраивает равные партнерские отношения.
«В целях повышения доверия общества к государственным институтам» были утверждены общие принципы служебного поведения государственных служащих РФ [10].
На принципах доверия и участия, вовлеченности граждан в сферу публичного управления строится и деятельность программы «Кадровый резерв» — работа Федерального портала управленческих кадров. На него сегодня возложено «решение задач по обеспечению эффективности государственного управления, развитию инновационной экономики и гражданского общества невозможно без формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы. А важным условием для этого является приход на государственную службу мотивированных и целеустремленных профессионалов из разных сфер общественной жизни. привлечение на государственную службу “лучших из лучших” — будет по-новому решать Федеральный портал управленческих кадров» [15].
Создание Портала предполагает решение нескольких задач:
— формирование полноценного информационного ресурса по вопросам государственной гражданской службы;
— создание единой системы кадрового мониторинга;
— формирование базы данных о вакансиях на государственной гражданской службе;
— обеспечение возможности для граждан России, заинтересованных в поступлении на государственную гражданскую службу, сообщить о себе информацию, которая будет доступна кадровым службам государственных органов.
Однако проблема формирования отношений доверия и сотрудничества между государственными институтами и гражданским обществом должна рассматриваться как проблема двусторонних отношений. Прежде всего это готовность граждан использовать легальные, открытые, демократические каналы обратной связи для выражения своего мнения, интересов, протестов.
Доверие — принципиальный вопрос для установления долгосрочных, стабильных отношений между государством и гражданским обществом, но, на наш взгляд, справедливым представляется мнение А. Аузана, что среди необходимых российскому обществу публичных ценностей «первая. это договороспособность» [8]. Размышляя о современной российской публичности, следует признать, что именно этой публичной ценности так не хватает. С нее, по сути, должен начинаться процесс выработки и защиты публичных ценностей. Отсюда и ряд взаимосвязанных публичных ценностей, которые широко декларируются в российском обществе и в государственном управлении, но пока не оказывают должного влияния на процессы в публичной сфере: толерантность, взаимоуважение, свобода.
И такая «договороспособность» должна напрямую противостоять тому теневому договору, тем устойчивым патрон-клиентским отношениям, которые, к сожалению, пока остаются едва ли не определяющим фактором кадровой политики РФ. Специфической проблемой, препятствующей развитию государственной кадровой политики в русле демократического развития, по-прежнему является «приватизация» административного капитала, которая приводит к широкомасштабной коррупции [4, с. 47].
Исследования показывают, что этическая ориентированность не стала основой деятельности государственных служащих. Обратимся к данным социологических исследований, проведенных в 2004 г. учеными РАГС в 11 федеральных органах государственного управления, 12 регионах РФ на тему «Организационная культура государственной службы». На вопрос: «Чем руководствуется служащий при выполнении обязанностей?» — были получены следующие ответы: 69,9% — указаниями непосред-
ственного руководителя и частично должностными обязанностями; 61,2% — личной ответственностью за порученное дело; 53,6% — должностными инструкциями; 28% — интересами своей организации; 17% — только указаниями начальника; 15,7% — собственными представлениями о том, что необходимо выполнять; 13% — интересами общества. На вопрос: «Что лежит в основе стремления к служебному росту большинства государственных служащих?» — были получены следующие ответы: 50% — перспективы дальнейшего профессионального роста; 44,2% — желание больше зарабатывать; 40,4% — стремление занять достойное место в обществе; 30,8% — стремление полнее реализовать себя в управленческой сфере; 19,2% — надежда решить жилищную и другие бытовые проблемы; 15,4% — надежда установить более крупные деловые связи [16, с. 114].
Перефразируя известное утверждение, можно сказать, что общество — это определенный набор публичных ценностей и связанная с этим общая гордость за историческое прошлое. Будучи вовлеченными в публичность, лишаясь в значительной мере личных качеств, мы превращаемся в публичных акторов, решающих публичные задачи. Именно в процессе общественного взаимодействия, решения общественных проблем и в ходе свободной публичной дискуссии формулируются публичные ценности, которые в дальнейшем начинают определять и целеориентировать публичные процессы. Можно сказать также, что «окружающая среда (публичная политика) влияет на коммуникационные процессы, а коммуникация формирует и развивает окружающую среду» [17, с. 140].
Для достижения Россией обозначенных стратегических целей дальнейшее совершенствование правового обеспечения государственной кадровой политики должно основываться на принципах формирования высокопрофессионального, неполитизи-рованного управленческого аппарата, имеющего надежные социальные гарантии и отстаивающего публичные ценности.
Литература
1. Сморгунов Л. В. Современная сравнительная политология. Учебник. М.: РОССПЭН, 2002. 472 с.
2. Mark H. Moore on public value. 2007. 05 Nov. URL: http://www.management-issues. com/2007/11/5/mentors/mark-h_-moore-on-public-value.asp (дата обращения: 14.06.2011).
3. Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации / под общ. ред. С. В. Пирогова. М., 1996.
4. Формирование, реализация и развитие системы кадровой политики субъекта Российской федерации и эффективность государственного управления / под ред. В. Н. Котельниковой, Л. В. Сморгунова. Сыктывкар: Коми респ. академия гос. службы и управления, 2000. 74 с.
5. Концепция долгосрочного развития Российской Федерации до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/strategicPlanning/concept/ (дата обращения:
15.06.2011).
6. Материалы к Концепции долгосрочного социально экономического развития РФ до 2020. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/press/doc1219662993566 (дата обращения: 15.06.2011).
7. Конституция Российской Федерации. URL: http://www.constitution.ru/ (дата обращения:
23.04.2011).
8. Национальные ценности и конституционный строй. Публичная лекция А. Аузана. 2007. 11 июня. URL: http://www.polit.ru/lectures/2007/12/06/auzan.html (дата обращения: 11.06.2011).
9. Оболонский А. В. Реформирование государственной службы: этико-нравственный аспект // Право и управление. Интернет-журнал. 2008. № 1 (2). URL: http://www.mgimo.ru/files/13708/ ри21_2008-1(2)_оЬо1ошку_ге?эгт^Лос (дата обращения: 20.03.2011).
10. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (с изменениями на 16 июля 2009 г.). Документ с изменениями, внесенными: Указом Президента Российской Федерации от 20 марта 2007 г. № 372 (Собрание законодательства Российской Федерации, № 13, 26.03.2007); Указом Президента Российской Федерации от 16 июля 2009 года № 814 (Российская газета, № 131, 17.07.2009).
11.«О Кодексе этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Ленинградской области в органах исполнительной власти и аппаратах мировых судей Ленинградской области». Постановление Правительства Ленинградской области от 24 февраля 2011 года. № 29 ИС «Кодекс».
12. «Об утверждении Этического кодекса поведения государственных гражданских служащих Федеральной службы по труду и занятости». Приказ по Федеральной службе по труду и занятости Министерства здравоохранения и социального развития от 30 марта 2009 года. № 197-рк ИС «Кодекс».
13. «Кодекс этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Распоряжение Руководителя Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 14 марта 2011 г. № 2-40 ИС «Кодекс».
14. Послании Федеральному Собранию Президента РФ Д. Медведева. URL: http://krem1in.ru/ sdocs/appears.shtm1?stype=63372 (дата обращения: 18.02. 2011).
15. Федеральный портал управленческих кадров. URL: http://rezerv.gov.ru/About.aspx?t=17 (дата обращения: 8.05.2011).
16. Захаров Н. Л. Социокультурные и профессиональные регуляторы поведения российского чиновника // Социс. 2004. № 3.
17. Шерстобитов А. С. Коммуникативный подход к анализу политических сетей // Вестн. С.-Петерб. ун-та. Сер. 6. 2010. Вып. 1. С. 135-141.
Статья поступила в редакцию 16 июня 2011 г.
