CC BY
10следований 2009 года, те или иные формы протекционизма и личной зависимости по-прежнему господствуют в государственно-служебных отношениях)1.
В ходе реформирования российской гражданской службы допущена явная «ошибка преждевременного переключения», когда менеджеристские практики имплантированы в институциональную среду, не достигшую необходимого уровня «веберианизации». При этом установившееся еще в середине 90-х годов в госслужбе неэффективное равновесие умело инкорпорировало элементы менеджеризма, встроив их в сложные цепочки косвенного участия государственных служащих в предпринимательской деятельности и использования государственных ресурсов (прежде всего финансовых) в частных интересах. В новой конфигурации институциональной ловушки, в которой продолжает пребывать российская гражданская служба, в симбиотическом виде формальные установления, призванные рационализировать государственно-служебные отношения, и встроенные элементы нового государственного менеджмента сосуществуют с господством административного усмотрения, персоналистских и клиентелистских практик служебного взаимодействия и кадровой работы.
К сожалению, среди основных акторов нынешнего политического режима нет тех, кто был бы заинтересован в выработке и реализации перспективной траектории реформы гражданской службы. Основные группы политической элиты федерального и регионального уровней заинтересованы в сохранении высокой степени личной зависимости госслужащих от политического руководства; отсутствии четкой границы между политическими, патронажными и карьерными должностями в государственных органах; несформированности автономной системы управления государственной службой, а также в «рассеянности» служебных норм и этических стандартов (особенно антикоррупционного характера) для публичных должностных лиц. Крупный бизнес вполне устраивает сохранение теневого влияния на назначения чиновников, а также неформальные практики взаимодействия с государственными служащими. Существующие структуры, обеспечивающие развитие государственной службы (подразделения в Администрации Президента РФ, кадровые службы государственных органов и Минздравсоцразвития), имеют непосредственный интерес в сохранении неконсолидированности системы управления гражданской службой, так как создание такой системы лишит их статуса и возможностей распределения ресурсов на проведение реформы. Наконец, экспертное сообщество, которое до настоящего времени оказалось неспособно выработать перспективную траекторию реформы, заинтересовано в дальнейшем распределении средств на аналитическое обеспечение локальных изменений, которые достаются, преимущественно, структурам и персоналиям «своего круга», при этом реформа остается в целом закрытой для общественности.
В сложившемся дизайне игроков, факторов и обстоятельств реформа государственной гражданской службы и далее обречена на осуществление «частичных улучшений» при невозможности осуществить кардинальную институциональную трансформацию.
Степанов О.А.
д.ю.н., профессор Академии управления МВД России
КАЧЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ И МОДЕРНИЗАЦИЯ РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА
Качество - понятие емкое, присущее самым разным сферам современной общественной практики. Особое значение оно имеет в сфере государственно-управленческой деятельности. На качество управления влияют многие факторы, наиболее важными из которых является правовые.
Право, являясь эффективным инструментом власти, все в большей степени выступает как средство проведения прогрессивных социальных преобразований. В современных условиях оно призвано играть все более значимую роль в поддержании равновесия между человеком и государством. Именно право (с учетом возможности осуществления определенных форм насилия на его основе) может рассматриваться и как фактор влияния на формирование такого равновесия. И не случайно в 1 статье Конституции РФ утверждается, что «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Исходя из этого, уже 17 лет наша страна в ходе демократического развития строит общество, в котором главным должно стать уважение к личности, к мнению каждого. И все более очевидным в рамках такого строительства становится то, что только единым фронтом-всем вместе можно создать в России комфортные условия для жизни и духовного развития людей. Для этого, прежде всего, необходимо наличие обратной связи между властью и населением.
Политическая система, созданная в России в середине 90-х годов прошлого века, постепенно себя изживает. Фактически «тотальная» частная собственность на основные средства производства, на все виды ресурсов, на землю и земные богатства породила малоэффективных собственников и воспроизводит класс коррумпированного чиновничества, которые вместе способствуют развитию хаоса и превращению страны во все менее жизнеспособное пространство.
«С каждым годом нас становится всё меньше. Алкоголизм, курение, дорожно-транспортные происшествия, недостаточная доступность многих медицинских технологий, экологические проблемы сокращают жизнь миллионов людей. А наметившийся рост рождаемости пока не компенсирует убыль населения» отметил Д. Медведев в своей статье «Россия, вперед!». В этой связи Президент России обратил внимание на то, что демократия нуждается в защите,
1 Турчинов А.И., Магомедов К.О. Современные проблемы кадровой политики и управления персоналом в России. Социологический анализ. - М., 2009. - С. 4-5.
прежде всего, от коррупции, порождающей произвол, несвободу и несправедливость и на то, что центральной частью такого защитного механизма должен быть суд, действующий в соответствии с новым законодательством о судоустройстве, призванный очистить страну от коррупции -«Нужно учить правоохранителей охранять и защищать права и свободы. Справедливо, чётко и эффективно разрешая конфликты в правовом поле».
В этой связи нельзя не обратить внимания и на то, что на 25-й встрече на высшем уровне в Ростове-на-Дону 31 мая - 1 июня 2010г. Россия и ЕС дали старт инициативе «Партнёрство для модернизации», приоритетные области которого в т.ч. должны включать: обеспечение эффективного функционирования судебной системы и усиление борьбы против коррупции.
Весьма примечательный характер в этой связи носит кардинально меняющаяся позиция Конституционного Суда Российской Федерации, которая нашла свое отражение в весьма громких публикациях в «Российской газете».
Так, в достаточно противоречивых друг другу по содержанию статьях «Повторение пройденного»1 и «Предел уступчивости»2 председатель Конституционного суда РФ В. Зорькин сначала оправдывает отмену смертной казни путем принятия «разъяснительного определения» судьями КС заботой об «охране Конституции» и стремлением не допустить «смуты и государственного распада», а также тем, что «нынешняя Россия - и ее политический класс, и большая часть общества - не отказывается от вхождения в Европу, от участия в европейском процессе». А затем, менее чем через год заявляет, что Россия в рамках такого вхождения может не исполнять решения Европейского суда по правам человека в Страсбурге, если эти решения идут вразрез с конституционными основами страны и могут привести к массовым беспорядкам - «... хотя Конституция и устанавливает приоритет международного договора над нашими законами, эти международные договоры не имеют приоритета над самой Конституцией».
Следует заметить, что Российская Федерация с учетом принятых на себя обязательств в рамках Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод должна была осуществить ратификацию подписанного в апреле 1997 года Протокола №6 об отмене смертной казни в мирное время в течение трех лет, но до сих пор не сделала этого.
В настоящее время Уголовный кодекс РФ в качестве альтернативной меры наказания предусматривает наказание в виде смертной казни за 5 видов преступлений: по ч. 2 статьи 105 УК (убийство при отягчающих обстоятельствах); по статье 277 УК (посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, совершенное в целях прекращения его государственной или иной политической деятельности либо из мести за такую деятельность); по статье 295 УК (посягательство на жизнь лица, осуществляющего правосудие или предварительное расследование); по статье 317 УК (посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа); по статье 357 УК (геноцид - действия, направленные на полное или частичное уничтожение национальной, этнической, расовой или религиозной группы как таковой). При этом ни одна из указанных норм уголовного закона не устанавливает смертную казнь в качестве единственного наказания: альтернативой смертной казни, может быть, лишение свободы на определенный срок (до 20 лет) либо пожизненное лишение свободы. Право выбора того или иного вида наказания принадлежит суду, рассматривающему конкретное дело. Кроме того, лицо, приговоренное к наказанию в виде смертной казни, имеет право на обращение к президенту РФ с просьбой о помиловании.
Разъяснительное определение Конституционного суда РФ от 19 ноября 2009 года, запрещая судам общей юрисдикции назначать наказание в виде смертной казни за особо тяжкие преступления против жизни, устанавливает «бессрочный мораторий» на применение смертной казни за убийства, в т.ч. массового характера, а также не позволяет поставить превентивный заслон коррупции, результатом которой является гибель людей. Убийство двенадцати человек, четверо из которых были дети, 5 ноября 2010 г. в станице Кущевская Краснодарского края членами организованной преступной группы, действующей при попустительстве властей, является тому прямым подтверждением.
Руководствуюсь целесообразностью при установлении бессрочного моратория на смертную казнь, Конституционный суд РФ фактически признал «неконституционной» и не подлежащей применению часть вторую статьи 20 Конституции РФ, которая гласит: «Смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным законом в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей» подтверждением. При этом формально указанная статья Конституции РФ продолжает сохранять свой прежний вид и прежнее содержание.
Между тем по сравнению с западным обществом Россия все еще сохраняет нравственные ориентиры, основанные на естественной, а не «политкорректной» терпимости.
По данным «Левада-Центра», 84% опрошенных россиян осенью 2010 г. считали, что они никак не влияют на политику. И это вполне объяснимо. Ведь вопреки мнению абсолютного большинства граждан России поддержавших в 2009 г. отмену моратория на смертную казнь (более 70% опрошенных), Конституционный суд РФ осуществил ревизию Конституции России, которая уже оказывает свое воздействие на развитие российского общества. В завуалированной форме данный факт был признан и представителем президента в Конституционном суде М. Кротовым, заявившим, что «Конституционный суд создал новую правовую реальность, которая еще должна будет теоретически осмыслена в дальнейшем, - это, конечно, прецедент.»3.
Хотя морально-этический аспект проблемы смертной казни в современном обществе является действительно сложным, следует помнить, что в практике обеспечения качества государственного управления нередко возникают, так называемые управленческие ловушки, которые важно не только вовремя распознавать, но и не попадать (хотя это и не всегда бывает просто) в них.
1 Российская газета. - М., 2009. - 11 декабря.
2
Российская газета. - М., 2010. - 29 октября.
Российская газета. - М., 2009. - 20 ноября. - С. 2.
