CC BY
27DOI 10.47643/1815-1337_2023_5_166
К ВОПРОСУ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ЛИКВИДАЦИИ НЕФТЯНОГО ЗАГРЯЗНЕНИЯ В АРКТИКЕ On the issue of prevention and elimination of oil pollution in the Arctic
СЛЕПЦОВ Анатолий Николаевич,
кандидат юридических наук, заведующий кафедрой юридический факультет Северо-Восточный федеральный университет им. М.К. Аммосова. 677000, Россия, Республика Саха (Якутия), г. Якутск, ул. Белинского, 58. E-mail: uyandi@mail.ru;
ИВАНОВА Ирина Анатольевна,
магистрант, юридический факультет
Северо-Восточный федеральный университет им. М.К. Аммосова. 677000, Россия, Республика Саха (Якутия), г. Якутск, ул. Белинского, 58. E-mail: irina.sleptsova00@gmail.com;
Sleptcov Anatolii Nikolaevich,
PhD in Law Head of Department Faculty of Law M.K. Ammosov North-Eastern Federal University. 677000, Russia, Republic of Sakha (Yakutia), Yakutsk, ul. Belinsky, 58. E-mail: uyandi@mail.ru;
Ivanova Irina Anatolyevna,
student Faculty of Law North-Eastern Federal University them. M.K. Ammosova. 677000, Russia, Republic of Sakha (Yakutia), Yakutsk, ul. Belinsky, 58. E-mail: irina.sleptsova00@gmail.com
Статья подготовлена в рамках гранта РФФИ 21 -510-22001 «Государственное регулирование недропользования и охраны окружающей среды во Франции и в арктической зоне Российской Федерации: сравнительное исследование, методология и практика».
Краткая аннотация: В работе рассмотрены вопросы правового регулирования деятельности по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов. На основе анализа действующего законодательства делается ряд выводов и предложений. В частности отмечается, что нормы, регулирующие отношения в рассматриваемой сфере, главным образом посвящены в основном мероприятиям, осуществляемым уже непосредственно после разлива. Предупредительным мерам в законодательстве ранее не уделялось должного внимания. Законодательное и техническое регулирование деятельности, должно носить профилактический характер с оперативными мерами на случай ЧС.
Abstract.: The paper considers the issues of legal regulation of activities to prevent and eliminate accidental spills of oil and oil products. Based on the analysis of the current legislation, a number of conclusions and proposals are made. In particular, it is noted that the rules governing rela tions in the area under consideration are mainly devoted to activities carried out immediately after the spill. Preventive measures in the legislation are not given due attention. Legislative and technical regulation of activities should be preventive in nature with operational measures in case of emergencies.
Ключевые слова: Арктика; разлив нефти и нефтепродуктов; техногенная авария; вред окружающей среде; чрезвычайная ситуация; предупреждение аварийных разливов нефти; добыча, транспортировка и хранение нефти и нефтепродуктов.
Keywords: Arctic; spill of oil and oil products; man-made accident; harm to the environment; emergency; prevention of emergency oil spills; booty, transportation and storage of oil and oil products.
Для цитирования: Слепцов А.Н., Иванова И.А. К вопросу предупреждения и ликвидации нефтяного загрязнения в Арктике //Право и государство: теория и практика. 2023. № 5(221). С. 166-168. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_5_166.
For citation: Sleptcov A.N., Ivanova I.A. On the issue of prevention and elimination of oil pollution in the Arctic // Law and state: theory and practice. 2023. No. 5(221). pp. 166-168. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_5_166.
Статья поступила в редакцию: 12.04.2023
Одним из источников причинения вреда окружающей среде является промышленная деятельность, связанная с добычей, транспортировкой и хранением нефти и нефтепродуктов. Техногенная авария в данной сфере не являются редкостью, а их последствия для природы в некоторых случаях достигают катастрофических масштабов, восстановление нарушенного состояния окружающей среды в Арктике может занимать долгие годы либо восстановлению не подлежит вообще.
Один из крупнейших разливов топлива в российской истории произошел 29 мая на Норильской ТЭЦ в Арктике. Режим чрезвычайной ситуации межмуниципального уровня был введен из-за разгерметизации одного из резервуаров, в котором хранилось дизельное топливо. В окружающую среду попало более 20 тысяч тонн нефтепродуктов[12].
В настоящее время вопросы правового регулирования деятельности по предупреждению и ликвидации разливов нефти является одной из важнейших направлений обеспечения экологической безопасности России.
В соответствии со статьей 58 Конституции РФ каждый гражданин обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. В ч. 1 ст. 9 Конституции РФ определено, что, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Как справедливо отмечает М.М. Бринчук, предупреждение экологического вреда, способствует предупреждению экогенного вреда, т.е. вреда здоровью и жизни человека в результате воздействия на него нарушенной, загрязненной окружающей среды [2].
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 №7-ФЗ содержит требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки. В соответствии с этими требованиями при эксплуатации объектов нефтегазодобывающей промышленности должны предусматриваться «эффективные меры» по очистке и обезвреживанию отходов производства, рекультивации загрязненных земель, снижению негативного воздействия на окружающую среду, возмещению оказанного вреда окружающей среде.
Эксплуатация объектов нефтегазодобывающей промышленности в акваториях водных объектов, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ допускается при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы, экспертизы проектной документации [8].
Согласно Федеральному закону «О континентальном шельфе Российской Федерации» лицензия на пользование недрами должна содержать информацию:
- мерах экологического и гидрометеорологического обеспечения пользования участками, в том числе об организации мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, предупреждения, снижения и возмещения ущерба, наносимого окружающей среде, в том числе водным биоресурсам;
- мерах по предотвращению и ликвидации аварийных ситуаций;
- мерах, предусматривающих применение технологий и методов ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в морской среде в ледовых условиях, при разработке минеральных ресурсов континентального шельфа в ледовых условиях.
Публично-правовые (государственно-правовые) науки
В 2012 году Закон был дополнен статьей 22.2, установившей обязанности эксплуатирующих организаций при осуществлении мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов. Нововведением стало обязательное условие наличия положительного заключения государственной экологической экспертизы плана по предупреждению и ликвидации разливов нефти.
К обязанностям эксплуатирующей организации при возникновении разливов нефти и нефтепродуктов относится: оповещение надлежащих органов о факте разлива нефти и нефтепродуктов; обеспечение организации и проведения работ по локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов; принятие мер по защите жизни и сохранению здоровья работников и людей, находящихся в зоне разлива, мер по защите и сохранению морской среды, водных биоресурсов; возмещение в полном объеме вреда, причиненного окружающей среде, в том числе водным биоресурсам, жизни, здоровью граждан, а также расходов на привлечение дополнительных сил и средств [9].
Схожие нормы содержит и федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» от 31.07.1998 №155-ФЗ.
Статья 32 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне РФ» от 17.12.1998 №191-ФЗ под названием «Защита и сохранение покрытых льдом районов» дословно повторяет текст статьи 234 Конвенции по морскому праву 1982 г. и закрепляет право Российской Федерации принимать федеральные законы, иные нормативные правовые акты и обеспечивать их соблюдение в отношении районов, покрытых льдом, находящихся в пределах исключительной экономической зоны [10].
01.01.2021 вступил в силу Федеральный закон № 207-ФЗ, которым введены новые обязанности для лиц, осуществляющих деятельность по добыче, производству, транспортированию, хранению и реализации углеводородного сырья и продукции из него.
09.01.2021 на официальном интернет-портале правовой информации опубликовано Постановление Правительства РФ от 31.12.2020 № 2451 «Об утверждении Правил организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации и территориального моря Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» [5], конкретизирующее обязанности отдельных лиц в связи с возможными разливами нефти и нефтепродуктов
Постановление, которое определяет, какие лица обязаны разработать план по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов (далее -ППЛРН), устанавливает требования к содержанию ППЛРН, а также регламентирует порядок проведения комплексных учений по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов (далее - Разливы) и т.д.
В связи с принятием Постановления с 01.01.2021 утратили силу постановления Правительства РФ от 21.08.2000 № 613 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов» и от 15.04.2002 № 240 «О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации», которыми ранее руководствовались организации в случае Разливов.
Пункт 2 Правил организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации и территориального моря Российской Федерации (далее - Правила) вводит понятие «ликвидация Разлива», которая направлена на локализацию Разлива, сбор разлившихся нефти и нефтепродуктов, прекращение действия характерных опасных факторов, исключение возможности вторичного загрязнения окружающей среды, а также на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь
Одним из этапов ликвидации Разлива является локализация Разлива, цель которой - прекратить распространение разлитой или выливающейся нефти (нефтепродуктов) на поверхности грунта или водного объекта путем установки заграждений, проведения земляных работ или использования специальных средств.
Чтобы подтверждать готовность эксплуатирующей организации к локализации и ликвидации Разливов, необходимо регулярно проводить комплексные учения по локализации и ликвидации МРО Разлива.
Разливы нефти и нефтепродуктов классифицируются как чрезвычайные ситуации в зависимости от объема и площади разлива, нижние уровни разлива, необходимые для отнесения его к категории чрезвычайных ситуаций, установлены в Приказе Министерства природы и экологии РФ от 03 марта 2003 г. №156 «Об утверждении Указаний по определению нижнего уровня разлива нефти и нефтепродуктов для отнесения аварийного разлива к чрезвычайной ситуации».
Во исполнение постановления Правительства РФ от 21 августа 2000 г. № 613 был издан приказ МЧС России №621 от 28 декабря 2004 г. «Об утверждении Правил разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» [7].
Как видно, правовое регулирование непосредственно в сфере предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов осуществляется по большей части на уровне подзаконных актов.
В целях ликвидации пробелов в правовом регулировании отечественного законодательства в сфере недропользования, предупреждения и ликвидации нефтяных разливов и охраны арктической окружающей среды, исследователи выделяют несколько путей его совершенствования. Так, по мнению Е.Ф. Гладун, необходимы разработка и принятие отдельного федерального закона, регулирующего вопросы недропользования и охраны окружающей среды Арктической зоны РФ в условиях промышленного освоения, либо дополнение уже существующих нормативно-правовых актов в этой сфере нормами, устанавливающими специальный правовой режим для Арктической зоны РФ с учетом особенностей и уязвимостей региона [3]. Подобной точки зрения придерживается и Н.И. Хлуденева [11].
В.Б. Агафонов придерживается точки зрения о том, что развитие законодательства в области предупреждения и ликвидации разливов нефти должно двигаться в сторону принятия отдельного нормативно-правового акта, устанавливающего специальные требования технического характера к опасным производственным объектам, эксплуатация которых может привести к разливу нефти и нефтепродуктов [1].
Можно согласиться и с мнением А.А. Соловьянова о возможности усовершенствования правового регулирования в области предотвращения и ликвидации нефтяного загрязнения путем принятия «концептуального документа» (по аналогии с Законом США о загрязнении нефтью), регулирующим вопросы предотвращения загрязнения морских вод Арктической зоны РФ нефтяными углеводородами [7].
Восстановление пострадавшей окружающей среды за счет средств, взысканных в качестве компенсации экологического вреда, является на сегодняшний день вопросом, заслуживающим повышенного внимания. Для того чтобы такие денежные средства не растворились в соответствующих бюджетах, а были реально использованы на восстановление пострадавшей окружающей среды, целесообразно предусмотреть в законодательстве необходимость создания целевых фондов, в которые будут перечисляться денежные средства, взысканные в качестве компенсации за причиненный вред. Их расход должен быть возможен исключительно на проведение работ (мероприятий), связанных с восстановлением пострадавшей окружающей среды (отдельных природных объектов и т.п.) [4].
Касательно совершенствования норм об ответственности за невыполнение требований законодательства, Кодекс об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195 Федеральным законом от 21.12. 2021 №427-ФЗ была введена статья 8.50. «Нарушение требований по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов», предусматривающей административную ответственность за представление на согласование плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, содержащего заведомо недостоверные сведения (информацию). Также предусматривается ответственность за неисполнение обязанности ут-
вердить в установленном порядке план предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов либо неосуществление мероприятий, предусмотренных указанным планом.
Устанавливается ответственность за неисполнение обязанностей по созданию системы наблюдений за состоянием морской среды в районе осуществления деятельности, подтверждению финансового обеспечения проведения мероприятий, предусмотренных планом предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов. Предписывается иметь в наличии собственные аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования, силы и средства постоянной готовности, предназначенные для предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, и привлекать на договорной основе указанные аварийно-спасательные службы и указанные аварийно-спасательные формирования. Вводится ответственность за неоповещение уполномоченного органа о факте разлива нефти и нефтепродуктов, оповещение уполномоченного органа о факте разлива нефти и нефтепродуктов без представления необходимых сведений или представление в уполномоченный орган заведомо недостоверных сведений о факте разлива нефти и нефтепродуктов. Предусматривается административная ответственность за невыполнение в установленный срок предписания органа, осуществляющего государственный экологический надзор, об устранении нарушений законодательства.
Следует отметить несоответствие предусмотренных российским законодательством мер ответственности за несоблюдение требований промышленной и экологической безопасности на объектах недропользования тяжести и степени общественной опасности правонарушений, в том числе тяжести экологических последствий. Например, в ряде зарубежных стран размер штрафов за загрязнение окружающей среды был значительно повышен за последние годы, в частности, затем, чтобы штраф имел превентивный характер, служил стимулом для принятия мер, необходимых для предотвращения загрязнения.
Заключение.
Наряду с климатическими изменениями, таянием льдов, радиоактивным загрязнением и загрязнением стойкими органическими загрязнителями, нефтяное загрязнение является одной из главных угроз окружающей среде Арктического региона. Результаты научных исследований в области изучения поведения нефти в полярных условиях, говорят о том, что физические характеристики нефти в арктических условиях отличаются от ее характеристик и поведения в условиях более южных широт. Все это, в совокупности, говорит о необходимости введения отдельных стандартов регулирования деятельности по добыче нефти, эксплуатации предприятий, транспортировки и хранения нефти на территории Арктического региона.
Правовое регулирование в области охраны окружающей среды от нефтяного загрязнения развивается в сторону профилактического регулирования, ставящего во главу угла превентивные меры, а также оперативные меры борьбы с последствиями чрезвычайной ситуации.
Усиление юридической ответственности в этой сфере позволяет обеспечить повышение промышленной и экологической безопасности, в том числе при эксплуатации опасных производственных объектов нефтегазодобычи.
Б иблиография:
1. Агафонов В.Б. Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами: теория и практика. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва, 2014.
2. Бринчук М.М. Принципы экологического права: Монография. М.: Юрлитинформ, 2013. - 208 с.
3. Е.Ф. Гладун. Охрана окружающей среды в Арктике в период промышленного освоения: Анализ законодательства Арктических государств // Вестник Тюменского государственного университета. Социально-экономические и правовые исследования. 2015. Том 1. №3 (3). С. 132-142
4. Куделькин Н.С. - Правовые вопросы предупреждения и ликвидация аварийных разливов нефти и нефтепродуктов// Юридические исследования. 2021.№7.
С.74
5. Постановление Правительства РФ от 31.12.2020 № 2451 «Об утверждении Правил организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации и территориального моря Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».
6. Приказ МЧС России «Об утверждении Правил разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» от 28.12.2004 № 621 (в ред. от 12.09.2012)[Электронный ресурс] Режим доступа: https://www.mchs.gov.ru/law/Normativno_pravovie_akti_Ministerstva/item/5380568
7. Соловьянов А.А. О сохранении природной среды Арктической зоны Российской Федерации // Арктика. Экология и экономика. 2011. №1. С.94-103.
8. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 N 7-ФЗ (в ред. от 29.07.2018) // Собрание законодательства Российской Федерации от 14 января 2002 г. N 2 ст. 133 [Электронный ресурс] Режим доступа: http://base.garant.ru/12125350/
9. Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» от 30.11.1995 N 187-ФЗ (в ред. от 28.11.2018) // Собрание законодательства Российской Федерации от 4 декабря 1995 г., N 49, ст. 4694 [Электронный ресурс] Режим доступа: http://base.garant.ru/10108686/
10. Федеральный закон «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» от 17.12.1998 г. N 191-ФЗ (в ред. от 27.06.2018) // Собрание законодательства Российской Федерации от 21 декабря 1998 г., N 51, ст. 6273 [Электронный ресурс] Режим доступа: http://base.garant.ru/179872/
11. Хлуденева Н.И. Перспективы развития правовой охраны арктических экосистем // Журнал российского права. 2015. №11 (227). С. 114-122.
12. URL: https://rg.ru/2020/06/03/reg-sibfo/chto-stalo-prichinoj-razliva-diztopliva-v-norilske.html (дата посещения: 15.12.2022 г.).
References:
1. Agafonov V.B. Legal regulation of environmental protection and environmental safety in the use of mineral resources: theory and practice. Dissertation for the degree of Doctor of Law. Moscow, 2014.
2. Brinchuk M.M. Principles of environmental law: Monograph. M.: Yurlitinform, 2013. - 208 p.
3. E.F. Gladun. Environmental protection in the Arctic during industrial development: Analysis of the legislation of the Arctic States // Bulletin of the Tyumen State University. Socioeconomic and legal studies. 2015. Volume 1. No.3 (3). pp. 132-142
4. Kudelkin N.S. - Legal issues of prevention and liquidation of emergency oil and petroleum product spills// Legal research. 2021 .No.7. p.74
5. Decree of the Government of the Russian Federation No. 2451 dated 31.12.2020 "On Approval of the Rules for the Organization of Measures for the Prevention and Elimination of Oil and Petroleum Product Spills on the Territory of the Russian Federation, except for the Internal Sea Waters of the Russian Federation and the Territorial Sea of the Russian Federation, as well as on the Invalidation of Certain Acts of the Government of the Russian Federation".
6. Order of the Ministry of Emergency Situations of Russia "On approval of the Rules for the development and coordination of plans for the prevention and elimination of oil spills and oil products on the Territory of the Russian Federation" dated 12/28/2004 No. 621 (as amended. from 12.09.2012)[Electronic resource] Access mode: https://www.mchs.gov.ru/law/Normativno_pravovie_akti_Ministerstva/item/5380568
7. Solovyanov A.A. On the preservation of the natural environment of the Arctic zone of the Russian Federation // Arctic. Ecology and economics. 2011. No. 1. pp.94-103.
8. Federal Law "On Environmental Protection" of 10.01.2002 N 7-FZ (as amended. dated 29.07.2018) // Collection of Legislation of the Russian Federation dated January 14, 2002 N 2, Article 133 [Electronic resource] Access mode: http://base .garant.ru/12125350/
9. Federal Law "On the Continental Shelf of the Russian Federation" dated 30.11.1995 N 187-FZ (as amended. dated 28.11.2018) // Assembly of the Legislation of the Russian Federation of December 4, 1995, N 49, article 4694 [Electronic resource] Access mode: http://base .garant.ru/10108686/
10. Federal Law "On the Exclusive Economic Zone of the Russian Federation" dated 17.12.1998 N 191-FZ (as amended. dated 27.06.2018) // Collection of legislation of the Russian Federation dated December 21, 1998, N 51, Article 6273 [Electronic resource] Access mode: http://base .garant.ru/179872/
11. Khludeneva N.I. Prospects for the development of legal protection of Arctic ecosystems // Journal of Russian Law. 2015. No.11 (227). pp. 114-122.
12. URL: https://rg.ru/2020/06/03/reg-sibfo/chto-stalo-prichinoj-razliva-diztopliva-v-norilske.html (date of visit: 15.12.2022).
