CC BY
31
УДК 34 ББК 67.71
к вопросу правового обеспечения деятельности правоохранительных органов по учету коррупционных преступлений
СЕРГЕЙ КИРИЛЛОВИЧ ИЛИЙ,
заведующий отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент E-mail: [email protected] Научная специальность 12.00.11 — судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматривается современное состояние правового обеспечения деятельности правоохранительных органов, направленного на организацию первичного учета коррупционных преступлений и отражение сведений о них в системе уголовно-правовой статистики с целью повышения эффективности статистического наблюдения за состоянием коррупционной преступности.
Ключевые слова: учет, учет коррупционных преступлений, коррупционная преступность, деятельность правоохранительных органов, правовые основы, система уголовно-правовой статистики.
Annotation. It Is Considered modern condition of the legal provision to activity law-enforcement organ, directed on organization of the primary account corruption crimes and reflection of the information about them in system criminal-legal statistics, for the reason increasing of efficiency of the statistical observation for condition corruption to criminality.
Keywords: account, account corruption crimes, corruption criminality, activity law-enforcement organ, legal bases, system criminal-legal statistics
Ход исторического развития российского общества обусловил постоянную потребность в совершенствовании и развитии правового регулирования деятельности правоохранительных органов за счет обеспечения его социальной адекватности. Решение этого вопроса зависит от максимального использования правил и приемов юридической техники, в том числе путем достижения ясности, точности, непротиворечивости текста нормативных правовых актов, а также устранения в них имеющихся пробелов и скрытых правовых коллизий.
Не является исключением в этом смысле и правое обеспечение деятельности правоохранительных органов в сфере учета социально опасных форм коррупционных проявлений — преступлений коррупционного характера1. Это обусловлено тем, что размах и уровень проникновения коррупционной преступности, зачастую, наносит невосполнимый ущерб государственным институтам и, тем самым, снижает уверенность граждан в способности правоохранительных органов защитить их интересы.
Вместе с тем, проведенный анализ состояния юри-
дических норм действующих законодательных актов свидетельствует о том, что на этом уровне учет коррупционных преступлений не регулируется. О чем свидетельствует факт отсутствия специального законодательного акта, направленного на правовое регулирование деятельности правоохранительных органов по учету преступлений, в том числе коррупционных. Разработка которого предписывается Указом Президента Российской Федерации от 30 марта 1998 г. № 328 «О разработке единой государственной системы регистрации и учета преступлений»2, которым как раз и предполагалось внесение концептуальных изменений в подход по формированию государственной отчетности о количестве зарегистрированных и учтенных пре-ступлений3, в том числе коррупционных.
Как следствие — наличие правовой лакуны, поскольку в соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона от 29 ноября 2007 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации»4 правовое регулирование официального статистического учета и систе-
мы государственной статистики, прежде всего, должно осуществляться федеральными законами, а уже потом принимаемыми на их основе иными нормативными правовыми актами, в том числе межведомственными.
Отметим, что в сложившейся ситуации до настоящего времени на законодательном уровне не определен ряд базовых для учета коррупционных преступлений статистических категорий — его цель, задачи, принципы, круг субъектов правоохранительных органов, принимающих в нем участие, а также таких как «учет преступлений коррупционного характера», «статистические карточки», «перечень коррупционных преступлений» и др.
В развитие предыдущего замечания обращается внимание на то, что до настоящего времени у органов внутренних дел отсутствует право на формирование, ведение и использование статистической информации о состоянии преступности, в том числе коррупционной, в комплексе прав, предусмотренных ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. №2 З-ФЗ «О полиции»5, представленных для выполнения возложенных на полицию обязанностей. При этом в соответствии с Концепцией создания государственной автоматизированной системы правовой статистики6 МВД России в лице ФКУ «ГИАЦ МВД России» и информационных центров территориальных органов МВД России по-прежнему продолжает осуществлять учет преступлений, в том числе имеющих коррупционную принадлежность.
В то время как согласно ст. 51 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» с 1 марта 2011 г. ведение государственного единого статистического учета заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы является исключительной компетенцией органов прокуратуры7.
Из этого следует, что рассматриваемая сфера правоохранительной деятельности, осуществляемая до настоящего времени структурными подразделениями МВД России, находится вне рамок правового поля, что также не согласуется с п. 1 ст. 3 Федерального закона от 29 ноября 2007 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации», определяющим, как уже отмечалось ранее, обязательное правовое регулирование официального статистического учета и системы государственной статистики на законодательном уровне.
Одновременно необходимо обратить внимание на несоответствие отдельных положений межведомственного приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России, ФСКН России от 29 декабря 2005 г. № 39/1070/1021/253/780/353/399
«О едином учете преступлений»8 действующему законодательству.
Например, отдельным положениям Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»9 и от 7 февраля 2011 г. N° 3-ФЗ «О полиции», с принятием которых изменился правовой статус субъектов учета коррупционных преступлений.
Кроме того, с изменением отдельных положений УПК РФ появились новые требования, предъявляемые к организации первой стадии учета преступлений, в том числе коррупционных.
Например, в условиях изменения роли прокуроров в досудебном производстве, каких-либо изменений в Положение о едином порядке регистрации уголовных дел и учета преступлений, Инструкцию о порядке заполнения и представления учетных документов, а также статистические карточки до настоящего времени внесено не было.
Как следствие — наличие дискуссий по вопросам организации первичного учета коррупционных преступлений, в части утверждения статистических карточек, выполняющих роль документов первичного учета, правильность заполнения которых до настоящего времени продолжает контролироваться органами прокуратуры. И это несмотря на то, что следователь является лицом, процессуально независимым10, поскольку это является необходимым условием для выполнения возложенных на него должностных обязан-ностей11.
Нельзя также не учитывать, что Положение о едином порядке регистрации уголовных дел и учета преступлений и отдельные положения Инструкции о порядке заполнения и представления учетных документов, в которых детализируется процесс первичного учета коррупционных преступлений до настоящего времени несовершенны.
Например, Инструкция о порядке заполнения и представления учетных документов не содержит детализированных разъяснений по порядку заполнений реквизита 18 формы № 1 и реквизита 26 формы № 2, при помощи которых на первоначальном этапе учетной деятельности как раз и происходит выделение коррупционных преступлений из общего массива социально опасных деяний, ставящихся на первичный статистический учет.
Как результат — возможная неадекватная реакция у лиц, участвующих в процессе осуществления учета преступлений коррупционного характера, что негативным образом может сказаться на возможности реализации конституционных прав граждан, пострадавших от преступных коррупционных проявлений. Заметим, что число таких граждан, ставших невольными участника-
ми коррупционных отношений, которые были вынуждены дать взятку за получение услуги, полагающейся им по закону, в настоящее время составляет 29%12.
Одновременно следует иметь в виду, что до настоящего времени не актуализированы разъяснения, определяющие особенности учета коррупционных преступлений, которые в соответствии с п. 34 Положения о едином порядке регистрации уголовных дел и учета преступлений определяются Генеральной прокуратурой Российской Федерации по согласованию с заинтересованными органами государственной власти.
Например, последние методические рекомендации, содержащие разъяснения по учету некоторых составов коррупционных преступлений, были разработаны Генеральной прокуратурой Российской Федерации еще в 2005 году13 и до настоящего времени не актуализированы.
Следует также обратить внимание и на неэффективное правовое регулирование общественных отношений, связанных с организацией сбора, формирования и представления статистической отчетности, характеризующей состояние коррупционной преступности, представленной в общей системе уголовно-правовой статистики на межгосударственном, государственном и ведомственном уровнях.
Например, до настоящего времени отсутствуют нормативные правовые акты, регламентирующие на межгосударственном уровне целенаправленную статистическую отчетность, характеризующую состояние коррупционной преступности «с иностранным элементом», обладающей повышенной степенью опасности в условиях глобализации экономики14.
Кроме того, сбор, формирование и представление имеющихся разрозненных показателей состояния транснациональной коррупционной преступности продолжает осуществляться на основе подписанных ранее соглашений, без какой-либо их регламентации нормативными правовыми актами.
Например, фрагментарное отслеживание показателей «мошенничества» организовано в рамках межгосударственной формы статистической отчетности «3-СНГ», утвержденной протокольным решением15.
Наконец, особого внимания заслуживает отсутствие должных правовых мер, направленных на устранение нарушений, допускаемых лицами в процессе учета коррупционных преступлений. О чем свидетельствуют имеющиеся материалы о нарушениях порядка сбора и представления статистических показателей, характеризующих состояние коррупционной преступности, выявленные за последние три года16.
Полагаем, что сложившаяся ситуация во многом обусловлена отсутствием возможности для привлечения к ответственности по ст. 13.19 КоАП РФ
должностных лиц (субъектов учета преступлений), за нарушение порядка представления статистической информации, поскольку на основании ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ лица, имеющие специальные звания, за совершение этого правонарушения несут лишь дисциплинарную ответственность17.
Одновременно отметим, что действующее законодательство также не предусматривает уголовной ответственности за укрывательство преступлений от учета, которое главным образом происходит за счет необоснованного отказа в возбуждении уголовного дела «ввиду отсутствия состава преступления»18. И это несмотря на то, что первоначальной стадией реализации доступа граждан к правосудию, гарантированного ч. 1 ст. 46 и ст. 52 Конституции РФ, как раз является регистрация заявлений и сообщений о противоправных деяниях и их учет в уголовно-правовой статистике в качестве преступлений19.
Именно поэтому, можно говорить об отсутствии эффективного правового механизма противодействия нарушениям, допускаемым соответствующими должностными лицами в процессе учета коррупционных преступлений, и о слабом использовании потенциала административного и уголовного законодательства.
Таким образом, приведенные доводы свидетельствуют о том, что до настоящего времени состояние действующего законодательства, от которого непосредственным образом зависит правовое регулирование деятельности правоохранительных органов по учету коррупционных преступлений, не в полной мере отвечает имеющимся организационным потребностям. При этом следует согласиться с мнением отдельных специалистов, что отсутствие надлежащего правового регулирования учета преступлений и порядка осуществления контроля в этой сфере являются одними из основных причин искажения статистических данных о состоянии преступности20.
Полагаем, что скорейшее разрешение обозначенных нами проблем позволит повысить объективность оценки состояния коррупционной преступности, ее структуры, динамики и тенденций развития в стране, что с большой степенью вероятности будет способствовать принятию эффективных правовых и организационных мер, направленных на противодействие коррупционной преступности с целью ее удержания на социально терпимом уровне.
1 Гаухман Л.Д. Коррупция и коррупционное преступление // Законность. 2000. № 6. С. 6.
2 Указ Президента Российской Федерации от 30.03.1998 № 328 «О разработке единой государственной системы регистрации и учета преступлений» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 14. Ст. 1544.
3 Гаврилов Б.Я. Латентная преступность и обеспечение консти-
туционного права граждан на доступ к правосудию. М., 2004. С. 50.
4 Федеральный закон от 29.11.2007 № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 49. Ст. 6043.
5 Федеральный закон от 07.02.2011 № З-ФЗ «О полиции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900.
6 Концепция создания государственной автоматизированной системы правовой статистики от 15 декабря 2011 г. Документ опубликован не был.
7 Федеральный закон от 07.02.2011 № 4-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О полиции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 901.
8 Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России, ФСКН России от 29.12.2005 № 39/1070/1021/253/780/353/399 «О едином учете преступлений» // Рос. газ. 2006. 25 янв. № 13.
9 Федеральный закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 1. Ст. 15.
10 Балакшин В.С. Независимый — зависимый следователь // Законность. 2011. № 10. С. 29-34.
11 Семенцов В.А. Следственные действия в досудебном производстве (общие положения теории и практики). Екатеринбург: Издательский дом «Уральская государственная юридическая академия», 2006. С. 212.
12 Исследование ТИ «Барометр Мировой коррупции» в июне 2009 г. // http: www.transparency.org.ru/ (дата обращения: 21.07.2009).
13 Особенности учета некоторых составов преступлений: Методические рекомендации. Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Российской Федерации. — М., 2005. Документ опубликован не был.
14 Богуш Г. Подлежат ли иностранные должностные лица ответственности по УК РФ? // Уголовное право. 2010. № 4. С. 12.
15 Протокол совещания руководителей центральных информационных служб правоохранительных органов государств-участников СНГ от 21-22.04.2010. Документ опубликован не был.
16 Обзорные письма ФКУ «ГИАЦ МВД России» «Об итогах представления в ФКУ «ГИАЦ МВД России» статистической отчетности за январь-декабрь 2011, 2012, 2013 года» от 27.03.2012 № 34/4-180, от 28.02.2013 № 34/4-143, от 21.03.2014 № 34/4211. Документы опубликованы не были.
17 Тетерина О.А. Надзор в сфере учета преступлений. // Законность. 2012. № 3. С. 28, 29.
18 Кузнецова Н.Ф. Проблемы квалификации преступлений: Лекции по спецкурсу «Основы квалификации преступлений» / науч. ред. В.Н. Кудрявцев. М.: Городец // СПС «Консультант-Плюс», 2007.
19 Гаврилов Б.Я. Современная уголовная политика России: цифры и факты. М.: Велби, Проспект // СПС «Консультант-Плюс», 2008.
20 Тетерина О.А. Указ. соч. С. 27.
Литература
1. Балакшин В.С. Независимый — зависимый следователь // Законность. 2011. № 10.
2. Богуш Г. Подлежат ли иностранные должностные лица ответственности по УК РФ? // Уголовное право. 2010. № 4.
3. Гаврилов Б.Я. Латентная преступность и обеспечение конституционного права граждан на доступ к правосудию. М., 2004.
4. Гаврилов Б.Я. Современная уголовная политика России: цифры и факты. М.: Велби, Проспект, 2008.
5. Гаухман Л.Д. Коррупция и коррупционное преступление // Законность. 2000. № 6.
6. Лунеев В.В. Коррупция учтенная и фактическая // Государство и право. 1996. № 8.
7. Преступность XX века: мировые, региональные и российские тенденции / В.В. Лунеев. — Изд. 2-е, перераб. и доп. — М.: Волтерс Клувер, 2005.
8. Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России, ФСКН России от 29.12.2005 № 39/1070/1021/253/780/353/399 «О едином учете преступлений» // Рос. газ. 2006. 25 янв. № 13.
9. Семенцов В.А. Следственные действия в досудебном производстве (общие положения теории и практики). Екатеринбург: Издательский дом «Уральская государственная юридическая академия», 2006.
10. Тетерина О.А. Надзор в сфере учета преступлений. // Законность. 2012. № 3.
11. Федеральный закон от 29.11.2007 № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» // Собр. законодательства Российской Федерации. 2007. № 49. Ст. 6043.
12. Федеральный закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» // Собр. законодательства Российской Федерации. 2011. № 1. Ст. 15.
13. Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» // Собр. законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900.
14. Федеральный закон от 07.02.2011 № 4-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О полиции» // Собр. законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 901.
