CC BY
29инновационная политика и экономика
(innovation policy and economics)
Б01: 10.12731/2070-7568-2015-1-88-103 УДК 332.021.8
К ВОПРОСУ ОПРЕДЕЛЕНИЯ МЕСТА
ПЛАНИРОВАНИЯ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ
Иванов Н.И.
В статье определено место планирования использования земель в современной системе функций управления земельными ресурсами. Сделан акцент на изучении взаимодействия мероприятий по прогнозированию и планированию в общем цикле регулирования деятельности по использованию и охране земельных ресурсов. Составлен круг задач планирования в системе действий по управлению земельными ресурсами.
Ключевые слова: планирование; прогнозирование; управление земельными ресурсами; земли сельскохозяйственного назначения.
TO A QUESTION OF DEFINITION OF A PLACE OF PLANNING IN A CONTROL SYSTEM OF LAND RESOURCES
Ivanov N.I.
In article the place of planning of use of lands in modern system offunctions of management of land resources is defined. The emphasis is placed on studying of interaction of actions for forecasting and planning in the general cycle of regulation of activities for use and protection of land resources. The circle of problems of planning in system of actions for management of land resources is made.
Keywords: planning, forecasting; management of land resources; earth of agricultural purpose.
Управление земельными ресурсами осуществляется нормативно-правовыми актами, которые регулируют земельные отношения в стране, то есть отношения, складывающиеся по поводу пользования и использования земли. Совершенствование этих отношений и является главной задачей управления.
Организация процессов управления земельными ресурсами характеризуется определенными взаимосвязанными функциями: прогнозированием, планированием и организацией, проектированием использования земель, оперативным управлением, учетом, регистрацией, налогообложением, контролем и разрешением земельных споров (рис. 1).
В зависимости от того, какая функция управления рассматривается, управляющее воздействие может выражаться в виде рекомендаций, прогнозов, планов, схем, проектов, распоряжений, постановлений и т.п.
Более подробно остановимся на функции управления земельными ресурсами - планирование использования земель.
Планирование - вид управленческой деятельности, связанный с разработкой планов, определяющих будущее состояние экономической системы, путей, способов и средств его достижения, выбор оптимальной альтернативы развития объекта управления, рассчитанной на определенный временной период. Планирование включает принятие плановых решений уполномоченными на то органами или лицами. Конечной целью планирования является разработка плана (схемы), определяющего состав, структуру, порядок проведения мероприятий, необходимых для выполнения поставленных задач, а также включающего качественное и количественное описание объекта управления в настоящий и расчетный периоды. [1]
Рис. 1. Планирование в системе функций управления земельными ресурсами
Основная задача планирования состоит в том, чтобы, используя материалы разработанного прогноза развития исследуемого явления, определить наиболее оптимальные пути развития объекта планирования по различным направлениям, и на этой основе создать научную базу и условия для принятия проектных решений.
В системе управления земельными ресурсами любой страны планирование использования земель и их охраны является важнейшей функцией, определяющей перспективы рационального землепользования. Оно представляет собой инструмент осуществления земельной политики и развития землепользования в стране, а также согласования федеральных, региональных и муниципальных приоритетов и интересов при управлении земельными ресурсами и их охраны, территориальной организации производства и природопользования.
Исходя из представленных функций управления земельными ресурсами, просматривается цикл регулирования деятельности по использованию и охране земельных ресурсов, где одно из центральных звеньев занимает планирование использования земель, которое не может быть эффективным без предварительного прогнозирования. В дальнейшем осуществляется реализация разработанных планов и оценка их результатов (рис. 2).
е
Прогнозирование использования и охраны земельных ресурсов
Оценка достигнутых результатов -
учет, регистрация, налогообложение, контроль, сравнение прогнозируемых, планируемых и фактических
Планирование рационального использования и охраны земель
Реализация разработанного плана
организация территории, проектирование, оперативное управление
<3
Рис. 2. Цикл регулирования деятельности по использованию и охране земельных ресурсов
В процессе осуществления цикла регулирования деятельности по использованию и охране земельных ресурсов проведение мероприятий по планированию предваряют следующие действия в рамках прогнозирования:
■ определение границ планирования;
■ обеспечение органов власти, уполномоченных вести планирование, исходными показателями, необходимыми для составления плана;
■ предоставление плановым органам возможность выбора пути для достижения цели;
■ предупреждение органов власти, уполномоченных вести планирование, о возможных последствиях разработки и реализации плана (рис. 3).
В этом проявляется единство и взаимодействие планирования и прогнозирования.
Рис. 3. Взаимодействие и отличительные особенности прогнозирования и планирования использования и охраны земельных ресурсов
В то же время между прогнозированием и планированием существуют принципиальные различия:
1. Прогнозная информация носит ориентировочный характер и проявляется в результате специфической прогностической деятельности. Планирование основано на более строгих и точных расчетных методах.
2. В прогнозе могут рассматриваться альтернативные варианты решения проблемы. План всегда имеет конкретный
характер, т.е. достижение какого-либо показателя обеспечивается только за счет выполнения определенных действий.
3. Планирование направлено на принятие и практическое осуществление управленческих решений, цель прогнозирования - создание научных предпосылок для принятия таких решений.
Федеральным законом «О землеустройстве» от 18 июня 2001 г. №78-ФЗ закреплено, что планирование и организация рационального использования земель и их охраны проводятся в целях совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и включают в себя следующие основные виды работ:
■ разработка предложений о рациональном использовании земель и об их охране;
■ природно-сельскохозяйственное районирование земель.
Однако, необходимо отметить, что подобная краткая редакция важнейшего направления в землеустройстве без указания порядка действий по проведению планирования, круга структур, для которых направлены эти действия, структуры и содержания документов по планированию, не позволяет осуществлять подготовку и реализацию документации по планированию использования и охраны земель. В связи с этим многократно возникает потреб-
ность в разъяснении указанных вопросов, идентификации места и содержания работ по планированию использования земель в общей системе управленческих действий по использованию земельных ресурсов.
По нашему мнению, представленные законодательстве виды работ по планированию использования земель на практике (при разработке схем землеустройства, использования земель и других документов) должны включать ряд более локальных мероприятий (рис. 4).
Основу их формируют такие мероприятия как: расчет сбалансированного распределения земель по категориям, угодьям, зем-лепользованиям; установление режимов использования земель в различных территориальных зонах, районах, ареалах; формирование земельных фондов специального назначения и размещение их на территории региона; упорядочение землевладений и земле-пользований и т.д. [2, 3].
Кроме того, современные условия рыночной экономики, характерные многообразием форм собственности и хозяйствования, требуют применения более широкого спектра организационно-территориальных мер по оптимизации и рационализации землепользования.
Так, в настоящее время, наряду с традиционными мероприятиями, необходима разработка мер по стимулированию оптимизации землепользования и развития хозяйств всех организационно-правовых форм, необходима более развитая и организованная система мониторинга использования земель, земельного консалтинга и др. [5].
Прогнозиров
- прогноз социально-экономического развития страны в целом и исследуемого региона в отдельности;
- прогноз изменения природно-климатических условий региона на перспективный период;
- прогноз развития ведущих отраслей экономики, градостроительной деятельности;
- прогноз потребности земельных ресурсов для землеемких отраслей экономики и градостроительных нужд;
- прогноз развития земельно-ресурсного потенциала региона (распределения земельного фонда по категориям, угодьям, видам разрешенного использования, землепользованиям, и формам собственности);
- прогноз изменения качества земель, техногенной и антропогенной нагрузки на территорию;
Планирование
- разработка природно-сельскохозяйственного районирования территории региона;
- разработка территориального зонирования региона по различным критериям;
- расчет сбалансированного распределения земель по категориям, угодьям, видам разрешенного использования, землепользованиям, и формам собственности;
- определение состава, структуры и содержания организационно-территориальных, земельно- и природоохранных мероприятий, направленных на оптимизацию, рационализацию и эффективность использования земли;
- территориальная привязка (определение территориальных зон, районов, ареалов) всей системы организационно-территориальных, земельно- и природоохранных мероприятий;
- установление режимов использования земель в различных территориальных зонах, районах, ареалах;
- разработка стимулирующих мер по оптимизации землепользования, организация мониторинга использования земель, земельного консалтинга и др.;
- развитие инфраструктуры земельного рынка;
- формирование земельных фондов специального назначения и размещение их на территории региона;
- упорядочение землевладений и землепользований.
Проектирова ние
- образование новых землепользований, уточнение и корректировка границ существующих землепользований;
- устранение недостатков в размещении границ землевладений и землепользований, угодий;
- организация и устройство угодий и севооборотов;
- размещение производственных центров, магистральных, внутрихозяйственных дорог;
- организация и размещение земельно- и природоохранных мероприятий.
Рис. 4. Задачи планирования использования земель в системе управленческих действий по использованию земельных ресурсов
Происходящие в Российской Федерации процессы административной и земельной реформы, стремление государства вовлечь земельные ресурсы в активный экономический оборот, существенным образом изменили институциональную систему государственного управления земельными ресурсами. Это коснулось, в первую очередь, и землеустройства, - как главного механизма системы управления земельными ресурсами страны.
Анализируя полномочия федеральных, региональных и муниципальных органов исполнительной власти в области организации рационального использования земель и их охраны, регулирования вопросов развития землепользования и землеустройства, можно сделать вывод, что одна из основных функций управления земельными ресурсами - планирование и организация рационального использования земель и их охраны, закрепленная в Федеральном законе от 18.06.2001 №78-ФЗ «О землеустройстве», - не входит в компетенцию ни одного из федеральных органов исполнительной власти.
Предусмотренное Градостроительным кодексом Российской Федерации территориальное планирование не может решить данную проблему в силу своего отраслевого характера и охвата перспективными предложениями по развитию территорий не более 20 % земельного фонда страны и отдельных ее регионов. [4]
В то же время, использование свыше 380 млн. га земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в настоящее время при отсутствии разработанной и утвержденной плановой документации. Возникает неблагоприятная для развития земельно-хозяйственного оборота ситуация, когда функции по выработке и
реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), осуществляет Минсельхоз России, а за разработку документации по планированию использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения отвечает Росреестр, находящийся в ведении Минэкономразвития России.
Как уже упоминалось выше, мероприятия по планированию и организации использования земель сельскохозяйственного назначения не отражаются в документах территориального планирования федерального и регионального уровня. Характерным подтверждением является содержание Положения о подготовке и согласовании проекта схемы территориального планирования Российской Федерации от 2008 года, согласно которому к министерствам и ведомствам, которые должны предоставлять информацию для подготовки документов территориального планирования, относятся Минюст России, Минэкономразвития России, Минприроды России, Минпромэнерго России, Минобороны России, МЧС РФ, ФСБ, ФСО. Однако, среди данных органов исполнительной власти отсутствует Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, несмотря на то, что в России насчитывается свыше 90 млн. га земель сельскохозяйственного назначения, которые должны быть отнесены к собственности Российской Федерации (22% всех земель категории), а также практически в каждом муниципальном районе функционирует одно или несколько федеральных сельскохозяйственных предприятий, требующих определенных планов территориального развития.
В процессе продолжающегося формирования системы государственного управления земельными ресурсами в Российской Федерации остается значительная неопределенность полномочий и задач соответствующих министерств и ведомств, присутствуют многочисленные противоречия среди госструктур по вопросам выработки направлений национальной земельной политики, и, как следствие, ключевая функция управления земельным фондом страны - планирование - не имеет четко определенного места в существующей системе. Поэтому, по-прежнему, в виду многочисленных межведомственных согласований чрезмерно затягивается подготовка и реализация мер по совершенствованию землепользования с использованием методов землеустройства, принятие федеральных и региональных комплексных программ, стратегий и концепций по осуществлению рационального и эффективного использования земельного фонда, что в итоге не позволяет хозяйствующим субъектам ввести имеющиеся ресурсы в земельно-хозяйственный оборот, а гражданам заняться решением накопившихся земельных вопросов.
Таким образом, учитывая состав и структуру поставленных при планировании использования земель задач, их научно-обоснованное решение может быть достигнуто путем предварительного составления и разработки следующих прогнозов: прогноз социально-экономического развития страны, субъекта РФ; прогноз изменения природно-климатических условий региона на перспективный период; прогноз развития ведущих отраслей экономики, градостроительной деятельности; прогноз потребности земельных ресурсов для землеемких отраслей экономики и
градостроительных нужд; прогноз развития земельно-ресурсного потенциала региона; прогноз изменения качества земель, техногенной и антропогенной нагрузки на территорию и т.д.
В свою очередь, материалы и выводы схем землеустройства территорий различного уровня, должны быть своеобразным условием, заданием для дальнейшего, более частного и локального проектирования, определять соответствующие показатели и параметры землепользования и производства, которые необходимо достичь в ходе разработки и осуществления проектов межхозяйственного, внутрихозяйственного землеустройства, рабочих проектов участкового землеустройства, связанных с использованием, освоением и охраной земли.
Список литературы
1. Овсянников, Ю.А. Прогнозирование и планирование природопользования [Текст]: учеб. пособие / Ю.А. Овсянников, Я.Я. Яндыганов; Федер. агентство по образованию, Урал. гос. экон. ун-т. - Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2008. 129 с.
2. Фомкин И.В. Экономические основы государственного регулирования проведения землеустройства в Российской Федерации [Текст]: дис...канд. экон. наук 08.00.05 / Фомкин Илья Владимирович; Государственный университет по землеустройству. - М., 2007. 166 с.
3. Косинский, В.В. Вопрос совершенствования методики кадастрового учета зон с особым режимом использования терри-
торий [Текст] / В.В. Косинский, А.В. Федоринов, А.С. Шепар-нев // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2014. № 4. С. 71-77.
4. Иванов, Н.И. Проблемные вопросы организации использования земель и их охраны в РФ [Текст] / В.Н. Семочкин, Н.И. Иванов, И.В. Семочкин // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2010. №6. С. 52-56.
5. Белякова, А.М. Регулирование земельных отношений в России: состояние, проблемы, пути решения [Текст] / А.М. Белякова, А.Н. Лубков // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2013. № 5. С. 30-32.
References
1. Ovsyannikov, Y.A. Prognozirovanie i planirovanie prirodopol-zovaniya [Forecasting and planning of environmental management]: manual / Izdatelstvo UGEU, 2008. 129 р.
2. Fomkin, I.V. Ekonomicheskie osnovy gosudarstvennogo reguliro-vaniya provedeniya zemleustroistva v Rossiiskoi Federacii [Economic bases of state regulation of carrying out land management in the Russian Federation]: dissertation / Land Use Planning. - М., 2007. 166 р.
3. Kosinskiy, V.V., Fedorinov A.V., Sheparnev, A.S. Vopros sover-shenstvovaniya metodiki kadastrovogo ucheta zon s osobym re-zhimom ispolzovaniya territorii [Question of improvement of a technique of the cadastral accounting of zones with a specific
mode of use of territories] / Zemleustroistvo, kadastr i monitoring zemel. 2014. № 4. Рр. 71-77.
4. Ivanov, N.I., Semochkin V.N., Semochkin I.V. Problemnie vo-prosy organizacii ispolzovaniya zemel I ih ohrany v Rossiiskoi Federacii [Problematic issues of the organization of use of lands and their protection in the Russian Federation] / Ekonomika sel-skohozyaistvennih i pererabatyvayushih predppriyatiy. 2010. №6. Рр. 52-56.
5. Belyakova, А.М., Lubkov, A.N. Regulirovanie zemelnyh otno-sheniy v Rossii: sostoyanie, problem, puti resheniya [Regulation of the land relations in Russia: state, problems, solutions] / Eko-nomika selskohozyaistvennih i pererabatyvayushih predppriyatiy. 2013. № 5. Рр. 30-32.
ДАННЫЕ ОБ АВТОРЕ
Иванов Николай Иванович, доцент кафедры землеустройства, кандидат экономических наук
Государственный университет по землеустройству ул. Казакова, 15, г. Москва, Россия nickibut@yandex.ru
DATA ABOUT THE AUTHOR
Ivanov Nikolay Ivanovich, Associate Professor, Chair of Land Management
State University of Land use Planning 15, Kazakov St., Moscow, Russia nickibut@yandex.ru
Рецензент:
Косинский Владимир Васильевич, доктор экономических наук, профессор, Государственный университет по землеустройству, г. Москва
