Совершенствование информационного обеспечения территориального планирования муниципального уровня Текст научной статьи по специальности «Социальная и экономическая география»

УДК 332.145

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО УРОВНЯ

Н. И. ИВАНОВ,

кандидат экономических наук, доцент кафедры землеустройства E-mail: [email protected] Государственный университет по землеустройству

Отмечено, что в целях реализации решений, принимаемых в рамках разработки программ и стратегий социально-экономического развития, последние должны быть сконцентрированы в документах по управлению земельными ресурсами соответствующего административного уровня: схемах территориального планирования, схемах землеустройства, генеральных планах и т. д. Показана взаимосвязь между данными документами, предложены соответствующие расчетные показатели информационного обеспечения документов в сфере социально-экономического развития и управления земельными ресурсами.

Ключевые слова:землеустройство, земельно-кадастровая информация, схема территориального планирования, социально-экономическое развитие.

Муниципальные образования как административно-территориальные образования, действующие на основании Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4], имеют свои специфические особенности экономики, размещения и структуры хозяйства, занимают определенное место в хозяйственном комплексе страны и вместе с другими административно-территориальными образованиями являются частью единого экономического пространства страны. Они обладают большим многообразием, концентрацией и сложностью элементов (флоры, фауны, природных ресурсов, насе-

ления и созданных им орудий труда, технологии, инфраструктуры и т.д.) и связей между ними.

В целях обоснованного и рационального использования представленных ресурсов в соответствии с Федеральным законом от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» разрабатываются прогнозы, программы и стратегии социально-экономи-ческогоразвития [3].

После принятия данного Федерального закона в России было подготовлено множество различных документов долгосрочного характера, в их числе «Стратегия развития России», «Стратегия национальной безопасности», «Стратегия устойчивого развития», «Стратегия экономического развития Российской Федерации», «Стратегия территориального развития России», «Генеральная схема расселения России», «Схема развития и размещения электроэнергетики» и др.

Этим же законом предусмотрена регионализация директив и направлений развития, в связи с чем на уровне регионов также принимаются законы о прогнозах, программах социально-экономического развития и сами программы и стратегии социально-экономического развития различных отраслей и сфер деятельности, которые, в свою очередь, определяют ориентиры развития муниципальных образований.

Центральное звено в системе внешних и внутренних связей муниципального образования

— земля, являющаяся необходимым условием любого производства и в целом человеческой деятельности, тем единственным связующим элементом природной среды, который пространственно объединяет все другие ее элементы (воду, растительность, животный мир, недра, воздух, ландшафты) в одно целое (рис. 1).

Муниципальное образование

1 Г 1

Флора <- -► Природные ресурсы

Фауна

Население

Земля

Природный объект, охраняемый в качестве важнейшей составной части природы

Инфраструктура

Главное средство производства, являющееся основой осуществления хозяйственной и иной деятельности

Объект недвижимости, являющийся объектом права собственности и иных прав на землю

Рис. 1. Ресурсы муниципального образования

В связи с этим решения, принимаемые в рамках разработки программ и стратегий социально-экономического развития в различных областях и сферах деятельности, концентрируются в документах по управлению земельными ресурсами соответствующего административного уровня — схемах территориального планирования, схемах

землеустройства, генеральных планах и т. д.

Взаимосвязь документов социально-экономического развития и документов по управлению земельными ресурсами, а также место соответствующих документов муниципального уровня в общегосударственной системе прогнозной, плановой и проектной документации показана на рис. 2.

Наиболее ярко роль информационного обеспе-

Федеральный уровень

Региональный уровень

Муниципальный уровень

Уровень хозяйствующих субъектов

Документы социально-экономического развития

Программы и стратегии социально-экономического развития отраслей и сфер деятельности федерального значения

Программы и стратегии социально-экономического развития соответствующих отраслей и сфер деятельности в субъектах РФ

Программы и стратегии социально-экономического развития соответствующих отраслей и сфер деятельности в муниципальных образованиях

Документы территориального

планирования и планировки _территории_

Схемы территориального планирования РФ (развития федерального транспорта, обороны страны и безопасности государства и т.д.)

Схемы территориального планирования субъектов РФ

Схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы городских округов и сельских поселений, правила землепользования и застройки

Проекты планировки, градостроительные планы

Документы землеустройства

Генеральная схема землеустройства РФ, иные схемы использования земель федерального значения

Схемы землеустройства субъектов РФ, схемы использования и охраны земель различного целевого назначения в субъектах РФ

Схемы землеустройства муниципальных образований, схемы использования и охраны земель различного целевого назначения в муниципальных образованиях

Проекты территориального землеустройства, проекты внутрихозяйственного землеустройства, рабочие проекты

Рис. 2. Взаимосвязи планово-проектной документации в сфере социально-экономического развития

и управления земельными ресурсами

Информация об объемах строительства

ш

я

й н

я о

н я

о ч

я о

ч н

о я

н о

я л

о н

л о

н о о и

о о

к я

о я

я о

я ч 0

ч

я 2

N о

л

я

2

о

(0 2

ю о

О (0 ю О

я

ч

о о

я н

я я

5 я о

я л

я о

о ч

о

я о *

й о й

я я о

н я о

о я -в

я н о

ч л

р о =я

н я о

я о я

о л я

н о « о

3 я

2 о (0 ю & Л е

О 1

чения в сфере землеустройства и кадастров в социально-экономическом развитии муниципального образования показывает характер информации, который имеют документы по управлению земельными ресурсами муниципальных образований — схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы городских округов и сельских поселений, схемы землеустройства муниципальных образований.

Теоретическим и методическим вопросам роли и значению земельно-кадастровой информации в документах по управлению земельными ресурсами различных административно-территориальных уровней посвящены работы многих ученых и специалистов: А. А. Варламова, С.Н. Волкова, С. А. Гальченко, Н. В. Комова, П. Ф. Лойко, Р. Т. Нагаева, О. Т. Хисматулова и др.

Отличие информационного обеспечения, используемого при подготовке прогнозно-плановых документов социально-экономического развития, от информационного обеспечения, используемого при подготовке соответствующих документов по управлению земельными ресурсами, видно при сравнении рис. Зи4.

В документах социально-экономического характера основными результативными показателями являются объемы производства и строительства за анализируемый период и на перспективу, которые в документах по управлению земельными ресурсами должны сопоставляться с земельно-кадастровыми показателями:

• площадью, необходимой для намеченных объемов производства и строительства,

• размещением отраслей экономики, секторов урбанизации, природоохранного комплекса (учитывая обоснование, экономическую,

Прогнозно-плановая документация по социально-экономическому развитию муниципального образования

Информация об объемах производства

Информация о населении

н к

о &

о л с

(0 ю О

к

о и н о

Ч

с

Рис. 3. Информация, используемая при разработке прогнозно-плановых документов социально-экономического развития

Планово-проектная документация по территориальному планированию и землеустройству муниципального образования

Информация о

природно-климатических условиях

Земельно-кадастровая информация

Л и

^ я

о с

Я

Iй

я й

я я

^ н

и 5

« я

С^ к

1Г а

ч и й ч

>я

и

=?

2

й

N

^

л

и

о

я 3

н ч

о и

о л

я о

я

и

ю

о

о

о

и

3

я

53

й И

и

и

я о

5

>я я ч о

и

^

Я

О

л о

« К я § л В

я

& Я

я й 5

о

Ч о я

и Я -

£ |

& Н Ц

са ю £

^ 8 ^

я

:Я и

И Я

я В я Й

н и

Ев "

а

& я

О ю

Рис. 4. Информация, используемаяприразработкепланово-проектной документации по территориальному планированию и землеустройству муниципального образования

социальную и экологическую оценку прини-маемыхрешений)ит.д. [1]. Одним из основных документов по управлению земельными ресурсами являются предусмотренные

Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ схемы территориального планирования, которые используют в ходе подготовки и проведения следующих мероприятий:

• комплексного решения вопросов социально-экономического развития;

• разработки программ социально-экономического развития территорий и поселений, целевых программ, схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур;

• планирования и организации рационального использования земель и их охраны;

• образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства;

• межевания объектов землеустройства, отчуждения земельных участков и их изъятия для государственных и муниципальных нужд;

• предварительного согласования места размещения объектов;

• определения предельных размеров земельных участков;

• установления территориальных зон различного целевого назначения;

• планирования застройки территорий;

• формировании градостроительных регламентов;

• последующей разработки проектной документации по использованию земель и строительству объектов недвижимости;

• разработки территориальных комплексных схем охраны природы и природопользования, схем защиты территорий, подверженных воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера [5].

Как отмечает академик РАСХН С. Н. Волков, с точки зрения науки и практики по своему содержанию и предназначению данная документация считается землеустроительной и вписывается в уже действующее земельное законодательство о землеустройстве [2].

Поэтому на уровне схем территориального планирования, в частности муниципальных районов, имеет смысл усовершенствовать разработку предложений по использованию земель различного целевого назначения и разрешенного использования посредством дополнения уже существующих разделов материалами по обоснованию использования земель, размещения землеемких отраслей экономики, урбанизированных и межселенных территорий с применением землеустроительной и земельно-кадастровой информации.

Содержание типичного варианта схемы территориального планирования муниципального района на примере Балашовского района Саратовской области [6] и усовершенствованного варианта содержания этой же схемы представлено в таблице.

Балашовский муниципальный район входит в состав Западного региона Саратовской области и занимает территорию площадью 234,2тыс. га. Характеристика географического положения района позволяет оценить его как благоприятное для последующего развития в нем отраслей экономики, ориентированных на транзитные товарные потоки, и на вывоз основной части производимой продукции, атакже для развития местного агропромышленного комплекса и формирования мощного логистического центра.

Сельскохозяйственные угодья в Балашовском муниципальном районе имеют весьма высокую долю — 95,5 %. Основу сельскохозяйственныхугодий представляет наиболее ценная их составляющая — пашня, на долю которой приходится около 78,3 % всей земельной площади района и 82 % сельскохозяйственных угодий. Значительные площади — 15,8% занимают естественные кормовые угодья (пастбища и сенокосы).

Учитывая указанные цели территориального развития муниципального района, атакже высокую долю сельскохозяйственных угодий в общем земельном фонде, основным земельным ресурсом д ля развития и для сельского хозяйства, и иных отраслей экономики будут земли сельскохозяйственного назначения.

При подобных обстоятельствах, когда для решения задач развития урбанизации не хватает земельных ресурсов соответствующих категорий и требуется расширение границ земель под населенными пунктами и объектами промышленности, как правило, за счет межселенных территорий, необходимо проводить технико-экономическое обоснование данных организационно-территориальных мероприятий, которое в соответствии с землеустроительной наукой включает в себя [2]:

• определение не пригодных для использования в сельском хозяйстве площадей;

• подготовку к передаче малопродуктивных угодий под использование в жилищном и промышленном строительстве, лесном и водном хозяйствах, формировании особо охраняемых природных территорий и иных целях;

• определение соответствия способов использования земель населенных пунктов, промышленности, транспорта, обороны целевому назначению;

Варианты содержания схемы территориального планирования муниципального района

Стандартный вариант Комплексный вариант

1 Формирование структуры социально-экономического пространства 1 Формирование структуры социально-экономического пространства

1.1 Формирование системы расселения 1.1 Формирование системы расселения

1.2 Обоснование предложений по изменению границ и преобразованию муниципальных образований 1.2 Обоснование предложений по изменению границ и преобразованию муниципальных образований

1.3 Организация использования земель населенных пунктов

Инженерно-транспортная и социальная инфраструктура Предложения по развитию инженерно-транспортной и социальной инфраструктуры

2.1 Инженерно-транспортная инфраструктура 2.1 Территориальное развитие инженерно-транспортной инфраструктуры

2.2 Современное состояние и предложения по развитию социальной сферы 2.2 Современное состояние и предложения по развитию социальной сферы

2.3 Социальное обеспечение и защита 2.3 Социальное обеспечение и защита

2.4 Основные направления стратегии развития социальной сферы 2.4 Основные направления стратегии развития социальной сферы

2.5 Обоснование формирования земельного фонда под объектами инженерно-транспортной и социальной инфраструктур

3 Территориальное развитие сельскохозяйственного производства

3.1 Обоснование специализации сельскохозяйственного производства

3.2 Организация использования земель сельскохозяйственного назначения

3.3 Обоснование размещения объектов капитального строительства сельскохозяйственного использования

3 Рекреация и туризм. Проектные предложения по территориальному развитию туристско-рекреационного комплекса 4 Территориальное развитие рекреации и туризма

4.1 Предложения по территориальному развитию туристско-рекре-ационного комплекса

4.2 Обоснование формирования земельного фонда под объектами рекреации и туризма

4 Предложения по утилизации бытовых, промышленных отходов 5 Мероприятия по сохранению экологического равновесия территории

5.1 Охрана атмосферного воздуха

5.2 Организация использования и охрана водных ресурсов

5.3 Охрана почв. Восстановление качества почв

5.4 Мероприятия по предотвращению захламления, загрязнения земель. Концепция управления отходами

5.5 Мероприятия по противоэрозионной организации территории

5.6 Мероприятия по предотвращению переувлажнения и заболачивания земель

5 Мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций 6 Мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций

• определение потребности в земельных ресурсах для обеспечения необходимого производства землеемких отраслей экономики на перспективу.

В содержании схемы территориального планирования муниципального района такое технико-экономическое обоснование может быть включено в разделы, в которых проводится формирование земельного фонда под различные цели (в таблице они указаны в подп. 1.2, 2.5, 4.2.)

Стоит отметить, что в большинстве случаев и после удовлетворения потребности в землях для территориального развития урбанизации большую долю в административно-территориальных

образованиях будут занимать земли сельскохозяйственного назначения (в рамках Балашов-ского района — около 70 %). Поэтому в схемах территориального планирования муниципальных районов должен быть раздел, посвященный территориальному развитию сельскохозяйственного производства (в таблице п. 4), в котором среди прочего должна найти свое отражение информация по вопросам:

• организации использования земель сельскохозяйственного назначения;

• обоснования размещения объектов капитального строительства сельскохозяйственного использования;

• поддержания и восстановления плодородия почв;

• предотвращения захламления, загрязнения земель;

• противоэрозионной организации территории ит. д.

В результате осуществления организационно-территориальных мероприятий, заложенных при комплексном варианте содержания схемы территориального планирования, данный документ станет определяющим в земельной политике и обоснованном территориальном развитии муниципального образования:

• существенно увеличится гражданский оборот земельных участков, который «вынужден» будет развиваться на законных условиях;

• будут созданы условия для реализации земельными собственниками своих прав;

• сократится число земельных споров и судебных разбирательств;

• возрастет поступление в бюджеты различных уровней средств в счет компенсации упущенной выгоды и убытков при предоставлении и изъятии земель;

• будет предотвращен самовольный захват земель, организованы их рациональное использование и охрана.

Список литературы

1. Галъченко С. А. Экономическая эффективность системы государственного земельного кадастра административно-территориальных образований. М., 2003. 418 с.

2. Иванов Н. И. Прогнозирование, планирование и организация территории административно-территориальных образований: методические указания и задания для РГР / Н. И. Иванов, И. В. Фомкин, А. И. Соловьев. М., 2009. 160 с.

3. Российская Федерация. Градостроительный кодекс Российской Федерации: офиц. текст: (принят Государственной Думой 22.12.2004). М.: Проспект, 2008. 128 с.

4. О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации: Федер. закон (принят Государственной Думой 23.06.1995)//Российская газета. 1995. 26 июня.

5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон (принят Государственной Думой 16.09.2003) // Российская газета. 2003. 8 октября.

6. Схема территориального планирования Бала-шовского муниципального района Саратовской области. Администрация Балашовского муниципального района, 2009. URL: http:// balashov.sarmo.ru.