CC BY
24
6. Лычева Е. «Курумоч» получит новый терминал // Волжская коммуна. -2012. - 13 декабря; Окишев А. Новые «воздушные ворота» // Самарская газета. - 2012. - 13 декабря.
7. Птицефабрики Самарской области решено модернизировать [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.myaso-portal.ru.
8. Инвестиционные проекты в Самаре [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.sampu.ru.
К ВОПРОСУ ОБ ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ
БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© Зинченко И.Ю.*
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов
Один из наиболее слабых блоков методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ является оценка эффективности бюджетных расходов субъектов Федерации. Если оценка эффективности бюджетных затрат носит относительный характер, все основные интегральные рейтинги, куда эта оценка так или иначе интегрируется, теряют всякое доверие.
Ключевые слова неэффективные расходы, бюджетный процесс на основе использования системы бюджетирования, ориентированной на результаты, качество работы.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. № 322 проведен анализ эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в следующих сферах: экономическое развитие, здравоохранение, физическая культура и спорт, образование, жилищно-коммунальное хозяйство и жилищное строительство, дорожное хозяйство, обеспечение безопасности граждан и организация государственного управления, впервые проведена оценка в сферах энергосбережения и повышения энергетической эффективности, охраны окружающей среды.
Во исполнение указа Президента РФ № 825 была разработана соответствующая методика оценки эффективности деятельности органов исполни-
* Аспирант кафедры Политической экономии и мирового глобального хозяйства Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина, преподаватель кафедры Экономики и менеджмента Академии ФСИН России (г. Рязань).
тельной власти субъектов РФ и мониторинга эффективности деятельности местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, цель, которой заключается в определении единых методических подходов к организации оценки и мониторинга их деятельности.
По нашему мнению, один из наиболее слабых блоков методологической базы - оценка эффективности бюджетных расходов субъектов Федерации. Бюджетные средства - наиболее важный канал и основной рычаг воздействия органов власти субъектов Федерации на тенденции хозяйственного и социального развития в регионе. Если оценка эффективности бюджетных затрат мало правдоподобна, все основные интегральные рейтинги, куда эта оценка так или иначе интегрируется, теряют всякое доверие.
Во-первых, нельзя, как это делает Минрегион, оценивать эффективность бюджетных ресурсов долей неэффективных расходов.
Главное в любом понимании эффективности - достигнутый результат от осуществленных расходов. А его оценка отсутствует.
Во-вторых, вызывает массу вопросов методика выявления доли неэффективных бюджетных затрат по различным направлениям финансирования.
В сфере здравоохранения, например, расчет неэффективных расходов включает в себя оценку объема и доли неэффективных расходов на управление кадровыми ресурсами (врачи, средний медицинский персонал, прочий персонал), на управление объемами стационарной медицинской помощи и скорой медицинской помощи. Это и означает неэффективные расходы на врачей и пр. В трактовке Минрегиона это - расходы, вызванные превышением показателей численности работников в системе здравоохранения над среднероссийским показателем. «Неэффективны» также расходы, связанные с превышением объемов стационарной и скорой медицинской помощи сверх нормативных значений Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации.
По оценкам, доля неэффективных расходов от общего объема бюджетов субъектов Федерации на здравоохранение составляет 5,1 % (2009 г. - 5,5 %). Основная причина неэффективных расходов, по мнению министерства развития региона, - избыточная численность персонала, в основном прочего. На неэффективное управление объемами стационарной медицинской помощи приходится 11 % (2007 г. - 24 %), скорой медицинской помощью - 3 % (2007 г. - 4 %). При этом, констатирует министерство, удовлетворенность населения качеством медицинской помощи остается низкой и продолжает снижаться (2010 г. - 34 %, 2009 г. - 35 %). По нашему мнению, данное утверждение говорит о том, что ориентиры борьбы за «эффективность» заданы не в том направлении.
Однако среднероссийские показатели и даже нормативы госпрограммы -это еще не научно обоснованные нормативы социальных услуг, адекватные условиям (например, особыми климатическими условиями) конкретного ре-
гиона. Названные отклонения могут быть вызваны и временными факторами (эпидемии и пр.), т.е. вынужденными. Тем более нелогично применять данный критерий к самодостаточным (бездотационным) регионам. По нашему мнению, будет положительной тенденцией, если такой регион, «заработав» средства, использовал их на увеличение численности медицинского персонала или объема оказываемых медицинских услуг. Избытка качественных медицинских услуг у нас в стране нигде не наблюдается.
Примерно на том же уровне «аргументированности» и методологической «четкости» находятся и объяснения Минрегиона относительно оценки эффективности бюджетных затрат в таких сферах, как ЖКХ и пр., поскольку и здесь эффективность затрат определяется вне конкретного эффекта (результата) этих затрат, а только в связи с долей проблемно исчисленной доли «неэффективных» затрат на те или иные цели.
Такая ситуация выглядит достаточно странно на фоне большой работы, которая проводилась и проводится Минфином по проблематике эффективности бюджетных расходов, особенно учитывая то, что именно расходование средств бюджета субъекта Федерации - основной инструмент социально-экономической политики региональных органов исполнительной власти.
Так, «Бюджетная стратегия на период до 2023 года» [1] в числе важнейших задач нового этапа бюджетной политики включает повышение эффективности использования бюджетных средств, ориентацию бюджетных расходов на достижение конечных социально-экономических результатов. В этой связи в 2010 г. Правительством (Распоряжение № 1101-р от 30 июня 2010 г.) был утвержден такой документ, как «Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года». Программа акцентировала внимание на то, что основой эффективности бюджетных расходов является деятельность публично-правовых образований по выполнению государственных и муниципальных функций и по обеспечению потребностей граждан и общества в государственных и муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития. В отличие от документов более раннего периода, характеризовавшихся избыточным увлечением системой бюджетирования, ориентированного на результат (далее БОР), когда основное внимание уделялось поиску убедительных результатов [2], сопровождающих буквально каждый вид бюджетных расходов, документ 2010г. демонстрирует более взвешенный, аргументированный подход, как к проблеме эффективности этих расходов, так и к путям ее практического решения [3].
Современная практика «БОР» (в т.ч. и за рубежом) исходит из того, то для осмысленной и пригодной для практики управления оценки эффективности бюджетных расходов важно соблюсти два главных условия.
Первое. Необходимость тщательно взвешенных методик, исходящих из реальной сообразности в каждом конкретном случае соотнесения результа-
тов и расходов, причем наличие конкретного, количественно измеримого результата является в данном случае абсолютно обязательным.
Второе. Невозможность рассматривать эффективность как единый и универсальный регулятор целесообразности расходования бюджетных средств [4]. Формальные требования (критерии) экономической эффективности не могут быть таким единым и универсальным регулятором бюджетных расходов с учетом присущего сфере публичных финансов, особенно финансированию сферы здравоохранения, приоритетов социального, гуманитарного характера.
Таким образом, применительно к рассматриваемой системе оценок проблема не в использовании термина «эффективность» как такового, а в его методологически некорректном определении и в придании показателю эффективности смысла или значения, выходящего за рамки принципов функционирования современной системы публичных финансов.
По нашему мнению, для качественного обновления рассматриваемой системы оценки следует предпринять ряд шагов.
Во-первых, следует отказаться от термина «эффективность деятельности», хотя отдельные показатели, логически строго выверенные, могут строиться по принципу соотношения результатов и затрат. Лучше говорить о «качестве работы» органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Во-вторых, число используемых показателей должно быть сокращено, причем их количество и состав должны быть уточнены на основе специального исследования ученых экономистов и правоведов.
В-третьих, показатели должны соответствовать конкретным «собственным» полномочиям субъектов Федерации, а также их полномочиям по предметам совместного ведении Федерации и ее субъектов.
В-четвертых, основой оценки в преимущественной мере должны служить зафиксированные социальные стандарты. Целевые установки должны быть подтверждены независимым аудитом, иначе их использование как базы для последующих оценок, сопоставлений, а также для выводов о качестве работы региональных администраций неправомочно.
В-пятых, на основе системного научного исследования необходимо разработать и реализовать методику представительных опросов общественного мнения.
В-шестых, на основе научного исследования и с привлечением независимых экспертов необходимо разработать и реализовать методику получения итогового результата оценок.
Затем должна производиться сводная оценка. По-видимому, наибольший вес в этих кумулятивных оценках должны получить индикаторы, где статистически зафиксированные изменения получили максимальное подтверждение через систему опросов общественного мнения. Однако в целом в этом направлении еще необходима значительная работа методологическо-
го характера. Для того чтобы получить действительно представительные, достоверные результаты, нужны серьезные методологические проработки, в том числе с использованием зарубежного опыта.
И главное: меру значимости придавать полученным оценкам. В современных демократических федеративных государствах основную оценку деятельности глав регионов (субъектов Федерации) ставят не вышестоящие чиновники по проблемным методикам, а население в ходе очередных выборов.
Список литературы:
1. Бюджетная стратегия на период до 2023 года [Электронный ресурс]. -2011. - Режим доступа: http://minregion.ru (дата обращения: 11 марта 2011 г.).
2. Авдеева В.И. Эффективная политика - грамотное соотношение затраченных ресурсов и конечных результатов // Национальные проекты. - 2011. -№ 3. - С. 16-18.
3. Петров В.А. Как повысить результативность бюджетных расходов // Бюджет. - 2010. - № 4. - С. 13-15.
4. Чулков А.С. Зарубежный опыт построения системы бюджетирования, ориентированного на результат // Финансы и кредит. - 2010. - № 46. - С. 35-42.
