CC BY
37
К ВОПРОСУ ОБ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА, ПРЕДНАЗНАЧЕННОГО ДЛЯ ИНДИВИДУАЛЬНОГО ЖИЛИЩНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА
С.Д. Сафина, канд. юрид. наук, доцент А.С. Савельев, магистрант Башкирский государственный университет (Россия, г. Уфа)
DOI: 10.24411/2500-1000-2019-10941
Аннотация. В статье рассмотрены вопросы осуществления муниципального контроля за использованием земельного участка, предназначенного для индивидуального жилищного строительства. Показана проблематика соблюдения гражданами земельного законодательства относительно бережного отношения земельных участков, относящихся к землям индивидуального жилищного строительства. Кроме того, проведен анализ системы контроля за собственниками-гражданами на предмет сохранности качества земли как природного ресурса.
Ключевые слова: муниципальный контроль, надзор, сохранность, земельный участок, индивидуальное жилищное строительство.
В данной статье мы постараемся показать проблематику соблюдения гражданами земельного законодательства относительно бережного отношения к имеющимся у них земельным участкам, отнесенным к землям индивидуального жилищного строительства (далее - ИЖС). В данном очерке показывается, что в Российской Федерации отсутствует разработанная система контроля за собственниками -гражданами на предмет сохранения качества земли как природного ресурса.
Институт земельного контроля и надзора российского земельного права характеризуется крайне сложной структурированностью и не системностью.
Связано это с тем, что:
1) государственный надзор возможен только на федеральном уровне, и не предусмотрен как полномочие государственных органов субъектов федерации;
2) государственный надзор осуществляется разными федеральными исполнительными органами;
3) отсутствие единого регламента (или общих требований) к земельному контролю (надзору).
Анализ совокупности нормативных правовых актов (ЗК РФ, постановлений Правительства и пр.) позволяет выделить
следующие тезисы, которые раскрывают намеченную нами проблему.
Во-первых, на федеральном уровне государственный земельный надзор осуществляется тремя органами (Россельхознад-зор, Росреестр и Росприроднадзор) [1].
Во-вторых, анализ законодательства показывает, что Россельхознадзор и Рос-природнадзор осуществляют проверочные действия только в отношении коммерческих организации, индивидуальных предпринимателей и граждан, обладающих на вещном или обязательственном праве землями, используемыми в предпринимательской или иной социально-экономической сфере.
В-третьих, Росреестр осуществляет проверку деятельности собственников земельных участков ИЖС только на предмет самовольного занятия или нецелевого использования.
В-четвертых, основной и практически единственной сферой проверки граждан-собственников земельных участков ИЖС является соблюдение санитарных правил слива (выброса) сточных и канализационных вод на территорию земельного участка или территорию общего пользования [2].
Анализ регионального законодательства позволяет также прийти к выводу о выпа-
дении земельных участков ИЖС из сферы публичного контроля на предмет сохранности земель. Так, Порядок осуществления муниципального земельного контроля на территории Республики Башкортостан [3] направлен на контроль за субъектами экономических отношений, а что касается граждан - касательно наличия законных прав занятия земельного участка (земли) и его целевого использования.
Заметим, что согласно ст. 42 ЗК РФ все правообладатели земельных участков обязаны не допускать порчу, деградацию, истощение и иное снижение полезных свойств земли как природного ресурса [4].
Однако, использование во всей правовой системе в сфере земельного контроля (надзора) таких промышленных категорий, как мелиорация, рекультивация, противо-эрозионные мероприятия, позволяет с уверенностью утверждать об отсутствии контроля за экологичностью использования земельных наделов ИЖС.
В чем может выражаться использование земельного участка ИЖС, приводящего к его деградации?
Согласно Классификатору видов разрешенного использования земельных участков ИЖС (код 2.1), данные объекты предоставляются не только для жилой застройки, но и выращивания сельскохозяйственных культур для личных нужд и разведения домашнего скота и птицы [5].
В связи с этим, возможны следующие вероятные (и часто наблюдаемые в действительности) типы действий, способных привести к деградации земли:
- забрасывание незастроенной части земельного участка, его продолжительное неиспользование для выращивания культурных растений;
- перенасыщение поверхности земли природными и промышленными удобрениями, а равно истощение минеральных компонентов почвы;
- создание массивного искусственного пруда, сопровождаемого изъятием и вывозом поверхности почвы;
- целенаправленное сплошное утрамбовывание и иное уплотнение почвенной поверхности (сплошное покрытие газоном, асфальтом, щебнем, гравием и пр.);
- сплошной выпас домашней птицы и крупного и мелкого рогатого скота;
- целенаправленное засевание земельного участка дикими растениями, которое впоследствии требует комплексных мер по их удалению с почвы, а также создают угрозу распространения на соседние земельные участки.
Как видим, спектр возможностей для выведения земельного участка ИЖС из хозяйственного использования крайне высок.
Однако, данные действия выпадают из поля зрения земельного контроля.
Между тем, необходимо ответить на главный вопрос: требуется ли в масштабах государства осуществлять столь масштабный земельный контроль, ведь земельных участков ИЖС, мягко говоря, намного больше земельных участков иных категорий?
На наш взгляд ответ должен быть утвердительным.
Дело в том, что в любом развитом правопорядке земельный участок - главный и единственный вид недвижимости, повсеместно включенный в имущественный оборот [6]. Плодородность и экологич-ность земельного участка являются одним из главных компонентов определения цены. Низкая рыночная цена закладываемых земельных участков способствует к повышению стоимости кредита. Истощение земель не отвечает публичным интересам, так как фактическое изъятие из оборота таких наделов требует формирования новых участков из нераспределенных земель населенных пунктов, которое объективно может привести к нежелательному изменению градостроительного планирования.
Кроме того, введение в российское вещное право такого института, как право застройки может сильнее актуализировать необходимость контроля за содержанием земельных участков населенных пунктов, в особенности категории ИЖС. Ведь суть вещного права застройки такова, что она устанавливается безоговорочно, не имеет качества обязательственного договора в виде возможности досрочного прекращения по вине контрагента.
При отсутствии работающей системы контроля за содержанием земельных участков ИЖС, собственник по истечении срока права застройки (сорок девять лет) может вернуть во владение земельный надел, полностью или частично деградированный по своим природным свойствам, что опять же ведет к удешевлению платы за новое установление права застройки, или вовсе, к фактическому выбыванию из оборота.
К тому же, исходя из общей социальной тенденции (в связи с историческими факторами) отсутствия культуры собственности на землю, по патерналистским соображениям, требуется воспитание бережного отношения к земельным участкам, к чему будет способствовать экологический контроль пользования землей гражданами в личных целях.
Кроме того, через промежуток времени, когда в обществе сформируется понимание земельного участка как единственной формы недвижимости, потребность в таком контроле, скорее всего, отпадет.
Обращая внимание на дороговизну и объемные организационные затраты на контроль за использованием земельных участков ИЖС, разумным видится его построение на следующих принципах:
- Данный контроль должен осуществляться органами местного самоуправления (муниципальный контроль) на уровне сельских и городских поселений;
- Органы государственной власти субъектов РФ должны разработать предмет контроля, т.е. разработать методические
стью земельного участка (по формуле «разрешено все, что не запрещено»);
- После введения данной формы муниципального земельного контроля, должны быть обследованы все земельные участки на территории поселения;
- По итогам первичного исследования последующие проверки должны быть проведены на основе риск - ориентированного принципа: с учетом уровня деградиро-ванности земельных участков, последние должны быть отнесены к отдельным группам, подлежащим повторной проверке через год, три года, пять лет и десять лет;
- Должен быть разрешен вопрос об административной ответственности за порчу собственной земли категории ИЖС: данная ответственность должны быть построена на том принципе, что экологичное содержание земельного надела является более выгодным, чем привлечение к административной ответственности.
Как мы знаем, земельный участок, предоставляемый в собственность гражданам для ИЖС, является классическим объектом гражданских (вещных) прав. Собственник владеет и пользуется собственной вещью своей волей и в своем интересе.
В связи с этим, муниципальный контроль земельных участков категории ИЖС должен иметь свою нормативную базу (разумеется, опираясь на общие принципы земельного законодательства), которая должна учитывать гражданско-правовые особенности владения на праве собственности (или в будущем на праве застройки) этим объектом гражданских прав.
правила пользования незастроенной ча-
Библиографический список
1. Постановление Правительства РФ от 02.01.2015 № 1 «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре» (с посл. изм. и доп. от 08.09.2017 № 1084) // Собрание законодательства РФ, 2015. № 2, ст. 514.
2. Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» (с посл. изм. и доп. от 24.04.2018 № 501) // Собрание законодательства РФ, 2004. № 28, ст. 2899.
3. Постановление Правительства Республики Башкортостан от 14.04.2015 № 136 «Об утверждении Порядка осуществления муниципального земельного контроля на территории Республики Башкортостан» (с посл. изм. и доп. от 31.07.2018 № 363) // Официальный Интернет-портал правовой информации Республики Башкортостан [Электронный ресурс]. http://www.npa.bashkortostan.ru/ (дата обращения 06.05.2015).
4. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-Ф3 (ред. от 25.12.2018) (с посл. изм. и доп. от 3.08.2018 года) // СПС «КонсультантПлюс».
5. Приказ Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» (с посл. изм. и доп. от 06.10.2018 № 547) // Российская газета. 2014. № 217.
6. Бевзенко Р.С. Земельный участок с постройками на нем: введение в российское право недвижимости. - М., 2017. - 80 с.
TO THE QUESTION ON THE IMPLEMENTATION OF THE MUNICIPAL CONTROL OVER THE USE OF THE LAND AREA INTENDED FOR INDIVIDUAL HOUSING
CONSTRUCTION
S.D. Safina, candidate of legal sciences, associate professor A.S. Saveliev, graduate student Bashkir state university (Russia, Ufa)
Abstract. The article deals with the implementation of municipal control over the use of land intended for individual housing construction. The problem of observance by citizens of land legislation regarding the careful treatment of land plots that relate to the lands of individual housing construction is shown. In addition, an analysis of the system of control over the owners-citizens for the preservation of the quality of the earth as a natural resource was carried out. Keywords: municipal control, supervision, safety, land, individual housing construction.
