CC BY
65
7.4. К ВОПРОСУ ОБ ОСОБЕННОСТЯХ ВНУТРЕННЕЙ СТРУКТУРЫ ПАРЛАМЕНТА РЕСПУБЛИКИ СЕРБИЯ
Половченко Константин Анатольевич, канд. юрид. наук, доцент. Должность: доцент. Подразделение: кафедра конституционного права
Место работы: МГИМО (У) МИД России
kpolovchenko@gmail.com
Аннотация: согласно Конституции 2006 года Народная скупщина Республики Сербия является однопалатной и в ее состав входят двести пятьдесят народных депутатов, избираемых прямыми выборами при тайном голосовании. Внутренняя структура Народной скупщины в настоящее время регулируется Законом о Народной скупщине и ее Регламентом. Председатель, его заместители и Коллегия Народной скупщины организуют работу всех структур Народной скупщины, обеспечивая их согласованное функционирование. Служба Народной скупщин под руководством Генерального секретаря обеспечивают материально-технические и другие условия для работы народных депутатов. Парламентские комитеты и комиссии, являя собой функциональную составляющую Народной скупщины, в значительной степени упрощают и ускоряют процесс принятия Народной скупщиной решений, относящихся к ее компетенции. Парламентские группы, отражая политическую структуру Народной скупщины, обеспечивают политическим партиям возможность оказывать влияние на деятельность как сербского Парламента в целом, так и отдельных народных депутатов, входящих в парламентские группы, в частности. Особенности нормативного регулирования внутренней структуры Парламента Республики Сербия является предметом настоящей статьи.
Ключевые слова: Сербская Конституция 2006 года, Народная скупщина, Закон о Народной скупщине, Полномочия Народной скупщины, Коллегия Народной скупщины, Комитеты и комиссии законодательного органа Сербии, Депутатские группы
TO THE QUESTION ABOUT THE PECULIARITIES OF THE INTERNAL STRUCTURE OF THE PARLIAMENT OF SERBIA
Polovchenko Konstantin A., PhD in Law, Associate Professor. Position: Associate Professor. Department: Department of Constitutional Law
Place of employment: MGIMO - University, Moscow, Russian Federation
kpolovchenko@gmail.com
Abstract: according to the Constitution of 2006, the National Assembly of the Republic of Serbia is unicameral and consists of two hundred and fifty people's deputies elected by direct elections with secret ballot. The internal structure of the National Assembly is currently regulated by the Law on the National Assembly and its Rules. The Chairman, his deputies and the Board of the National Assembly organize the work of all structures of the National Assembly, ensuring their coordinated functioning. Parliamentary committees and commissions, as a functional component of the National Assembly, greatly simplify and accelerate the process of decision-making by the National Assembly within its competence. Parliamentary groups, reflecting the political structure of the National Assembly, provide political parties with the opportunity to influence the activities of both the Serbian Parliament as a whole and individual people's deputies who are members of parliamentary groups, in particular. The specific features of the legal regulation of the internal structure of the Parliament of the Republic of Serbia are the subject of this article.
Keywords: The Serbian Constitution of 2006, The National Assembly, The Law on the National Assembly, Powers of the National Assembly, The Board of the National Assembly, Committees and Commissions of the Legislature of Serbia, Deputies' groups.
В соответствии со статьей 98 Конституции Республики Сербия Народная скупщина является высшим представительным органом и носителем учредительной и законодательной власти в Республике Сербия. Народная скупщина является однопалатным Парламентом. При этом в парламентской истории Сербии был исторически период, когда действовал двухпалатный парламент. Речь идет о периоде действия Конституции 1901 года. Так, помимо Народной скупщины - нижней палаты сербского Парламента, действовал и Сенат, в качестве верхней палаты. Кстати, вопрос о введении второй палаты в Парламент Сербии обсуждался на доктринальном уровне едва ли не всю вторую половину XIX века1. Однако позднее уже во второй половине XX века в период, когда Республика Сербия входила в состав бывшей СФРЮ, ее представительный орган, Скупщина Социалистической Республики Сербия обладала многопалатной
1 Более подробно см.: Половченко К.А. Особенности статуса Народного представительства в Сербии в начале 20 века. Социально-политические науки. №1. 2018. С. 142.
структурой. Например, по Конституции СР Сербии 1963 года в структуре Скупщины Сербии насчитывалось аж пять палат. По Конституции 1974 года Скупщина Сербии имела уже трехпалатную структуру: Вече општин, Вече объединенного труда и Общественно-политическое вече. Таким образом, в основе структуры сербского представительного органа по Конституции 1974 года лежало три принципа: территориальный, профессиональный и политический принципы. При этом, как отмечает профессор Стоянович, в представительном органе того исторического периода наибольшее значение имело Общественно-политическое вече, выражавшее политическую монополию Коммунистической партии2.
Что же касается современности, то, как указывалось выше, согласно Конституции с 2006 года Народная скупщина является однопалатной и в ее состав входят двести пятьдесят народных депутатов, избираемых прямыми выборами при тайном голосовании (ч.1 ст. 100 Кон-
2 Становий Д. Уставно право. Ниш. 2014. С. 381.
ституции РС). Как справедливо отмечают сербские конституционалисты, такое количество народных депутатов значительно превышает среднее количество депутатов в парламентах государств с населением до десяти миллионов человек. В то же время важнейшим конституционным требованием к составу Народной скупщины является то, что в ней должно быть обеспечено равноправие и представленность полов и лиц, представляющих национальные меньшинства в соответствии с законом (ч. 2 ст. 100 Конституции РС).
Народная скупщина Республики Сербия, являясь органом народного представительства, обладает суверенным правом организовывать свою деятельность, в том числе и правом избрать должностных лиц и создавать различные структурные подразделения, вспомогательные рабочие органы, обеспечивающие ее бесперебойную деятельность. Именно поэтому Конституция 2006 года регулирует только самые важные вопросы, касающиеся организации и деятельности Народной скупщины, а Закон о Народной скупщине и ее Регламент регулируют внутреннюю организацию Народной скупщины, парламентские процедуры и деятельность ее рабочих органов и парламентских групп. Закон о Народной скупщине был принят во исполнение статьи 110 Конституции в 2010 годуЗ. Ныне действующий Регламент Народной скупщины Республики Сербия был принят в 1991 году после проведения первых многопартийных выборов в Сербии, предусмотренных новой Конституцией 1990 года. При этом с 1991 года в Регламент Народной скупщины был внесен ряд весомых поправок, которые прежде всего были направлены на обеспечение эффективности деятельности Народной скупщины, прежде всего, путем сокращения возможностей для парламентской обструкции .
Общеизвестным фактом является то, что от успешности нормативного решения вопросов парламентской организации во многом зависит эффективность деятельности представительного органа и даже парламентской системы в целом. Речь идет прежде всего о таких вопросах, как статус должностных лиц парламента и парламентских служащих, организация и функционирование парламентских комитетов и комиссий, а также политическое разделение парламента на парламентские фракции.
Трудно переоценить роль должностных лиц парламента в его деятельности. Это связано с тем, что парламент является коллегиальным органом с большим количеством членов, чрезвычайно важными задачами и широким спектром отношений, которые законодательный орган поддерживает в рамках вертикального и горизонтального разделения властей. Кроме того, как справедливо отмечает профессор Стоянович, поскольку парламентский процесс является очень сложным и для принятия решение требует обсуждения, которо может занять несколько дней, то вполне естественно, что должны быть
3 До принятия Конституции 2006 года Регламент Народной скупщины являлся единственным, принятым во исполнение Конституции 1990 года, нормативным актом, регулировавшим внутреннюю организацию и порядок деятельности Народной скупщины, в том числе отношения Народной скупщины с другими высшими органами государственной власти, а также иные вопросы, обеспечивающие бесперебойную деятельность законодательного органа Сербии. При том, что статус, внутренняя организация и деятельность иных органов государственной власти Республики Сербия, включая Правительство, министерства, Конституционный суд, суды общей юрисдикции, систему прокуратуры, и ранее (до принятия Конституции 2006 года) регулировались законом.
4 Более подробно см.: 5. Паjванчиl^ М. Уставно право. 2014. С. 197.
лица, которые будут управлять этим процессом, как на пленарных заседаниях парламента, так и на заседаниях вспомогательных и рабочих органов5 Итак, к наиболее важным должностным лицам Народной скупщины относятся ее председатель, заместители председателя и генеральный секретарь, а также руководители парламентских комитетов.
Согласно части 1 статьи 104 Конституции Народная скупщина большинством голосов всех депутатов избирает председателя и одного или нескольких заместителей председателя. Согласно статье 8 Регламента Народной скупщины выдвижение кандидата на должность спикера Народной скупщины вносится не менее чем 30 депутатами. Народный депутат вправе участвовать в выдвижении только одного кандидата на должность спикера. Предложение о выдвижении кандидатуры спикера Народной скупщины направляется временному председательствующему в письменной форме и должно содержать: имя и фамилию кандидата, имя избирательного списка, по которому он был избран, обоснование, биографию, имя и фамилию представителя субъекта, выдвинувшего кандидатуру, а также согласие кандидата баллотироваться. Временный председательствующий информирует депутатов обо всех кандидатурах на должность спикера. Для обсуждения всех кандидатур на должность председателя Народной скупщины проводятся специальные слушания, на которых каждый представитель субъекта, выдвинувшего кандидатуру, вправе дать необходимые пояснения. По итогам слушаний утверждается список кандидатов в спикеры Народной скупщины в соответствии с алфавитным порядком фамилий кандидатов. Голосование по кандидатурам спикера может быть как открытым, так и тайным, о чем Скупщина принимает специальное решение. Народный депутат вправе голосовать только за одного кандидата на должность председателя Народной скупщины 6.
Избранным председателем Народной скупщины считается депутат, за кандидатуру которого проголосовало большинство от общего количества народных депутатов. Если голосование проходило только по двум кандидатам, и никто не получил требуемого большинства, то проводятся повторные выборы. Если же голосование проходило по трем и более кандидатам, и никто не получил требуемого большинства голосов, то проводится второй тур в котором участвуют два кандидата, получившие наибольшее количество голосов в первом туре или между несколькими кандидатами, получившими наибольшее равное количество голосов. Если спикер не будет избран и во втором туре, то в это случае проводятся повторные выборы (ст. 13 Регламента НС РС). Следует обратить внимание на то, что Конституция 2006 года прямо не определяет срок полномочий должностных лиц Народной скупщины, но, как указывает профессор Стоянович, подразумевается, что такой срок не может составлять более четырех лет7.
Согласно части 2 статьи 104 Конституции 2006 года председатель представляет Народную скупщину, созывает ее заседания, председательствует на них и осуществляет иную деятельность, предусмотренную Конституцией, Законом и Регламентом. В частности, председатель Народной скупщины обеспечивает соблюдение правил Регламента, утверждает ежегодную программу деятельности Народной скупщины после консультаций
5 СтоновиГ Д. Уставно право. Ниш. 2014. С. 381.
6 ПеjиГ И. Парламентарно право. Ниш. 2011. Стр. 143.
7 СтоновиГ Д. Уставно право. Ниш. 2014.Стр. 416.
на заседании Коллегии в соответствии с законом и программой Правительства на текущий год, после чего направляет ее всем народным депутатам (ст. 28 Регламента НС РС).
Наряду с представительскими функциями и председательством в Народной скупщине в Конституции четко указывается на то, что председатель Народной скупщины заменяет Президента Республики в случае его неспособности выполнить обязанность или досрочного прекращения его полномочий (ч.1 ст. 120 Конституции РС). Председатель Народной скупщины может замещать Президента Республики не более трех месяцев. При этом спикер Народной скупщины обязан назначить выборы Президента Республики в такой срок, чтобы они были проведены не позднее трех месяцев с момента возникновения основания, препятствующего Президенту Республики осуществлять свои полномочия или прекращения мандата, на который он был избран. В соответствии с правовой позицией Конституционного суда председатель Народной скупщины конституционно не уполномочен принимать решение о том, назначать или не назначать выборы (положительное или отрицательное решение), поскольку его конституционное полномочие, связанное с назначением досрочных выборов Президента в то же время является его конституционной обязан-ностью8. Кроме того, временно исполняя полномочия Президента Республики, спикер Народной скупщины назначает местные выборы, но при этом, по вполне понятным причинам, не вправе назначать выборы депутатов Народной скупщины.
Кроме того, важнейшее полномочие спикера Народной скупщины, непосредственно закрепленное в Конституции 2006 года, предусмотрено на случай объявления военного или чрезвычайного положения. Так, согласно части 5 статьи 200 Конституции если Народная скупщина не может провести заседание, то решение об объявлении военного положения принимают совместно Президент Республики, председатель Народной скупщины и председатель Правительства. Таким образом, если оказывается невозможным провести заседание Народной скупщины, то ответственность за принятие акта, предусматривающего введение военного или чрезвычайного положения, лежит на председателе Народной скупщины, наряду с Президентом Республики и премьер-министром. При этом, на тех же условиях, но только в случае объявления военного положения председатель Народной скупщины принимает участие в предписании мер, связанных с ограничением прав человека и меньшинств (ч. 4 статьи 201 Конституции РС). Выше изложенное свидетельствует в пользу того, что председатель Народной скупщины по Конституции 2006 года обладает весьма широкими полномочиями далеко выходящими за пределы его организаторских и представительских функций спикера. Он фактически является третьим лицом в государстве после Президента Республики и председателя Правительства Сербии.
Регламент Народной скупщины предусмотрел случаи, когда председатель Народной скупщины досрочно прекращает осуществление своих полномочий. Так, согласно статье 29 Регламента спикер досрочно прекращает осуществление своих полномочий в случае: отставки, освобождения от должности, а также прекращение мандата народного депутата. Спикер подает заявление об отставке в письменной форме, кроме того, он вправе подать в устной форме на заседании Народной скупщи-
8 См. Одлука УС бр.1У-23/03). 98
ны. В этом случае полномочия председателя прекращаются в день и время подачи в отставку. В случае добровольной отставки не требуется ни проведение обсуждения, ни принятия специального решения Скупщиной. Отставка лишь констатируется на заседании, на котором была объявлена спикером или на первом очередном заседании. В отношении освобождения от должности спикера Народной скупщины применяются по аналогии нормы Регламента, регулирующие его избрание (ст. 30 Регламента НС РС). В случае досрочного прекращения мандата народного депутата, полномочия спикера Народной скупщины до избрания нового председателя исполняет старейший заместитель председателя Народной скупщины.
Что же касается заместителей председателя Народной скупщины, то законодательный орган самостоятельно по предложению председателя определяет количество заместителей председателя Народной скупщины, которые оказывают содействие председателю в осуществлении его полномочий и избираются на должность в порядке аналогичном избранию спикера. Так, председателя Народной скупщины, в случае его временного занятости или отсутствия, заменяет один из заместителей председателя, назначенный председателем. Если председатель Народной скупщины не назначит заместителя, то его временно заменяет старейший заместитель председателя. Полномочия заместителей председателя также могут быть прекращены до истечения срока их полномочий путем отставки, освобождения от должности или прекращения мандата народного депутата таким же образом и в том же порядке, который предусмотрен в отношении спикеру Народной скупщины (ст. 33 Регламента НС РС).
Еще одним значимым для обеспечения деятельности Народной скупщины должностным лицом является генеральный секретарь, непосредственно назначаемый Народной скупщиной по представлению спикера. Генеральный секретарь считается назначенным, если за это проголосовало большинство от общего количества народных депутатов. Генеральный секретарь Народной скупщины осуществляет деятельность, предусмотренную Законом, Регламентом и другими актами Народной скупщины, а также компетентных рабочих органов Народной скупщины. Так, он предпринимает все необходимые действия для обеспечения условий для работы народных депутатов, депутатских групп и рабочих органов Народной скупщины. За свою деятельность генеральный секретарь Народной скупщины несет ответственность перед Народной скупщиной и ее спикером. Полномочия генерального секретаря прекращаются назначением нового генерального секретаря, отставкой и освобождением от должности. Два заместителя генерального секретаря, оказывающие ему содействие в осуществлении полномочий генерального секретаря, назначаются Народной скупщиной по представлению генерального секретаря и при наличии согласия спикера (ст. 37 Регламента НС РС).
Генеральный секретарь руководит службой Народной скупщины и несет ответственность за ее работу перед Народной скупщиной. Служба Народной скупщины выполняет профессиональные и другие функции для обеспечения деятельности Народной скупщины, ее рабочих органов, народных депутатов, председателя и его заместителей, а также депутатских групп в Народной скупщине. Так, служба Народной скупщины участвует в подготовке и организации заседаний Народной скупщины и ее рабочих органов и готовит протоколы и стенограммы
заседаний; подготавливает тексты принятых законов и других общих актов для опубликования; хранит оригиналы законов и других общих актов, принятых Народной скупщиной; по требованию компетентного рабочего органа готовит проект необходимых документов для обеспечения деятельности Народной скупщины; осуществляет экспертные и другие действия, связанные с реализацией международного парламентского сотрудничества; подготавливает проекты актов и другие материалы по запросу депутатов и рабочих органов Национального собрания; дает устные и письменные экспертные заключения по вопросам, относящимся к компетенции Народной скупщины, по запросам депутатов, рабочих органов Службы Народной скупщины и парламентских групп в Службе Народной скупщины, по запросу компетентного комитета направляет представления и предложения в компетентные органы; собирает, обрабатывает, хранит и обеспечивает использование информационными и документальными материалами, необходимыми для работы народных депутатов, рабочих органов Народной скупщины и парламентских групп в Народной скупщине. Кроме того, служба Народной скупщины организует сотрудничество с представителями средств массовой информации и обеспечивает условия для их профессиональной деятельности; выполняет задачи, связанные с реализацией статусных и материальных прав депутатов; организует и обеспечивает распространение соответствующих публикаций информативного характера; осуществляет канцелярскую и бухгалтерскую, материально-финансовую и административно-техническую деятельность; осуществляет иную деятельность в соответствии с законом, Регламентом и другими актами Народной скупщины и ее рабочих органов. Таким образом, служба Народной скупщины под руководством генерального секретаря осуществляет как экспертную, так и материально-техническую поддержку деятельности Народной скупщины и ее структурных единиц9.
Следуя примеру парламентов других европейских государств, сербский законодатель в структуру Народной скупщины включил Коллегию Народной скупщины, состоящую из председателя, заместителей председателя Народной скупщины, а также председателей парламентских групп в Народной скупщине.
Согласно части 1 статьи 26 Закона о Народной скупщине Коллегия является органом Народной скупщины, созываемым председателем Народной скупщины, для координации деятельности и проведения консультаций, связанных с деятельностью Народной скупщины. На заседаниях Коллегии могут присутствовать и лица, не являющиеся членами Коллегии, по приглашению председателя. Коллегия оказывает помощь спикеру Народной скупщины в представлении Народной скупщины, в созыве заседаний Народной скупщины, утверждении проекта повестки дня, согласовании деятельности рабочих органов и других вопросах, входящих в компетенцию спикера Народной скупщины. Практика показывает, что координирующая функция Коллегии Народной скупщины предельно ценна для согласованной работы всех структур законодательного органа Сербии.
Наряду с пленарными заседаниями значимая составляющая деятельности Народной скупщины осуществляется в ее рабочих органах. Как справедливо замечает профессор Стонович, поскольку в рабочих органах подготавливается пленарная деятельность
9 Петров В. Парламентарно право. Београд. 2010. Стр. 78.
законодательного органа, постольку именно рабочие органы фактически управляют его деятельностью10. Итак, вспомогательными рабочими органами Народной скупщины являются парламентские комитеты и комиссии, призванные упростить и ускорить процесс принятия решений Скупщиной. Их деятельность напрямую проистекает из права Народной скупщины на самоорганизацию и соответственно регулируется Законом о народной скупщине и ее Регламентом.
Согласно статье 27 Закона о Народной скупщине она образует как постоянные рабочие органы, так и временные. К постоянно действующим рабочим органам Народной скупщины относятся парламентские комитеты, а к временным - анкетные комитеты и комиссии.
Комитеты формируются для:
- рассмотрения проектов законов и других актов, представленных в Народную скупщину;
- контроля за реализацией политики Правительства;
- контроля за исполнением законов и других общих актов Правительством и другими государственными органами, а также для рассмотрения других вопросов, относящихся к компетенции Народной скупщины.
Таким образом, конкретный комитет в рамках своей деятельности контролирует работу Правительства и других органов, деятельность которых подконтрольна Народной скупщине в соответствии с Конституцией и законом. В рамках своей текущей деятельности комитеты рассматривают отчеты органов и организаций, представляемых в Народную скупщину на основании закона. Для обсуждения конкретного вопроса в рамках своей компетенции комитет вправе организовывать публичные слушания. После завершения слушания комитет представляет Народной скупщине отчет, содержащий его заключение и предложения. Для этого комитет назначает докладчика, который будет представлять отчет комитета на заседании Народной скупщины.
На заседании комитета присутствуют члены или уполномоченный представитель Правительства, когда на заседании рассматриваются предложение или заключение Правительства, а во всех остальных случаях - по приглашению комитета. Также на заседании комитета вправе присутствовать уполномоченный представитель субъекта, внесшего на рассмотрение Народной скупщины законопроект или проект иного акта, относящегося к сфере компетенции соответствующего комитета. Состав, объем и порядок деятельности комитета определяются Регламентом Народной скупщины (ст. 27 Закона о НС РС).
Решение по спорным вопросам, касающимся сферы деятельности комитета, принимается спикером Народной скупщины. Комитеты сотрудничают друг с другом. Так, по вопросам, представляющим общий интерес, комитеты могут проводить совместные заседания. Кроме того, для того чтобы рассмотреть конкретные вопросы из сферы своих полномочий и подготовить предложения по этим вопросам, комитет вправе сформировать подкомитет, а председатель комитета может сформировать специальную рабочую группу. Подкомитет и рабочая группа выполняют задачи, необходимые для осуществления полномочий комитета, и не могут действовать самостоятельно, если компетентный комитет не примет иного решения.
В настоящее время в Народной скупщине действуют 19 постоянных комитетов, которые в значительной степени соответствуют соответствующим министерствам, напри-
10 СтоновиГ Д. Уставно право. Ниш. 2014. Стр. 149.
мер, Комитет по конституционным вопросам и законодательству, Комитет по иностранным делам, Комитет по обороне и внутренним делам, Комитет по европейской интеграции, Комитет по культуре и информации, и т.д. К другим комитетам, деятельность которых имеет весомое значение для выработки внутренней и внешней политика государства относятся Комитет по делам диаспоры и сербам в регионе, Комитет по Косово и Метохии, Комитет по делам правосудия, государственного управления и местного самоуправления, Комитет по права человека и меньшинств и равноправие полов. В состав всех комитетов входит по 17 членов, за исключением Комитета по контролю за службой безопасности, в состав которого входят 9 членов.
Например, Комитет по конституционным вопросам и законодательству рассматривает следующие вопросы:
- предложение о внесении изменений в Конституцию;
- законопроекты, проекты других нормативных актов и общих актов с точки зрения соответствия Конституции и правовой системе и целесообразности их принятия;
- законопроекты о регулировании статуса и производства в Конституционном суде, юридической силе его решений;
- уставы автономных краев в рамках производства по предоставлению согласия Народной скупщиной;
- предложение о возбуждении производства по делу об освобождении от должности Президента Республики;
- принципиальные вопросы применения Конституции;
- вопросы, связанные с избранием и назначением судей Конституционного суда, избранием Защитника граждан и других должностных лиц в соответствии с законом.
Кроме того, вышеуказанный Комитет рассматривает уведомления Конституционного суда о состоянии проблемы обеспечения конституционности и законности, заключения и рекомендации Конституционного суда о необходимости внесения изменений в закон и принятия других мер в целях защиты конституционности и законности, а также запросы и инициативы по возбуждению производства по проверке конституционности законов и других общих актов принятых Народной скупщиной; предложения о проведении аутентичного толкования закона. Комитет готовит проекты акта о внесении изменений в Конституцию и проект конституционного закона о введении в действие Конституции. Комитет также выполняет другие задачи в соответствии с Законом и Регламентом Народной скупщины.
Согласно статье 47 Регламента Народной скупщины в качестве специального рабочего органа Народной скупщины действует Комитет по правам детей. Причем его председателем по должности является председателем Народной скупщины. Помимо спикера Народной скупщины в состав Комитета входят: заместители председателя Народной скупщины, представители парламентских групп в Народной скупщины и председатель Комитета по труду, социальным вопросам, социальной интеграции и сокращению бедности11.
Что же касается порядка формирования комитетов, то согласно части 1 статье 23 Регламента Народной скупщины депутатские группы предлагают своих членов в состав каждого комитета пропорционально числу входящих в их состав депутатов в Народной скупщине. В то же время большинство членов комитета должны входить в состав политических партий, составляющих парламентское большинство. При этом народный депутат может быть одновременно членом нескольких комитетов Народной скупщины.
Поскольку членство в комитете напрямую связано с
11 Более подробно см.: Маркович Р. Уставно право. Београд. 2014. Стр. 316.
принадлежностью к депутатской группе, то довольно часто имело место то, что в течение одного созыва Народной скупщины депутатская группа «меняла» своих членов в составе соответствующего комитета. Так, в целях предотвращения обструкции часть 3 статьи 23 Регламента допускает формирование комитета, даже если его членов не предложили всех депутатские группы при условии, что более половины членов были избраны на основе внесенных предложений. Что касается наличия кворума для работы и принятия решений, то количество избранных членов считается полным составом парламентского комитета. По предлагаемому списку кандидатов для избрания членами комитета решение принимается в целом путем открытого голосования. Комитет считается избранным, если за него проголосовало большинство присутствующих народных депутатов. На своем первом заседании Комитет избирает из числа своих членов председателя и заместителя председателя комитета. Кворумом для работы комитета является большинство членов комитета, при том, что комитет принимать решения большинством голосов присутствующих членов.
Как указывалось выше, временными рабочими органами Народной скупщины являются анкетные комитеты и комиссии. Согласно статье 68 Регламента анкетные комитеты, соответственно, комиссии образуются Народной скупщиной из состава народных депутатов для изучения ситуации в определенной области и установления фактов о некоторых событиях и процессах. Решением об образовании анкетного комитета, соответственно, комиссии, определяется состав и задачи временного рабочего органа, а также крайний срок их исполнения. При этом в Регламенте Народной скупщины указывается, что ни анкетный комитет, ни комиссия «не могут проводить следственные и другие судебные действия».
Анкетный комитет формируется из числа народных депутатов, а комиссия из числа депутатов, представителей органов и организаций, ученых и экспертов. Оба вида временных рабочих органов Народной скупщины вправе запрашивать данные у государственных органов и организаций, данные, документы и уведомления, а также принимать заявления от лиц, если в этом есть необходимость для выполнения поставленных перед ними задач. При этом представители государственных органов и организаций обязаны представлять ответы на запросы анкетного комитета, соответственно, комиссии, а предоставлять правдивую информацию, документы и объяснения. По завершению работы анкетный комитет, соответственно, комиссия представляют Народной скупщине отчет с предложением необходимых к принятию мер.
Важнейшим вопросом организации парламента является вопрос его политического разделения на фракции, как их называет конституционное законодательство Сербии депутатские группы. Через них политическая партия определяюще влияет как на деятельность парламента в целом, так и на депутатов, входящих в депутатские группы, в частности. В результате, политические партии, представленные в законодательном органе, предельно заинтересованы в значительном составе своих депутатских групп, поскольку численность депутатской группы серьезно влияет на возможность оказывать влияние на парламентский процесс в самом широком смысле. Так, например, при формировании парламентских комитетов Народной скупщины учитывается пропорциональная численность депутатских групп. Кроме того, время выступлений депутатских групп также распределяется пропорционально их численности.
Итак, согласно статье 30 Закона о Народной скупщине
в ней образуются депутатские группы. При этом Конституция о них упоминает лишь опосредованно (ч.1 ст. 127). Фактически, как указывает профессор Пайванчич, депутатские группы являются формой деятельности политических партий в Народной скупщине12 Согласно части 1 статьи 22 Регламента Народной скупщины в состав депутатской группы входят не менее пяти народных депутатов. При этом они, как правило, состоят в одной политической партии. В то же время, часто члены небольших политических партий и «независимых» депутатов образуют объединенную депутатскую группу. Депутатская группа образуется путем представления спикеру Народной скупщины списка членов, подписанного каждым ее членом. В списке отдельно указывается председатель парламентской группы и его заместитель.
Согласно части 4 статьи 22 Регламента Народной скупщины народный депутат может входить в состав только одной депутатской группы. Если в депутатскую группу вступает новый член, то в этом случае председатель депутатской группы направляет председателю Народной скупщины подписанное новым членом заявление о вступлении в депутатскую группу. При этом в депутатскую группу может вступить как народный депутат, который не входил в состав других депутатских групп, так и депутат, который изъявил желание перейти из одной депутатской группы в другую. Следует заметить, что право на переход в другую депутатскую группу, как имманентное свободному мандату народного депутата, стало предметом сложной конституционно-правовой коллизии в Сербии. Так, согласно части 2 статьи 102 Конституции Сербии Народный депутат добровольно и на условиях, предусмотренных законом, безвозвратно передает свой мандат в распоряжение одной из политических партий, по предложению которой был избран народным депутатом. Это конституционное положение фактически исключало возможность перехода в другую депутатскую группу, что, в свою очередь, ставило под вопрос свободу депутатского мандата в Республике Сербия. Однако в нескольких своих решениях Конституционный суд Сербии специально указал на то, что мандат народного депутата Сербии является свободным и признал неконституционным условия, при которых депутат безотзывно передает свой мандат политической партии, поэтому в настоящее время можно без тени сомнения утверждать, что мандат народного депутата в Республике Сербия является свободным и народный депутат вправе свободно менять депутатскую группу в любое время, поскольку он привязан к политической партии «только» моральными и политическими установками. Для выхода или исключения из депутатской группы достаточно подписанного заявления депутата, соответственно, председателя депутатской группы, которые должны быть направлены председателю Народной скупщины. А для вступления в другую депутатскую группу необходимы две подписи на заявлении о вступлении - депутата и председателя депутатской группы (ст. 40 Регламента НС РС).
Итак, решение проблем, связанных с самоорганизацией законодательного органа государства, определяюще влияет на эффективность его деятельности. Это касается, в том числе, и статуса и полномочий тех, кто осуществляет руководство течением парламентского процесса и представляет парламент в отношениях с другими государственными органами. Речь идет как о статусе должностных лиц парламента и парламентских служа-
12 Pajvancic M. Komentar Ustava Rebublike Srbije. Beograd. 2009. .Str. 137
щих, так и организации и функционировании вспомогательных рабочих органов, а также политическом разделении парламента на фракции (депутатские группы).
Проведенный в статье анализ позволяет сделать вывод о том, что вышеобозначенные проблемы в сербском конституционном законодательстве решены весьма успешно. Так, председатель, заместители председателя и Коллегия Народной скупщины организуют работу всех структур Народной скупщин, обеспечивая их согласованное функционирование. Кроме того, председатель законодательного органа Сербии обладает весьма широкими конституционными полномочиями, далеко выходящими за пределы его организаторских и представительских функций спикера, характеризуя его как третье лицом в государстве после Президента Республики и председателя Правительства Сербии. Генеральный секретарь и подчиненная ему служба Народной скупщины надежно обеспечивают материально-технические и другие условия для работы народных депутатов. Депутатские комитеты и комиссии, являя собой функциональную составляющую Народной скупщины, в значительной степени упрощают и ускоряют процесс принятия Народной скупщиной решений, относящихся к ее компетенции. Депутатские группы, отражая политическую структуру Народной скупщины, обеспечивают политическим партиям возможность оказывать влияние на деятельность как сербского Парламента в целом, так и отдельных народных депутатов, входящих в депутатские группы, в частности. При этом, на основании решений Конституционного суда Сербии в рамках свободы депутатского мандата, народный депутат вправе свободно вступать и выходить из депутатской группы, а также оставаться независимым депутатом.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 83,77%.
Список литературы:
1. Депутат зарубежного парламента: коллективная монография / [Е.Я. Павлов и др.]; под ред. А.Г. Орлова, Е.А. Кремянской; Моск. гос. ин-т междунар. отношений (ун-т) МИД России; каф. конституционного права. - М.: МГИМО-Университет, 2014.
2. Магко/ю. R. Ustav Republike Srbije iz 2006 - кп№к родЫ. АпаН Ргаупод Гаки^а и Веодга(и. 54 (2). 2006.
3. МарковиГ Р. Уставно право. Београд. 2014.
4. Ра^апйс М. Котеп1аг Ц^ауа КеЬиЬИке БгЬуе. Веодга(± 2009.
5. Па]ванчиГ М. Уставно право. 2014.
6. Па]ванчиГ М. Парламентарно право. Београд. 2008.
7. Пе]иГ И. Парламентарно право. Ниш. 2011.
8. Петров В. Парламентарно право. Београд. 2010.
9. Половченко К.А. Толкование конституции (и законов) конституционными судами России и Украины: теоретические и практические проблемы (сравнительно-правовой анализ). Государство и право. 2002. № 10.
10. Половченко К.А. К вопросу о статусе депутата Народной скупщины Республики Сербия. Проблемы экономики и юридической практики. 2017.№3. С. 126-130.
11. Институт гражданства в зарубежных странах: коллективная монография / [К.А. Половченко и др.]; под ред. А.Г. Орлова, Н.А. Славки-ной; Моск. гос. ин-т междунар. отношений (ун-т) МИД России; каф. конституционного права. - М.: МГИМО-Университет. 2015.
12. Бтоую й. КасюпаНиоуап раг!атеп1ап2ат Ц^ауа БгЬуе ¡и 2006. до^пе. Ргауш йК/о^ Вг. 14/2007. Beograd. 2007.
13. Конституционно-правовые основы судебной власти в зарубежных странах: коллективная монография / [И.А. Ракитская и др.]; под ред. К.В. Карпенко; Моск. гос. ин-т междунар. отношений (ун-т) МИД России; каф. конституционного права. - М.: МГИМО-Университет. 2017.
14. Стс^ановиГ Д. Правни положа] посланника. Ниш. 1999.
15. Стс^ановиГ Д. Уставно право. Ниш. 2014.
16. Шашкова А.В. Конституционное право зарубежных стран, курс лекций // М.: Линкор, 2008.
