CC BY
14ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
УДК 504.63 (23.470.67.03)
К ВОПРОСУ ОБ ОСНОВАНИЯХ АСИММЕТРИЧНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Гумашвили Л.Э., канд. юрид. наук, доцент, зав. кафедрой правовых дисциплин Чеченского государственного педагогического института E-mail: tugai-urt@yndex. ru
В статье дается анализ вопроса об асимметричности федеративного государства. Исследуя асимметричность Российской Федерации, выявлены конституционно допускаемые асимметрические черты и неконституционные основания неравноправия субъектов федерации. Единственным субъектом Российской Федерации, попавшим в зону отклонений в развитии к моменту распада СССР и становления современного российского федерализма, стала Чеченская Республика.
Ключевые слова: глобализация, асимметричность, федерация, субъект федерации, основания неравноправия.
TO THE QUESTION ABOUT THE BASIS OF ASYMMETRY OF RUSSIAN FEDERATION
Gumashvili L., the candidate of jurisprudence, the senior lecturer, the chief of chair of legal disciplines of the Chechen state teacher training college
The article provides the analysis of the issue of asymmetries of the federal state. Exploring the asymmetry of the Russian Federation, identified constitutionally permissible asymmetric features of the subjects of the federation and unconstitutional grounds of inequality of the subjects of the federation. The only subject of the Russian Federation, who are in the zone of deviations in development by the time of the collapse of the USSR and the formation of the modern Russian federalism, became the Chechen Republic.
Key words: globalization, asymmetry, the federation, subject of the federation, the foundation of inequality.
В современных условиях во всем мире существует тенденция глобализации, пришедшая на смену вестернизации, а затем модернизации. Суть ее заключается в изменении всех сторон жизни общества под влиянием общемировой тенденции к взаимозависимости и открытости. Они коснулись и федеративных отношений, в том числе и в нашей стране [1].
Однако федеративные государства, тем не менее, в своем содержании отражают специфику национального государственного
строительства отдельно взятой страны. В частности, она проявляется в асимметричности федеративных государств. Как известно, одним из значимых критериев определения типов современных моделей федерализма является однородность субъектов федерации с точки зрения их государственно-правовой природы и расхождения в статусе. По данному критерию выделяют три типа федерализма: симметричный, асимметричный, симметричный с элементами асимметрии [2].
Симметричная федерация предполагает однородность и равноправие составляющих федерацию субъектов. Как правило, симметричные федерации возникают по инициативе субъектов федерации, на основе их союза, и отличаются большей устойчивостью, поскольку в них отсутствует борьба за выравнивание статусов субъектов. В то же время, в реальной жизни симметричные федерации недолго существуют. Здесь высока опасность того, что, будучи конституционно симметричным, федеративное устройство государства может нести в себе скрытую асимметрию. В специальной литературе указывают о наличии в действительности относительно симметричных федераций на примере Австрии, Германии и ряда других стран.
Асимметричные федерации включают в себя однородные (субъекты) и разнородные (субъекты и несубъекты) составные части, политико-правовое положение которых является различным. Структурно территориальные образования, не обладающие статусом субъектов федерации, называются по-разному:
федеральные (административные) территории, федеральные (столичные) округа, федеральные владения, административно-территориальные образования с особым статусом (территории военных баз, закрытые зоны и т.д.), а в некоторых случаях их именуют «ассоциированными государствами». Так, в состав США, помимо 50 штатов, входят федеральный округ Колумбия (со столицей страны городом Вашингтоном), а также ряд федеральных владений и федеральных территорий; Австралия состоит из 6 штатов, 2 территории - Национальная столичная и Северная, 7 административных территорий; Аргентина в своем составе имеет 22 провинции, 1 национальная территория, 1 федеральный округ; Венесуэла - 20 штатов, 1 федеральный округ, 2 федеральные территории, 72 федеральных владения.
Анализируя отношения в
асимметрических федерациях, исследователи приходят к выводу, что конституционно закрепленные виды асимметрии часто являются единственно возможным механизмом решения имеющихся в федеративных государствах проблем, связанных с объективно
существующими между субъектами различиями социально-экономического, исторического, культурного, этнического, конфессионального и другого характера. При наличии в федерации серьезных диспропорций (территориально-географических, социально-экономических, культурных, демографических, ресурсных и др.) между различными ее частями политика выравнивания может привести к негативным последствиям, послужить импульсом к территориальной дезинтеграции государства [3].
В специальных исследованиях федерализма, выделяя несколько
разновидностей асимметрии в государстве, придается большое значение отражению действительного содержания федерализма в структуре конкретного государства. При этом говорят о формальной асимметрии, что подразумевает очевидное (т.е. закрепленное в конституциях и законодательных актах) неравноправие субъектов федерации. Ключевым моментом здесь является отсутствие равноправия субъектов федерации, а не их равенства, поскольку фактическое равенство недостижимо. Данная разновидность асимметрии проявляется в форме наличия в составе федерации различных по своему статусу субъектов, примером чего является Российская Федерация (несмотря на нормы Конституции Российской Федерации, декларирующие равноправие субъектов Федерации). Вместе с тем выделяют также реальную (скрытую) асимметрию, под которой подразумевают ситуацию, при которой субъекты федерации формально (т.е. на уровне конституции и законов) равноправны, но фактически по разным причинам не в состоянии реализовать свои равные права. В качестве примеров реальной асимметрии часто приводятся такие федерации, как Германия, Канада и др.
Анализ практики федеративных отношений показывает, что в большинстве федераций распространена скрытая форма асимметрии. Практически везде тем или иным образом выделяются субъекты федерации: выполняющие столичные функции; «сильные» в экономическом плане; имеющие этническую (языковую, религиозную) специфику; «слабые», отстающие в экономическом развитии. В Федеративной Республике Германии, например, можно наблюдать сразу три категории субъектов
с особым статусом: Берлин (столица), Бавария («сильный» регион, объявивший себя государством в своей конституции), восточные земли «слабые» регионы). В Российской Федерации похожая картина: особый статус имеет Москва (столица и «сильный» регион), «сильные» (например, Татарстан, Ханты-Мансийский автономный округ) и «слабые» (например, Ненецкий автономный округ) регионы. Фактически особый статус имеют: в Канаде — франкоязычный Квебек, в Индии — штат Джамму и Кашмир, где проживает значительный процент мусульманского населения. Даже в формально унитарной Испании по тем же принципам выделяются Каталония («сильная» провинция), Наварра («слабая» провинция) и Страна Басков (провинция, обладающая этнической
спецификой) [4].
Развивая такой подход, следует признать, что формально устанавливаемая в условиях конкретной социально-политической и экономической ситуации асимметрия в федеративных государствах, позволяет ответить на давление региональных элит в отношении решения тех или иных вопросов федеральным центром, нейтрализовать действие
центробежных сил, сгладить сепаратистские тенденции. В связи с отмеченным понятно, что скрытая асимметрия не всегда содержит угрозу единой государственности в федеративном государстве.
Исследование российского федерализма показало, что, несмотря не провозглашенное равноправие субъектов федерации (часть 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации), имеются достаточные основания назвать конституционно допускаемые асимметрические черты субъектов федерации. К ним относятся:
а) существование в составе Российской Федерации шести разновидностей субъектов Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов (часть 1 статьи 5, а также статья 65 Конституции Российской Федерации);
б) провозглашение республик государствами (часть 2 статьи 5 Конституции); в) установление разного порядка принятия Основного закона субъектов федерации: республика имеет свою конституцию, другие субъекты Федерации — уставы (часть 2 статьи 5, части 1,2 статьи 66
Конституции); при этом разница между ними состоит в следующем: республика самостоятельно определяет порядок принятия своей конституции (законодательным органом власти либо на референдуме), в то время как в иных субъектах уставы принимаются только законодательным органом (части 1,2 статьи 66 Конституции); г) установление преимущества республик - республики вправе устанавливать свои государственные языки (часть 2 статьи 68 Конституции); д) перечисление субъектов федерации, исходя из наличия более высокого юридического статуса, — в статье 65 Конституции субъекты Федерации указаны не в алфавитном порядке; а установлена последовательность их перечисления в зависимости от иерархии юридических статусов; е) наличие такой разновидности субъектов Федерации, как автономные округа, которые входят в состав других субъектов, края и областей (часть 4 статьи 66 Конституции); край и области с входящими в их состав автономными округами получили название сложносоставных субъектов Федерации; ж) специфический статус имеет г. Москва — столица Российской федерации, что отражено в Конституции Российской Федерации (часть 2 статьи 70) и в специальном федеральном законе [5].
Вместе с тем анализ истории и практики федерализма современного периода в России позволяет выявить фактические, не определенные конституционным
законодательством неконституционные
основания неравноправия субъектов федерации. В специальной литературе к ним отнесены [6]:
- вопрос гражданства - ранее республики могли устанавливать собственное гражданство; это право было предоставлено им по статье 2 ранее действовавшего Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации»; новым законом это право у республик изымалось;
- руководство Федеративным договором
- положения Федеративного договора 1992 г. в части, касающейся различного статуса субъектов Федерации, практически потеряли силу (часть 1 разд. 2 Конституции), однако сам Договор формально считается действующим;
- неподписание Федеративного договора
- отдельные субъекты Федерации не подписали
Федеративный договор 1992 г. (республики Ингушетия, Татарстан и Чечня);
- подписание Федеративного договора с отдельными оговорками - отдельные субъекты Федерации подписали Федеративный договор с оговорками (Калужская и Ленинградская области, г. Санкт-Петербург);
- для всех субъектов Федерации (кроме Ленинградской области и г. Санкт-Петербурга), подписавших протокол к Федеративному договору, не действует пп. «м» п. 1 статьи II Федеративного договора, в соответствии с которым оборона и безопасность, оборонное производство отнесены к исключительному ведению субъектов согласно п. 1 статьи III Федеративного договора;
- значительная часть субъектов Федерации на определенном этапе заключила с центром договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, что также обусловило дифференциацию их статуса; впоследствии данные договоры были либо отозваны, либо потеряли силу;
- согласно положениям последней редакции Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» автономные округа лишились значительной части, так называемых собственных полномочий в пользу края и областей, в состав которых они входят;
- Чукотский автономный округ реализовал свое право на непосредственное вхождение в состав Федерации; остальные округа по-прежнему входят в состав края и областей;
- Чеченская Республика фактически является субъектом Российской Федерации с особым статусом;
- особый статус в силу своей территориальной оторванности от Российской Федерации имеет Калининградская область; ее статусу посвящен специальный федеральный закон и целый ряд международных документов;
- различными нормативными актами (федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и т.д.) закрепляются особенности правового положения отдельных субъектов РФ (в сфере бюджетного устройства, экономических отношений, налогов
и т. п.), которые значительно корректируют их статус; в качестве примера можно привести «свободные экономические зоны» в республиках Ингушетия и Калмыкия, существование которых привело к потере государством значительных финансовых средств;
- конституции и уставы субъектов РФ, значительно расходясь с Конституцией и законами РФ, а то и прямо противореча им, на определенном этапе развития Федерации способствовали возникновению флуктуаций в статусе субъектов (Министерством юстиции РФ в 1998 г. было зарегистрировано около 16000 правовых актов субъектов РФ, треть из которых не соответствовала Конституции и законам РФ);
- в какой-то период двусторонние договоры использовались даже как средство борьбы с асимметрией в федеративном устройстве, хотя и весьма своеобразно. Из одного договора в другой «кочевала» норма о том, что «если федеральными нормативными правовыми актами ... будут установлены права, льготы и преимущества для субъектов Российской Федерации большие, чем установленные настоящим договором, то в отношении ... (указывалось название конкретного субъекта) применяется положения указанных федеральных нормативных правовых актов» — норма абсолютно излишняя, поскольку в случае выхода федерального закона, устанавливающего права и обязанности для субъектов Российской Федерации, последние обязаны соблюдать нормы данного закона безо всяких предварительных условий и оговорок. Свободно же «присоединяться» к федеральным законам субъекты Федерации не уполномочены. Однако основным юридическим препятствием для создания сбалансированной федерации оказались не договоры, а сама Конституция.
Единственным элементом системы российского федерализма, субъектом Российской Федерации, попавшим в зону отклонений в развитии, к моменту распада СССР и становления современного российского федерализма стала Чеченская Республика [6].
В течение продолжительного времени, начиная с момента отказа от подписания Федеративного договора 1992 года, Чеченская Республика являлась субъектов Российской Федерации с особым статусом, не нашедшем свое отражение в действующем Основном
законе страны. Приложены были значительные усилия и средства, предпринят был ряд мероприятий, позволивших к середине первого десятилетия XXI в. обеспечить как формальное, так и фактическое возвращение Чеченской Республики в качестве полноправного субъекта системы российского федерализма [7].
Литература
1. Айбазов Р.У. Конституция и управление федеративным строительством России в условиях глобализации. М., Формула права. 2005. 299 с.
2. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Советское государство и право. 1994. № 8-9. С. 150-158.
3. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги
становления и перспективы развития. М.: ОАО «Издательский дом «Горец»; «Формула права»», 2004. С. 69-75.
4. Глигич-Золотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход / М.В. Глигич-Золотарева; науч. ред. Н.М. Добрынин. Новосибирск: Наука, 2009. С. 305-308.
5. Там же. С. 152-153.
6. Гумашвили Л.Э. Чеченская Республика в системе российского федерализма: конституционно-правовые основы: монография. Грозный, 2010. - 332 с.
7. Гумашвили Л.Э. Чеченская Республика в системе российского федерализма. Москва, Московский государственный университет, 2011. Издательский дом: LAP LAMBERT Academic Publishing. 508 с.
Поступила в редакцию 20 февраля 2012 г.
