CC BY
794
УДК 342
ВОПРОСЫ СИММЕТРИИ И АСИММЕТРИИ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ
THE ISSUES OF SYMMETRY AND ASYMMETRY IN FEDERATIVE STATE
В. А. ЛИТВИНОВ (V. A. LITVINOV)
Сделана попытка осмысления проблемы асимметричного статуса субъектов в различных федерациях, причины такого статуса и последствия, которые может вызвать асимметричность федерации. Также представлены разные точки зрения исследователей на данную проблему.
Ключевые слова: федерация, государство, симметричность, асимметричность, субъект,
территориальный принцип, национально-территориальный принцип.
The article attempts to comprehend the problems of an asymmetric status of subjects in different federations, the causes of such a status and the consequences of asymmetry of federation. It also examines different points of view on the stated problem.
Key words: federation, state, symmetry, asymmetry, subject, territorial principle, national territorial principle.
Федерация - это сложное государство, состоящее из нескольких государственных образований с особым политико-юридическим статусом, собственной компетенцией и относительно обособленной системой органов государственной власти, что позволяет им решать вопросы не только внутренней жизни, но и участвовать в формировании федеративных структур и осуществлении полномочий общегосударственного значения [1].
Федеративное государство образуется на основе принципов кооперации, интеграции и субсидиарности.
В практике конституционно-правового строительства государственности сложилось множество моделей федерализма. В зависимости от статуса субъектов федерации, их фактического и правового положения можно выделить три типа федеративных государств: симметричные, асимметричные, симметричные с элементами асимметрии. Первым, кто обратил внимание на роль и значение асимметрии в функционировании федеративных государств, был Ч. Д. Тарлтон, опубликовавший в 1965 г. статью «Симметрия и асимметрия как элементы федерализма: теоретическое предположение» [2]. Его заслуга со-
© Литвинов В. А., 2012
стоит в том, что он поставил проблему регионального разнообразия и многочисленных каналов, с помощью которых каждый субъект федерации взаимодействует с центральной властью и другими субъектами федерации [3].
Симметричная федерация является идеальным вариантом, так как в основу устройства положено объединение субъектов, однородных по природе и равных по статусу.
В настоящее время абсолютно симметричных федеративных государств фактически не существует. В мировой практике наблюдаются тенденции развития асимметрии в классически симметричных федерациях. Даже в тех странах, где есть только одна категория составных частей (например, земли в Австрии, эмираты в ОАЭ), присутствуют некоторые элементы асимметрии [4]. Специалисты считают, что Эфиопия, провозгласившая себя по Конституции 1994 г. абсолютно симметричной федерацией, может лишь какое-то время просуществовать в таком виде [5].
Симметричная федерация с элементами асимметрии характеризуется тем, что все субъекты федерации признаются однородными по природе и статусу (США, Германия,
Австрия, Швейцария, Бразилия и др.), но конституция допускает из общего правила исключения, которые не касаются различий государственно-правовой природы субъектов федерации, а затрагивают лишь отдельные элементы статуса. Это именно исключение, а не правило, порождающее иную систему отношений, меняющую тип федерации как таковой [6]. Например, в ФРГ Бавария и Саксония имеют некоторые самостоятельные международные права и свои конституции, где они именуются не землями, а государствами [7].
Каждое федеративное государство может столкнуться с объективными случаями асимметрии - необходимостью образования наряду с субъектами федерации, которые равноправны, федерального округа в рамках столицы государства, федеральных территорий, территорий с особым статусом на переходный период и т. д. К некоторым федерациям примыкают так называемые ассоциированные (свободно присоединяющиеся) государства. Так, Лихтенштейн связан со Швейцарией на правах ассоциированного государства. К США примыкают присоединенные федеральные территории Виргинские острова и острова Восточное Самоа, свободно присоединившиеся государства Пуэрто-Рико и острова Гуам, ассоциированные государства - Республика Маршалловых островов, Соединенные Штаты Микронезии и Республика Палау. Более того, Р. В. Енгинбарян и
Э. В. Тадевосян усматривают в США некоторые черты конфедерации, поскольку присоединившиеся государства сохранили за собой многие прежние полномочия, а три последних остались членами ООН. Также ни у одной из этих территорий нет представительства в Конгрессе [8].
Следующая модель федерализма - асимметричная федерация. В конституции асимметричной федерации изначально закреплены несколько разновидностей субъектов федерации по их природе и статусу. Асимметричность федерации постоянно провоцирует конфликты, так как различные статусы субъектов являются источником недовольства тех, чьи права ущемлены.
Варианты асимметрии можно было бы разделить на два основных вида: ограниченная асимметрия и абсолютная асимметрия [9].
Ограниченная асимметрия выражается в различиях в правосубъектности однородных по природе и соответственно одинаковых по названию субъектов федерации. Такой тип федерации характерен для Индии, где существует градация между штатами по их правам и обязанностям. Так, лишь один индийский штат Джамму и Кашмир имеет свой конституционный закон, своё гражданство. Особым правовым статусом обладает штат Сикким. В частности, индийский парламент может принимать законы, относящиеся к Сиккиму, только с согласия парламента последнего [10]. Некоторые штаты Индии, напротив, ограниченны в правах (Мегхалая, Нагаленд).
Абсолютная асимметрия - это наличие разных по природе территориальных образований с разными правами и обязанностями. Так, Танзания характеризуется полной асимметрией по Конституции 1977 г. В этой федерации лишь Занзибар имеет свою конституцию.
К такому типу федераций относится и Россия. В составе её субъектов имеются республики, края, области, автономная область, автономные округа, два города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург). Москва юридически такой же субъект, хотя и имеет особенности в правовом положении, но уже в качестве столицы, а не субъекта федерации. В соответствии со ст. 5 ч. 1 Конституции РФ 1993 г. все субъекты равноправны, однако в действительности данный принцип не реализуется на практике. Республики названы «государствами», имеют свои конституции и собственное гражданство, остальные субъекты этих прав лишены [11]. Кроме того, автономные округа, с одной стороны, провозглашены равноправными субъектами федерации, а с другой стороны, установлено их вхождение в состав края или области, за исключением Чукотского АО (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ). Таким образом, имеет место парадоксальная ситуация, так называемая сложноустроенность, когда один равноправный субъект федерации находится в составе другого [12].
В большинстве асимметричных федераций ущемлёнными в правах субъектами ведётся борьба за выравнивание статуса всех составных частей государства.
Учёными высказываются разные позиции по поводу того, насколько оправданно закрепление асимметричных моделей федераций в законодательстве.
По мнению Л. М. Карапетяна, недопустимо признание асимметрии конституционно-правового статуса субъектов федерации для любого федеративного государства [13].
В. Е. Чиркин, А. А. Ахмадеев и Т. А. Никитина напротив, считают, что наличие асимметричной федерации может быть объективно задано и её существование в мировой практике свидетельствует о разнообразии моделей федерализма [14].
Асимметричность федерации может быть объективной и оправданной на конкретном историческом этапе, а может быть искусственной, создающей почву для постоянной конфликтности и борьбы субъектов федерации за уравнивание в их правах. Естественно, что в отношении второго варианта асимметричности необходим поиск путей для преодоления отрицательных последствий и перехода от асимметричной федераций к симметричной.
Одной из причин асимметрии может стать проведение различий в статусе в зависимости от того, какой фактор положен в основу образования субъекта федерации - территориальный или национально-территориальный (лингвистический, религиозный, культурно-этнический и т. п.).
Мировой опыт показывает, что построение федеративного государства на основании национально-территориального (лингвистического, религиозного, культурно-этнического) принципа создаёт потенциальную угрозу целостности федерации. Так как с течением времени национально-территориальный подход структурирования федерации приводит часть населения государства к убеждению о своей «особенности», политической обособленности её от остального населения государства и может породить сепаратистские тенденции, которые нередко инспирируются местными политическими элитами и даже мафиозными группами, стремящимися к установлению личной власти. Такая политика национальных (религиозных) элит является не только «заботой» о развитии этноса, но и обоснованием завышенных претензий национально-территориальных (религиозных)
образований на обладание как государственным суверенитетом, так и привилегированных финансово-бюджетных взаимоотношений с федеральным центром. Ведь согласно этнической трактовке суверенитета государственный статус могут иметь только те субъекты федерации, которые созданы по национальному принципу [15]. Однако мировой опыт показывает, что под лозунгами национального суверенитета и благими намерениями обеспечения условий для гармоничного национально-культурного (религиозного) развития народов скрывается стремление национальных элит к полной экономической независимости от федерального центра либо попытки эксплуатацией националистических и сепаратистских настроений скрыть собственную непригодность к эффективному управлению национально-территориальным образованием и переложить ответственность за непростое социально-экономическое положение на федеральный центр.
Развитие сепаратистских тенденций в СССР, России, Чехословакии, Югославии, последующий распад некоторых из этих федераций - наглядное свидетельство этого. Сепаратистские тенденции в Индии также связаны с национально-лингвистическим и религиозным факторами.
Характерная особенность национальнотерриториальных федераций заключается в том, что они включают в свой состав наряду с государственно-территориальными образованиями и такие субъекты федерации, в границах которых проживает этнически обособленное население. Такими федерациями являются Россия, Канада, Индия, Нигерия.
Национально-территориальный принцип устройства индийской федерации и её асимметричность сыграли негативную роль в судьбе государства. Штат Джамму-Кашмир стал яблоком раздора между Индией и Пакистаном, а сикхи уже много лет ведут вооруженную борьбу за создание в самом центре страны суверенного государства Халистан [16].
На территории Бельгии исторически сложились две нации. На севере страны компактно проживают фламандцы, а на юге -валлоны. Националистические партии Бельгии неоднократно ставили вопрос о реорганизации территориально-политической организации общества с учётом этнического состава
населения. В этой связи парламент Королевства Бельгии принял в 1988 г. решение о пересмотре Конституции, в результате которого страна была преобразована в федеративное государство, состоящее из Фландрии, Валло-нии и Брюсселя как самостоятельного региона. Если Фландрия и Валлония были выделены по национальному признаку, то многонациональный Брюссель стал субъектом федерации как важнейший экономический, культурный и политический центр страны.
Уступки парламента Бельгии националистическим силам не привели к стабилизации межнациональных отношений и укреплению государства. Вслед за конституционной реформой в стране появились экстремистские партии и движения, которые требуют провозглашения независимости Фландрии и Валло-нии и «справедливого» раздела Брюсселя.
Большинство аналитиков сходится в том, что национальные и национально-территориальные федерации развалятся уже в первой четверти XXI в. На их обломках возникнут мононациональные государства, которые при разрешении территориальных споров будут вести бесконечные войны друг с другом. Наступит библейский апокалипсис [17].
Территориальный принцип построения федерации напротив, способствует укреплению государственности, стимулирует процессы интеграции, единство гражданской общности. Он доказал свою полезность в США, где были отвергнуты марксистские идеи создать негритянскую автономию на юге США, в так называемом Чёрном поясе. Территориальный принцип не опирается на какой-то один постулат (национальную самобытность), а имеет многофакторный характер, позволяет учесть экономические, исторические, географические и иные данные. Таким образом, на практике - это комплексно-территориальный принцип. Он может быть полезен в тех странах, где нации находятся в процессе становления, а размежевание территории по племенным перегородкам ведет к отчуждению народов.
Территориальный принцип структурирования федеративного государства позволяет формировать субъекты федерации, отвечающие требованиям экономической самодостаточности, способными обеспечивать потребности населения, содержать государ-
ственный аппарат и отвечать своими средствами по обязательствам, а также участвовать собственными средствами в проектах общегосударственного значения. Таким образом, с помощью внедрения территориального
принципа могут быть реализованы главные задачи любого государства: достижение социально-экономического роста и повышения жизненного уровня граждан.
В то же время этот принцип построения федерации не учитывает коллективные права компактно проживающих национальных групп. В связи с этим, реализуя территориальный принцип, нельзя игнорировать коллективные права различных этносов, равно как и законные права и интересы всего народа, населения государства как целого. При территориальном принципе должны учитываться как национальные интересы, так и социально-экономические факторы, исторические условия, вопросы коммуникаций, географические условия и др. Словом, территориальный принцип должен быть действительно комплексным, что обеспечит жизнеспособность федеративного государства.
В необходимых случаях территориальный принцип построения федерации должен быть дополнен национально-культурной автономией. Она успешно осуществляется в Финляндии, Швеции, Норвегии. В Австрии в парламенте резервируются места для объединений, представляющих рассеянные национальные группы страны. Такой же принцип принят в современной Венгрии. Возможности национально-культурной автономии широки, она может иметь множество форм.
Таким образом, территориальный принцип следует считать более предпочтительным для образования либо реструктурирования федерации, ибо при таком варианте федеративного устройства национально-территориальный (религиозный, лингвистический, культурно-этнический) фактор как источник возможных конфликтов между территориями отсутствует.
Подводя итог вышесказанному, можно констатировать, во-первых, многообразие существующих моделей федерализма в зависимости от статуса субъектов федерации, их фактического и правового положения; во-вторых, предпочтительность для любого
федеративного государства симметричного
правового статуса субъектов.
1. Симонов В. А. Федерация и федерализм: се-мантико-терминологический аспект II Вестник ОмГУ. Серия «Право». - 2004. - № 1. - С. 35.
2. См.: Tarlton Ch. D. Symmetry and Asymmetry as Elements of Federalism : A Theoretical Speculation II Jornal of Politik. - 1965. - № 27. - Р. S61, S67.
3. Давыдов Д. В. Симметрия и асимметрия в устройстве федеративного государства II Ре-гионология. - 2010. - № 6. - С. 5.
4. Ахмадеев А. А., Никитина Т. А. Из зарубежного опыта федерализма II Экономика и управление. - 2002. - № 3. - С. 20.
5. Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ II Советское государство и право. - 1994. - № 8-9. - С. 142.
6. Там же. - С. 144 ; Его же. Конституционное право зарубежных стран. - М., 2000. -
С. 176-177.
7. Дробижева Л. М. Проблемы асимметричной федерации в глазах элиты и масс II Федерализм в России : сб. науч. тр. I под ред. Р. Хакимова. - Казань : ИИ АНТ, 2001. - С. 305.
8. Енгинбарян Р. В., Тадевосян Э. В. Конституционное право. - М. : Юристъ, 2002. - С. 319.
9. Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. - М., 2004. -
С. 52.
10. Давыдов Д. В. Указ. соч. - С. 9.
11. Чиркин В. Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Советское государство и право. - 1994. - № 8-9. - С. 150.
12. Автономов А. С., Иванов В. В. Новое в Конституционном праве России: Договоры как источники регулирования объединения субъектов Российской Федерации // Государство и право. - 2007. - № 4. - С. 25.
13. Карапетян Л. М. К вопросу о «моделях» федерализма (Критический обзор некоторых публикаций). - С. 59.
14. Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. - М., 1995. - С. 28 ; Ахмадеев А. А., Никитина Т. А. Указ. соч. - С. 20.
15. Михайленок О. М. Национальный суверенитет и Российский федерализм // Власть. -2010. - № 3. - С. 5.
16. Казанник А. И. Национальные и национально-территориальные федерации на изломе веков // Вестник Омского университета. -2000. - № 3. - С. 106.
17. Там же. - С. 108.
