CC BY
882
А.М. Иванов
АСИММЕТРИЯ В ФЕДЕРАТИВНОМ УСТРОЙСТВЕ РОССИИ
Автор статьи исследует феномен симметричных и асимметричных федераций, приводит примеры из опыта зарубежных государств и предлагает пути преодоления асимметрии в федеративном устройстве России.
Ключевые слова: асимметрия, федерализм, субъекты Российской Федерации, преодоление асимметрии.
Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Такое недвусмысленное и ко многому обязывающее определение официально закреплено в ч. 1 ст. 1 Конституции РФ [1].
Доктринальному толкованию данного положения посвящено множество фундаментальных исследований и научных статей. Однако закрепление основ федеративного устройства Российской Федерации не прекратило дискуссий по проблемам российского федерализма, при этом некоторые вопросы федеративного устройства России приобрели еще большую остроту.
В данной статье представляется необходимым остановиться на таком конституционном феномене, как асимметрия субъектов Российской Федерации.
Традиционно в теории федерализма принято выделять несколько его моделей исходя из разнообразия признаков и форм, свойственных той или иной модели федеративных отношений. Например, союзные и децентрализованные федерации, дуалистические и кооперативные федерации, федерации, созданные «сверху» и «снизу» и др. [2, с. 53; 3, с. 35;
4, с. 40]. При этом еще одним немаловажным критерием типологизации моделей федерализма является однородность субъектов федерации с точки зрения их государственной природы и конституционно-правового статуса. В связи с этим федерации классифицируют на симметричные и асимметричные.
Симметричная федерация состоит из одинаковых частей, имеющих равный правовой статус. Вместе с тем, по мнению ряда ученых, в настоящее время абсолютно симметричных с юридической точки зрения государств не существует [5, с. 50; 6, с. 151]. В мире наблюдается тенденция развития асимметрии в симметричных федеративных государствах. Так, когда-то считавшиеся классической симметричной федерацией Соединенные Штаты Америки сегодня уже таковой не являются, ибо с 1952 г. США развиваются как асимметричное государство за счет особого статуса Пуэрто Рико и Северных Маршал. По мнению В.Е. Чиркина, симметричные федерации нередко возникают «снизу» на основе союза, однако данное правило вовсе не является обязательным. Так, например, Чехословацкая федерация была создана путем внесения изменений в Конституцию страны 1968 г. и была юридически симметричной. В то же время учрежденная на основе союзного договора 1964 г. между Танганьикой и Занзибаром Объединенная Республика Танзания имела явно асимметричный характер.
Вместе с тем следует отметить, что в соответствии с Конституцией 1994 г. Эфиопия является симметричной федерацией, однако принято считать, что данное государство сможет просуществовать в своем «первозданном симметричном виде» сравнительно недолго.
Асимметричная федерация имеет три разновидности. Первая модель (как ее принято называть в науке - асимметрия несубъектов федерации) характеризуется наличием наряду с субъектами федерации других территориальных образований, не являющихся субъектами, например, федеральных владений, федеральных округов, федеральных территорий, а также
«ассоциированных» государств. Однако, по мнению М.В. Глигич-Золотаревой, с существованием такого рода асимметрии сложно согласиться, т.к. статус «ассоциированных» государств слишком широк и разнообразен, а порой и вообще не выделим [7, с. 116]. У Франции, являющейся унитарным государством, есть ассоциированная территория - Новая Каледония, которой предоставлено право управления со стороны бывшей метрополии (верховный комиссар Новой Каледонии назначается правительством Франции). В соответствии с Федеративным договором, заключенным между Российской Федерацией и Республикой Татарстан, последняя провозгласила себя «ассоциированным» членом Федерации, получавшим большие права, чем другие ее субъекты.
Вторая модель - «скрытая», или реальная, асимметрия. В данном случае федерация может состоять из однопорядковых субъектов (Австрия, Федеративная Республика Германия, Швейцария), которые формально равны, но фактически не в состоянии реализовывать свое равноправие [7, с. 117]. Так, в Федеративной Республике Германия одна из земель - Бавария в соответствии со своей Конституцией провозглашена государством, что противоречит федеральной Конституции Германии 1949 г. В Австрии и Швейцарии субъекты имеют неодинаковое представительство в верхней палате парламента, зависящее от численности населения субъектов.
Третья модель асимметричной федерации (формальная асимметрия) подразумевает легально закрепленное в конституциях или иных нормативных правовых актах неравноправие субъектов федерации. Типичным примером такой формы асимметрии является Российская Федерация, включающая 83 (а изначально 89) субъекта. При этом согласно ч. 1 ст. 5 Конституции РФ Россия состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Таким образом, Конституцией РФ изначально заложены элементы асимметрии в федеративном устройстве Российского государства.
Необходимо отметить, что определенные положения, закрепляющие асимметрию субъектов Российской Федерации, были заложены еще до принятия Конституции РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 11 Основного закона России разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Возможно, что появление в Конституции РФ указанных положений связано с требованиями субъектов Российской Федерации включить в состав Конституции РФ федеративный договор, который считался основой построения федеративных отношений в России [8, с. 128]. Помимо изложенного, при разработке Конституции РФ принимались во внимание напряженные отношения с рядом республик в составе Российской Федерации, в частности, Республикой Татарстан и Чеченской Республикой. В целях предотвращения выхода указанных субъектов из состава Федерации была предусмотрена возможность разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами иными договорами, помимо федеративного [9, с. 38].
Таким образом, была создана правовая основа для разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами на основе договоров. К лету 1999 г. было заключено 46 двухсторонних договоров и около 250 соглашений [9, с. 38], разделивших субъекты Российской Федерации на несколько категорий. По участию в договорном процессе разграничения предметов ведения и полномочий они разделились на подписавших договоры и не подписавших их. Для первых правовой основой стали не только Конституция РФ и федеральные законы, но и договоры (соглашения); другие же по-прежнему строили свои отношения с федеральными органами власти в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.
Между субъектами Российской Федерации, заключившими с федеральными органами государственной власти договоры (соглашения), возникли существенные различия в статусе из-за дифференцированного подхода в определении предметов ведения и полномочий, закрепленных этими двухсторонними документами [10, с. 24].
Таким образом, процесс договорного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами однозначно привел к возникновению асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации.
Определенные черты асимметрии имеются также у автономных округов, входящих в состав края или области. Конституция РФ создала такую конструкцию федеративного устройства России, при которой некоторые субъекты Федерации стали «двухуровневыми», или, как их еще называют в теории, «сложносоставными». Согласно ч. 4 ст. 66 Конституции РФ ряд автономных округов входит в состав краев или областей, что предполагает существенное отличие их правового статуса от статуса иных субъектов Федерации. Именно их «вхождение» в состав области (края) обусловливает особенности их правового положения по сравнению с иными субъектами Федерации.
Прежде всего статус края, области, автономного округа определяется Конституцией РФ (ч. 2 ст. 5 и ч. 2 ст. 66) и уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Федерации. Основной закон РФ предусматривает также возможность определения статуса автономных округов в ином порядке. По представлению законодательных и исполнительных органов автономного округа может быть принят федеральный закон об автономном округе (ч. 3 ст. 66 Конституции РФ). Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ).
Факт вхождения автономного округа в состав края (области) допускает распространение на него полномочий органов государственной власти края (области). Однако эти полномочия отличаются от тех, которые край (область) осуществляет в отношении других своих частей, т.к. автономный округ, входящий в состав края (области), не является административнотерриториальной единицей и остается равноправным субъектом Федерации, что также закреплено федеральным законодателем (п. 6 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [11]).
Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов край (область), автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти и могут передать осуществление части своих полномочий друг другу путем договора между соответствующими органами государственной власти либо принятия закона края (области) или округа.
Но наиболее ярким примером закрепления асимметрии в Конституции РФ является признание особого статуса «республик» в составе Российской Федерации по сравнению с другими ее субъектами.
Согласно ч. 1 ст. 5 Конституции РФ Россия состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономного округа - равноправных субъектов Федерации. При этом в Конституции РФ можно выделить ряд положений, закрепляющих асимметрию республик по сравнению с другими субъектами Федерации. Во-первых, только республика в составе Российской Федерации в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ названа государством. Во-вторых, республики вправе иметь свои конституции, в то время как другие субъекты - уставы. В-третьих, республики наделены правом устанавливать свои
государственные языки. Помимо изложенного, долгое время республикам было предоставлено право устанавливать свое гражданство [12].
Таким образом, можно сделать вывод, что республики в составе Российской Федерации занимают более «высокое» положение в иерархии субъектов Федерации по сравнению с другими регионами России. Основания подобного положение обусловлены отчасти историческими традициями, объективной реальностью, сложившейся во время «парада суверенитетов» и построения нового российского федерализма.
В Конституции РФ можно выделить еще одно положение, которое закрепляет неравный статус для субъектов Российской Федерации. Такое ограничение установлено для Еврейской автономной области. В частности, указанный субъект в настоящее время в соответствии с действующим законодательством не имеет абсолютно никакой возможности изменить свой конституционно-правовой статус.
Все изменения федеративного устройства Российского государства, происходившие в период с 2005 по 2009 гг., осуществлялись в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17.12.2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» [13] путем объединения двух и более субъектов в один. В результате с момента принятия указанного Закона было разработано пять «объединительных» [14; 15; 16; 17; 18] законов, затрагивающих
исключительно края (области) и входящие в их состав автономные округа, а общее число субъектов Российской Федерации за три года сократилось с 89 до 83.
Однако процедура объединения или изменения конституционно-правового статуса субъекта не может быть применена в отношении Еврейской автономной области и двух последних «не объединившихся» автономных округов в силу ст. 5 Конституции РФ.
В ч. 1 ст. 5 Конституции РФ перечислены виды субъектов Российской Федерации, составляющие структуру Российской Федерации. При этом автономная область в ней указана в единственном числе, а автономные округа - во множественном. Статья 5 Конституции РФ находится в главе I Конституции РФ, следовательно, ее изменение возможно только в силу принятия новой Конституции РФ. Поэтому невозможно упразднение автономной области и всех автономных округов [19, с. 31; 20, с. 83].
Некоторые исследователи не видят в этом большой проблемы, т.к., согласно их мнению, в случае, если действительно исчезнут все автономные округа и автономная область, позднее возможно появятся другие субъекты Российской Федерации с аналогичным статусом [21, с. 20]. Однако по этому поводу мы согласимся с позицией В.В. Кульчевского [22]: ч. 1 ст. 5 Конституции РФ сформулирована в настоящем времени и не может трактоваться с учетом последующих изменений в федеративном устройстве России.
Таким образом, Еврейская автономная область и, как минимум два автономных округа не смогут изменить свой конституционно-правовой статус в период действия Конституции РФ 1993 г.
В заключение подчеркнем, что в юриспруденции нет единого мнения относительного того, допустимо ли наличие в структуре федерации каких-либо элементов асимметрии. По мнению Л.М. Карапетяна, недопустимо признание асимметрии конституционно-правового статуса субъектов федерации для любого федеративного государства [2, с. 59]. В.Е. Чиркин, наоборот, считает, что наличие элементов асимметрии в федеративном устройстве государства может быть объективно обусловлено [6, с. 127]. И.А. Конюхова признает, что асимметричность федерации может быть объективной и оправданной на конкретном историческом этапе, а может быть искусственной, создающей почву для постоянной конфликтности и борьбы субъектов федерации за уравнивание их в правах [5, с. 53].
Таким образом, существование определенного рода асимметрии в федеративном устройстве России возможно. Однако асимметрия должна исходить не из различий в
конституционно-правовом статусе субъектов Федерации, а также из объективных причин экономического, культурного, географического, культурного и других факторов. Так, возможно существование определенной асимметрии в отношении Москвы как столицы Российской Федерации и Калининградской области как особой экономической зоны, Иркутской области в связи с особым положением озера Байкал, Краснодарского края в связи с наличием особой рекреационной зоны и ряда других субъектов Федерации. Наличие подобного рода асимметрии не будет носит ярко выраженный характер и позволит «сгладить» существующие в настоящее время различия в конституционно-правовом статусе субъектов Российской Федерации.
Литература
1. Конституция РФ // Российская газета. 2009. 21 января.
2. Карапетян Л.М. К вопросу о моделях федерализма (Критический обзор некоторых публикаций) // Государство и право. 1996. № 12.
3. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.,
1998.
4. Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993.
5. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М.: Городец, 2004.
6. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. № 8-9.
7. Глигич-Золоторева М.В. Правовые основы федерализма. М.: Юристъ, 2006.
8. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000.
9. Шахрай С.М. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий как инструмент региональной политики федеративного государства // Договорные принципы и формы федеративных отношений в Российской Федерации: Проблемно-тематический сб. М.,
1999.
10. Соловьев В.А. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами как черта асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации // Современное право. 2006. № 7.
11. Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
12. Закон Российской Федерации от 28.11.1991 № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 6. Ст. 243.
13. Собрание законодательства РФ. 2001. № 52. Ч. 1. Ст. 4916.
14. Федеральный конституционный закон от 25.03.2004 № 1-ФКЗ «Об образовании в
составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате
объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 13. Ст. 1110.
15. Федеральный конституционный закон от 14.10.2005 № 6-ФКЗ «Об образовании в
составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате
объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 42. Ст. 4212.
16. Федеральный конституционный закон от 12.07.2006 № 2-ФКЗ «Об образовании в
составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате
объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 29. Ст. 3119.
17. Федеральный конституционный закон от 30.12.2006 № 6-ФКЗ «Об образовании в
составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате
объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
18. Федеральный конституционный закон от 21.07.2007 № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 30. Ст. 3745.
19. Авакьян С.А. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: проблемы и пути их решения // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2003. № 2.
20. Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации. М.: Изд-во ИГиП РАН, 1999.
21. Усс А.В., Безруков А.В., Кондрашов А.А. Проблемы образования субъектов Российской Федерации и изменения их конституционно-правового статуса в контексте перспектив российского федерализма // Журнал российского права. 2004. № 7.
22. Кульчевский В.В. Правовые проблемы утраты статуса субъекта Российской Федерации // Право и политика. 2008. № 11.
