CC BY
223
ДВОЙСТВЕННЫЙ ХАРАКТЕР ПРАВОВОГО СТАТУСА СУБЪЕКТА КАК ОДНА ИЗ ПРОБЛЕМ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Рассматриваются вопросы специфики российского федерализма, в частности асимметричность российского федерализма и основные причины ее возникновения.
Симметричными в науке конституционного права называют федерации, которые состоят из субъектов, обладающих равным статусом, прежде всего в сфере отношений субъектов федерации с федеральным центром. Симметричная федерация в идеале состоит из однопорядковых составных частей, имеющих равный статус. С одной стороны, это несомненный плюс такой разновидности федерации, так как позволяет избежать многих проблем в отношениях субъектов федерации друг с другом, а также в отношениях между центром и субъектами. Однако, как пишет В. Е. Чиркин: «...жесткое конкретно-практическое проведение этой идеи в жизнь способно привести к игнорированию интересов этнических общностей, территориальных коллективов, экономических, исторических и иных особенностей отдельных регионов»1.
Асимметричные федерации — это федеративные государства, состоящие из субъектов с разным правовым статусом. Правоведами даются различные определения асимметричным федерациям. Так, М. В. Баглай и В. А. Туманов определяют асимметричность федерации как наличие некоторых неравенств в правовом статусе субъектов федерации. Авторы указывают, что асимметричность — это определенное отступление от такого основополагающего принципа федеративного государственного устройства, как равенство всех субъектов федерации2. Современная асимметричная федерация имеет три разновидности.
Первая разновидность характеризуется тем, что наряду с равноправными субъектами федерации в ее состав входят и другие территориальные образования (зачастую не являющиеся субъектами). Это структурно-асимметричная федерация. При этом неравенство между составными частями заложено уже в самой структуре федерации, так как права несубъектов заранее ограничены по сравнению с субъектами. Примером такой асимметричной федерации могут служить США, где наряду с 50 штатами есть федеральный округ Колумбия, который не имеет своих представителей в сенате, а в нижней палате парламента представлен только делегатом с правом совещательного голоса, имеются в США также три федерально-управляемые территории (Гуам, Виргинские острова, Восточное Самао), ассоциированные государства (Пуэрто-Рико, Республика Палау).
Вторая разновидность ассиметричной федерации включает только субъекты, но они различны по своему статусу. Наиболее типичным примером является Российская Федерация.
Третья разновидность асимметричной федерации — это государство, являющееся декларативно симметричным и имеющим «скрытую асимметрию».
Такие государства состоят из однородных субъектов, имеющих одинаковые названия, но равны они не во всех отношениях. Например, федерализм в Австрии и Швейцарии.
Стоит отметить, что асимметричные федерации очень редко существуют в «чистых» формах. Так, например, в Индии соединены элементы всех трех форм. Асимметричные федерации в своем развитии всегда ставят перед собой конкретные задачи, стремясь, как правило, свести к минимуму свою асимметричность. Так, Россия в настоящее время стремится к равноправию своих субъектов, что иногда приводит к появлению необоснованных «требований» со стороны различных субъектов, к примеру, о создании Уральской и Вологодской республик.
Каждая разновидность федерации имеет свои достоинства и недостатки, поэтому нельзя сказать однозначно, что симметричная модель является наилучшей. Исторический опыт показал, что не всегда наличие в федерации однопорядковых субъектов гарантирует ее незыблемость и устойчивость. К примеру, распад Чехословацкой Федерации в 1993 году, Югославии в 1992 году и СССР в 1991 году показал, что наличие в их конституциях положений о равнозначности их субъектов не явилось решением проблем этих стран3. Таким образом, необходимо сделать вывод о том, что искусственное и слишком жесткое выравнивание статуса субъектов без учета их социально-экономических, исторических, национальных и географических особенностей может принести существенный вред государству. Стоит отметить, что проблемной стороной федерализма асимметричность становится тогда, когда и достигает существенных масштабов. Асимметричность в идеале не должна приводить к нарушению принципа равноправия субъектов федерации в отношениях между собой и с центральной властью, зачастую асимметричность может способствовать социально-экономическому выравниванию субъектов федерации и решению некоторых этнический проблем.
Асимметричность российского федерализма, как одна из его проблемных сторон, привлекает внимание правоведов на протяжении последнего десятилетия. Так, например, И, А. Умнова отмечает, что Россию «отличает ярко выраженный элемент асимметрии и разнородность с точки зрения демографических и социально-экономических характеристик входящих в нее субъектов»4.
Говоря об асимметричности федерализма в России, стоит иметь в виду, что Российская Федерация является «глубоко» и всесторонне ассиметричной, то есть асимметричность российского федерализма проявляется в различных сферах государственной деятельности; правовой, властной, бюджетной, экономической и т.д. Таким образом, асимметричность федерализма-в Российской Федерации — это явление многогранное, представляющее реальную угрозу основам государственного строя. В первую очередь в российском федерализме можно констатировать правовою асимметрию. По мнению В. Б. Пастухова, «правовая асимметрия Российской Федерации есть индикатор ее нестабильности. Он свидетельствует о том, что нынешняя федерация пока еще в большей степени базируется на фундаменте старой советской государственности, чем на собственных основах»5. Правовая асимметрия Российской Федерации заложена в Конституции РФ и в основных законах субъектов РФ. В связи с установленным в ст. 5 Конституции РФ различным статусом субъектов Российской Федерации республики относят-
ся к числу национально-государственных образований, края, области и города федерального значения — к числу административно-территориальных единиц, а автономная область и автономные округа — к числу национально-территориальных образований. Такое разнообразие правового положения субъектов территориального устройства РФ порождает ряд проблем практического и теоретического характера: проблему правового равноправия субъектов РФ, суверенитета и самоопределения народов, проблему асимметричности конституционного статуса субъектов и т. д. Кроме того, асимметричность Российской Федерации еще более усложняется и. фактом существования в России сложносоставных субъектов.
Некоторые положения Конституции РФ, определяющие территориальное устройство РФ, очень неоднозначны, а потому противоречивы. Так, ч. 1 ст. 5 Конституции РФ устанавливает равноправие всех субъектов РФ (республик, краев, областей и др.), в то время как ч. 2 ст. 5 Конституции РФ определяет статус республики как государства внутри государства, что само по себе исключает равнозначность республики с областью или иными субъектами РФ. На этот счет в науке конституционного права существуют различные мнения. По мнению В. Н. Иванова и М. М. Назарова, Российская Федерация — это государственное образование,,, в котором всем республикам принадлежит полнота государственной власти на своей территории. Республики одновременно считаются и субъектами России и суверенными государствами в ее составе. Здесь наблюдается существенное противоречие, так как «...суверенное государство не может находиться в лоне другого государства, тогда первое не является таковым»6. Такого же мнения придерживается Г. В. Игнатенко и указывает: «Конституция РФ обозначила республику как государство, причем весьма деликатным образом «...республика (государство)...», но, не сопроводив словом в скобках перечень иных субъектов...», таким образом, получается, что «...то, что названо государством равноправно с тем, что таким термином не названо»7. С другой стороны, анализируя положения Конституции РФ, можно сделать вывод о том, что она не предоставляет республикам больше самостоятельности, чем иным субъектам Федерации, и не ставит республики на «особое место» среди всех субъектов. Однако однозначный вывод о равенстве статуса всех субъектов РФ также сделать невозможно, так как правовая природа формулировки ст. 5 по поводу того, что республики являются государствами, не ясна.
Среди субъектов Российской Федерации, не являющихся республиками, также нет равенства в их статусе. Конституция РФ не решает проблему вхождения автономных округов в состав области или края. Положение о вхождении автономных округов в состав той или иной области или края сложилось исторически. Однако на протяжении длительного времени, входя в состав той или иной области или края, округ подчинялся им не только территориально, но и административно. Конституцией РФ и Федеральным договором установлено равноправие всех субъектов РФ и не регламентируется подчинение автономного округа тому региону, в состав которого он входит. В настоящее время единственными регуляторами отношений между областью и автономными округами признаются договоры между органами государственной власти автономного округа и области и заключенные на их основе соглашения.
Таким образом, неравнозначность статуса субъектов РФ требует реформирования. Однако, с одной стороны, повышение статуса краев и областей до уровня республик практически невозможно по причине различия в происхождения республик и иных субъектов РФ. Для республик источником происхождения является государственный суверенитет, реализующий право народов на самоопределение, а области и края функционируют на основе полномочий, переданных им федеральным центром. Таким образом, народ, проживающий в республиках, су-веренен, и, следовательно, имеет больше прав, чем народ любого другого субъекта РФ. Очевидно, что различие в государственно-правовой природе и статусе субъектов было предопределено самой моделью российского федерализма. До тех пор, пока в России будет сохранен национальный признак в организации республик и автономий, будут существовать и все рассмотренные выше различия и неравенства. Причем, учитывая, что в России национальный признак представлен как «квазинациональный» (только в четырех из 21 республики титульная нация составляет большинство населения, а в Еврейской автономной области евреев всего 4 процента), вывод о несоответствии российского федерализма общепринятым моделям федерации очевиден.
Об экономической асимметрии Российской Федерации, по мнению кандидата экономических наук Н. И. Лариной, говорит тот факт, что состав Российской Федерации определялся системой территориального деления РСФСР, которая в свое время была создана без учета возможного функционирования в рамках реального федеративного государства, так как автономные образования внутри РСФСР выполняли только минимальные экономические функции, а в настоящее время, по сути, эти же регионы являются субъектами Российской Федерации и вынуждены регулировать региональные экономические вопросы и отвечать за них8.
Распределение налоговых поступлений и средств федерального бюджета является индикатором ряда проблем, возникающих на пути установления в стране федерализма. Так, заключение двусторонних договоров привело к тому, что для разных групп субъектов были установлены различные процентные отчисления в федеральный бюджет от сумм налоговых платежей, собираемых на территории того или иного субъекта. Таким образом, в России еще на первых этапах построения федерализма произошла фрагментация национального рынка. Некоторые субъекты РФ стали рассматривать себя как самодостаточные и полноправные субъекты экономического пространства. Конечно, такая ситуация негативным образом сказывается на российском федерализме.
В результате двусторонних соглашений между Правительством РФ и республиками Татарстан и Башкортостан в республиканскую собственность были переданы столь прибыльные отрасли экономики, как добыча и переработка нефти, а также производство электроэнергии. А в соответствии с договором, подписанным в июне 1995 года между Москвой и Республикой Саха (Якутия), в собственность республики перешли 26 процентов добываемых на ее территории алмазов, 30 процентов золотодобычи и немного меньшая доля нефтяных и газовых запасов9. Таким образом, складывается такая ситуация, когда по причине «... “принципа сохранения” все налоги, которые не доплатили в федеральную казну, скажем Татарстан или Башкортостан, вынуждены компенсировать другие
субъекты Федерации...»10. Как говорил в 2001 году Председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ Е. С. Строев: « .. .Федерация не бывает какой-то косой: у одних больше прав, у других меньше. Попытка сделать для одной республики льготы, для других регионов, особенно русских, вообще никаких льгот не давать, приводит только к перекосу. Нарушается конституционное равенство субъектов»11. Несомненно, все эти факты способствуют усилению экономической асимметрии в Российской Федерации.
По мнению В. Б. Пастухова, проблема экономической асимметрии в Российской Федерации может быть частично решена за счет проведения бюджетной и налоговой реформ. Здесь, по мнению автора, принципиальное значение имеют место уплаты налогов и способ их дальнейшего распределения между бюджетами различных уровней. По мнению В. Б. Пастухова, причиной того, что большая часть всех налоговых поступлений скапливается в крупных городах, является то, что налог в РФ уплачивается по месту регистрации предприятия или его филиала, а не по месту его фактической деятельности. В результате наиболее пополняемыми являются бюджеты крупных городов, где в основном и расположены центральные офисы предприятий. Кроме того, по мнению автора, причиной экономической асимметрии является правовая асимметрия России, и решить обе эти проблемы можно только посредством административно-политической реформы. ,
О существовании в России бюджетной асимметрии, по мнению Н. И. Лариной, говорит тот факт, что в Российской Федерации только несколько субъектов имеют не зависящие от федерального центра бюджеты, позволяющие им самостоятельно осуществлять экономическую, социальную и другие виды политик на собственной территории, а остальные регионы полагаются на федеральный Фонд финансовой поддержки регионов12. По мнению И. М. Бусыгиной, политический вес «главных республик»: Татарстана, Башкортостана и Республика Саха (Якутия) — сделали их «зачинщиками» бюджетной асимметрии, республики не без успеха пытались выстроить отношения с центром конфедеративного типа13.
Таким образом, можно сделать однозначный вывод о том, что все проявления асимметрии российского федерализма связаны в первую очередь с тем, что субъекты Российской Федерации фактически неравноправны. Изменить такое положение можно посредством реформы территориального устройства Российской Федерации, которая должна решить в первую очередь проблему различий статуса, социально-экономического и бюджетного положения субъектов России.
Примечания
1 Чиркин В. Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ II Государство и право. 1994. № 8. С. 153.
2 Баглай М. В., Туманов В. А. Малая энциклопедия конституционного права. М.: БЕК, 1998. С. 22.
3 Уманова И. А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. № 11. С. б.
4 Пастухов В. Б. Российский федерализм: политическая и правовая практика IIОНС. 2003. № 3. С. 64.
5 Иванов В. Н., Назаров М. М. Политико-идеологические и социально-экономические аспекты российского федерализма// Социол. исслед. 2001. № 7. С. 23-29.
6 Игнатенко Г. В. Международно-правовой статус субъектов Российской Федерации // Рос. юрид. журн. 1995. № 1. С. 17.
7 Ларина Н. И. Кризис российского федерализма — в поисках выхода // ЭКО. 1998. № 10. С. 23.
8 Росс К. Федерализм и демократизация в России // Полит, исслед. 1999. № 3. С. 22.
9 Нестеров Ю„ Вишневский Б. Конституционная реформа: дальше откладывать нельзя // Российская Федерация сегодня. 1999. № 20. С. 41.
10 Строев Е. С. Принимая закон сегодня, надо думать о завтрашнем дне // Российская Федерация сегодня. 2001. № 15. С. 13.
11 Пастухов В. Б. Российский федерализм: политическая и правовая практика // ОНС. 2003. № 3. С. 62.
12 ЛаринаН. И.Кризис российского федерализма—в поисках выхода//ЭКО. 1998. № ю. С. 26.
13 Бусыгина И. М. Асимметрия федерации: Россия и опыт Германии // Мировая экономика и меж-дунар. отношения. 1998. № 12. С. 148.
