CC BY
62
развитие теории федерализма в современной россии
A.M. ЛИМОНОВ,
кандидат юридических наук, доцент С.А. АКИМОВА,
кандидат юридических наук
e-mail: akimova_S@mail.ru
Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
Аннотация. Анализируется проблема развития теории федерализма, вопросам объединения и укрупнения субъектов Российской Федерации в современных условиях.
Ключевые слова: федерализм, субъектный состав России, асимметрия субъектов федерации.
DEVELOPMENT OF THE THEORY OF FEDERALISM IN MODERN RUSSIA
AM LIMONOV, candidate of law sciences, dotsent S.A. AKIMOVA, candidate of law sciences
Annotation. The article concerns the problems of developing the theory of federalism, the issues of uniting and enlargement ofthe Russian Federation constituent territories in modern conditions.
Keywords: Federalism, composition the Russian Federation constituent territories, asymmetry ofthe Russian Federation constituent territories.
Одним из научных направлений, разрабатываемых профессорско-преподавательским составом кафедры конституционного и муниципального права МосУ МВД России, является теория федерализма, которая позволяет установить обоснованные критерии динамичного прогрессивного развития России. Одной из актуальных проблем современного развития страны является единство и целостность России в условиях национально-государственного федерализма, что обусловливает возрастание интереса к его проблемам.
Идеология укрепления российского федерализма как конституционного принципа является неизменной для современной науки и государственной политики. Однако радикальная модернизация федеративной политики возможна при условии провозглашения российских регионов локомотивом поступательного развития и технологического обновления России. Сегодняшние проблемы развития страны объективно требуют более высокого уровня участия субъектов Федерации в модерни-зационном процессе. Это подтверждает убеждение в необходимости и дальше развивать теорию российского федерализма на основе преемственности и востребованности в будущем1.
Процесс объединения субъектов Федерации, получивший активизацию в последнее время, затрагивает вопросы единого федеративного государства, его принципов. Сегодня федерализм в России может быть охарактеризован новыми подходами, позволя-
1 Юсубов Э.С. Методологические основы исследования проблем российского федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 24. С. 18.
ющими поднять вопрос о переоценке конституционного принципа федерализма. Возникает необходимость научного анализа возможности изменения состава субъектов России в условиях федерализма, поскольку существуют противоположные взгляды на дальнейшее развитие федеративных отношений. Позиция одних ученых, состоит в том, что принцип федерализма ведет к ослаблению государства, а это недопустимо именно сейчас, когда, как никогда, актуальна идея сильного крепкого государства. Другие ученые придерживаются противоположной точки зрения. Так, по мнению Б.Н. Топорнина, федерализм должен укреплять государство - для этого необходимо просто уметь грамотно использовать этот принцип. Как отмечается в юридической литературе, принцип федерализма - это такая модель управления, которая отвечает потребностям нашего времени с учетом необходимости сохранения целостности государства и обеспечения своеобразия отдельных его территорий2.
Одна из важнейших задач государственного строительства - укрепление единства и эффективности Российского государства как единого целого. Для решения этой задачи ключевой проблемой, на которую обращают внимание многие ученые и политики, по-прежнему остается структура и состав федерации с точки зрения ее государственно-территориального устройства. Структуру России в государственно-территориальном измерении
2 Золотарева М.В., Хабриева Т.Я. Правовые основы изменения состава субъектов Российской Федерации // Гос-во и право. 2001. № 1.С.91.
определяет ст. 65 Конституции РФ перечисляя субъектов Федерации. Однако, с момента принятия Конституции РФ в ст. 65, перечень субъектов РФ претерпел изменения. На основании решений соответствующих субъектов Федерации их новые названия были включены в текст ст. 65 Указами Президента России от 9 января 1996 г. № 20 «О включении новых наименований субъектов Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации», от 10 февраля 1996 г. № 173 «О включении нового наименования субъекта Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации», от 9 июня 2001 г. № 679 «О включении нового наименования субъекта Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации», от 25 июля 2003 г. № 841 «О включении новых наименований субъектов Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации» (на основе постановления Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. № 15-П по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции РФ), а пять федеральных конституционных законов «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа», «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа», «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа», «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа», «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» сократили число субъектов Федерации с 89 до 83. С 1 марта 2008 г. в состав России входят 21 республика, девять краев, 46 областей, два города федерального значения, 1 автономная область, четыре автономных округа.
Даже после сокращения субъектов Федерации по числу составных частей Россия является самой большой федерацией в мире, что отражает особенность российского федерализма. К сожалению, наличие множества субъектов Федерации не способствует ни стабилизации, ни эффективности Федеративных отношений.
Как справедливо замечает В.П. Иванов, «укрупнение существующих ныне субъектов Фе-
дерации — объективная потребность»3, так как эффективно управлять 83 субъектами Федерации из одного центра представляется весьма затруднительным.
Сокращение количества субъектов актуально и потому, что многообразие субъектного состава России хотя и предполагает формирование устойчивых и эффективных федеративных отношений, однако эту задачу сложно выполнить в силу того, что многие из субъектов Федерации не имеют потенциала, отвечающего статусу государственного образования, что придает России асимметричный характер и составляет вторую особенность ее государственно-территориальной структуры.
Конституция РФ классифицировала субъекты Федерации на пять разных по своей природе видов государственно-территориальных образований: республики, области, края, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Причем республики и автономные формирования (автономная область и автономные округа) образованы на национальной основе, в то время как другие субъекты Федерации (края, области, города федерального значения) на территориальной. Такая градация предопределяет различия в статусе субъектов Федерации, образованных на национальной и территориальной основах.
В результате политических процессов конца XX и начала XXI в. в России сложилась специфическая федеративная система. Ей присущи:
• смешанный национально-территориальный характер построения Федерации, чреватый этнонациональными конфликтами;
• неравенство статусов субъектов Федерации (различия между республиками и иными субъектами, наличие субъектов Федерации, входящих одновременно в состав других субъектов);
• асимметричность субъектов по территории и, соответственно, неравный вес голосов проживающего в них населения (экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов, которые значительно отличаются друг от друга по условиям жизни и труда граждан, степени эффективности социальной инфраструктуры, удельному весу и роли демократических институтов и процедур, уровню политической активности и характеру политических предпочтений);
• дотационность большинства субъектов Федерации, их зависимость от субвенций
3 Иванов В.П. Модели государственного устройства современной России / Вестник Московского университета МВД России. 2005. № 4. С. 16.
федеральной власти; провинциальный централизм, т.е. воспроизводство (в ухудшенном варианте) на региональном уровне существующих отношений «центр - регионы»;
• самовластие региональных элит, меньший, чем в центре, контроль за их деятельностью со стороны институтов гражданского общества;
• неоправданно высокая роль субъективного фактора, когда личные качества главы региона и его персональные связи в центре во многом определяют отношение федеральных властей к региону и тем самым социальное и экономическое положение проживающих в них граждан;
• противоречия в законодательстве, количество которого хотя и уменьшилось в результате осуществленных центром мер, но все еще остается фактором, формирующим реальную политическую ситуацию в стране.
В связи со строительством новой федерации в России проблемы соотношения национального и территориального факторов в организации государства вновь приобрели актуальное значение и продолжают оставаться предметом дискуссий не только ученых-юристов, но и философов, политологов, историков, социологов4.
Некоторые ученые считают, что нынешнее конституционное закрепление федеративного устройства России - это известный компромисс разных подходов и точек зрения, который отличается «известной зыбкостью, непрочностью, неустойчивостью»5. Так, А.Н. Аринин и Г.В. Марченко категорично заявляют, что федерализм в России существует формально, так как за ним нет реального общественного согласия6. А.Н. Лебедев приходит к выводу о том, что невозможно определить форму России, т.е. сделать однозначное заключение о статусе субъектов Федерации7. Федерация, построенная на принципе равноправия субъектов, характеризуется как симметричная, а если у субъектов Федерации не одинаковый статус, федерация считается асимметричной - констатируют многие правоведы.
Среди наиболее актуальных проблем совершенствования структуры России особо выделяет-
4 Бессонова В.В. Целостность Российской Федерации в разрезе территориального и национального аспекта Конституционное и муниципальное право. 2009. № 10. С. 14.
5 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 92.
6 Аринин А.Н., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М., 1999. С. 80.
7 Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации
(Основы концепции, конституционная модель, практика).
М., 1999. С. 59.
ся проблема преодоления асимметрии как источника конфликтности в федеративных отношениях. Асимметричный характер России усиливает и разрыв в уровнях развития субъектов Федерации. Субъекты Федерации в большинстве при их сопоставлении имеют огромные диспропорции территориального развития. Особое место среди них занимают депрессивные территории.
Значительные диспропорции регионального развития, прежде всего в экономической сфере, являются одной из причин, препятствующей реализации эффективной социальной политики в регионах России8. Каковы бы ни были причины диспропорций регионального развития, приходится согласиться с результатами исследования, проведенного Независимым институтом социальной политики, согласно которым качество жизни и возможности самореализации человека в современной России фактически зависят от места жительства9.
Проблема бедности - это не только экономическая проблема, она может иметь далеко идущие последствия и для развития общества10. Количество населения, живущего в регионах с разным качеством жизни, пока не дает повода для оптимизма. Многие социальные проблемы замыкаются на способности регионов к самостоятельному экономическому росту.
Демографические и миграционные процессы свидетельствуют об устойчивой тенденции «перетекания» человеческого потенциала в наиболее благополучные регионы страны, что в перспективе может привести к негативным социальным последствиям - «сжатию» освоенного и обжитого пространства не только на востоке и севере страны, но и во многих областях европейской части, расположенных вне зоны притяжения крупнейших агломераций.
Можно ли преодолеть растущий разрыв в уровнях развития субъектов Федерации при нынешней ее структуре и системе управления? Вопрос этот усложняется тем, что зависимость ряда субъектов Федерации от федерального бюджета не просто велика, она, какизвестно, огромна.
Очень большой и пока что все увеличивающийся разрыв в уровнях развития регионов делает невозможным достижение устойчивого экономического роста, его необходимого качества, так как
8 Миронов С.М. Рекомендации парламентских слушанию «О состоянии государственной региональной политики в Российской Федерации и ее правового регулирования» // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 1. С. 43.
9 Россия регионов: в каком социальном пространстве мы живем? Политики. М., 2005.
10 Трофимова И.Н. Региональные аспекты социальной политики Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 1. С. 15.
центр вынужден постоянно направлять ресурсы в дотационные регионы, где они используются, как правило, нерационально. Кроме того, он не дает возможности выработать и осуществить долгосрочную стратегию социально-экономического развития, оптимальную для всей страны.
Следовательно, надо искать иные способы превращения субъектов Федерации в регионы с высоким социально-экономическим потенциалом. В сложившихся условиях это может быть сделано путем укрупнения субъектов Федерации. Но каковы должны быть пределы такого укрупнения? Вот еще один из вопросов и для политиков, и для политологов, и для экономистов, и для законодателей.
Все это подводит нас к необходимости совершенствования государственно-территориального устройства России и в структурном, и в системно-управленческом аспектах. Видимо, решение этой проблемы даст стимул для дальнейшего развития Российского государства как федерации11. Этому должна способствовать реализация принципов территориального построения федерации и равноправия ее субъектов, на что нацелены «сближение экономических и социальных уровней регио-
11 Печенев В.А. Многонациональная цивилизация Россия // Журнал рос. права. 2003. № 8. С. 43.
нов, уменьшение их дифференциации по производственному потенциалу, повышение ресурсной, особенно финансовой, самодостаточности»12.
Формирование нового правового режима, нацеленного на создание равных возможностей для всех субъектов Российской Федерации, требует построения симметричной федерации, совершенствования отношений в области бюджетного федерализма, межбюджетных отношений.
Образование новой системы государственно-территориального устройства приведет к экономии расходов на управление в государстве, к укреплению основ его экономической и национальной безопасности, будет устранен разрыв между экономической и правовой основами территориального устройства13.
Нынешний этап развития Российской Федерации требует дополнительного внимания к осмыслению современных проблем государственного строительства и суверенитета, объективного научного подхода.
12 Гранберг А.Г., Кистанов В.В., Адамеску A.A. и др. Государственно-территориальное устройство России (экономические и правовые основы) / А.Г. Гранберг [и др.]. М., 2003. С. 416.
13 Васильева Л.Н. Актуальное научное издание по вопросам государственно-территориального устройства России // Журнал рос. права. 2004. № 10. С. 160.
о правовой природе и предмете договоров
страхования рисков перевозчиков в обязательстве перевозки грузов железнодорожным транспортом
A.B. ЛИНЁВА,
Управление на транспорте МВД России по Центральному федеральному округу
e-mail: lineva_a@mail.ru
Научная специальность: 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право; семейное
право; международное частное право Рецензент: кандидат юридических наук М.В. Саудаханов
Аннотация. Рассматривается юридическая характеристика договоров имущественного страхования и их место в регулировании отношений участников обязательства железнодорожной грузоперевозки. Разрабатана конструкция страховых договоров, заключаемых перевозчиками, изучены проблемы учета имущественных интересов грузовладельцев.
Ключевые слова: перевозка грузов, договор страхования, ответственность перевозчика, предпринимательский риск.
