CC BY
107
АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
УДК 347.457
Л. И. Алиева
К вопросу об основах административно-правового регулирования общественных отношений в области эмиссии ценных бумаг*
В статье исследованы вопросы правового регулирования финансовых рынков: история и современное состояние. Рассматриваются проблемы правового регулирования общественных отношений в области финансовых рынков и эмиссионных отношений, в частности.
The article deals with the issues of legal regulation of financial markets: history and current status. Discusses the problems of legal regulation of public relations in the field of financial markets and emission relations, in particular.
Ключевые слова: административно-правовое регулирование эмиссионных отношений; государственное управление в области эмиссии; рынок ценных бумаг.
Key words: administrative and legal regulation of emission relations; public administration in emissions; the securities market.
Вопросы правового регулирования финансовых рынков в целом являются предметом достаточно острых научных дискуссий, базируясь на исследованиях административно-правового регулирования рынка ценных бумаг, которое в достаточном объеме закрепляет «вопросы лицензирования профессиональных участников рынка ценных бумаг, регистрации выпусков ценных бумаг, аттестации специалистов, осуществления контроля за участниками рынка, применения административной ответственности»1.
© Алиева Л. И., 2014
* Следует обратить внимание, что можно выделить два вида эмиссии - денежная эмиссия и эмиссия ценных бумаг. Именно последняя будет являться объектом настоящего исследования.
1 Синюгин В.Ю. Административно-правовое регулирование в области рынка ценных бумаг: дис. ...канд. юрид. наук. Омск, 1998. С. 20.
118
При этом в работах большинства авторов наличествует мнение о необходимости детального правового регулирования общественных отношений в области финансовых рынков и эмиссионных отношений, в частности. Так, Г.В. Петрова указывает, что направления совершенствования законодательства о фондовом рынке должны иметь в своей основе определенные основные параметры функционирования рынка ценных бумаг и роль государства на этом рынке. При этом не менее важно создать эффективную систему регулирования рынка ценных бумаг и определить функции и границы участия государства на фондовом рынке2.
Вербицкая Н.А. пишет, что «рынок ценных бумаг может эффективно
выполнять свои функции только при условии регулирования государством
3
деятельности эмитентов и инвесторов» .
Не подвергается сомнению тот факт, что любые общественные отношения, явления и ситуации, возникающие в процессе функционирования государства и социума, требуют адекватного регулирования в целях их эффективного развития. При этом такое регулирование должно носить комплексный характер.
Так, эмиссионные отношения получат должное развитие, удовлетворяющее потребностям отечественной экономики и стремлениям к интеграции в мировое сообщество, при применении экономических, политических, информационных и правовых мер регулирования. Более того, мерам правового регулирования отдается первостепенное значение, поскольку усиление стабилизационного влияния государства на группу эмиссионных отношений позволит воедино соединить интересы частного и публичного характера, достигнуть их баланса.
Проводя исследование современного состояния правового регулирования рынка ценных бумаг, считаем необходимым обратиться к истории его становления, которую условно можно подразделить на несколько этапов.
Одной из первых попыток правового регулирования обращения ценных бумаг стало принятие Советом Министров СССР постановления от 15 октября 1988 г. № 1195 «О выпуске предприятиями и организациями ценных бумаг». Начиная с 1990 г., было принято сразу несколько значимых нормативных актов, направленных на регулирование отношений в сфере рынка ценных бумаг, среди них:
- О собственности в РСФСР: закон РСФСР от 24.12.1990 г. № 443-1;
2 См.: Петрова Г.В. Финансовое право: учеб. М., 2008. С. 192-193.
3 Вербицкая Н.А. Объект злоупотреблений при эмиссии ценных бумаг // Вестн. КрасГАУ. 2006. № 11. С. 444.
- О предприятиях и предпринимательской деятельности: закон РСФСР от 25.12.1990 г. № 445-1;
- Об утверждении Положения об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью и Положения о ценных бумагах: постановление Совета Министров СССР от 19 июня 1990 г. № 590;
- Об утверждении Положения об акционерных обществах: постановление Правительства РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 601;
- Об утверждении Положения о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР: постановление Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. № 78 и др.
Проводимая в этот период массовая приватизация государственных предприятий повлекла за собой создание значительного количества акционерных обществ открытого типа и, как следствие, потребовала создания соответствующей правовой базы, а именно:
- Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий: указ Президента РФ от 29 янв. 1992 г. № 66;
- Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества: указ Президента РФ от 1 июля 1992 г. № 721;
- О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации: указ Президента РФ от 14 авг. 1992 г. № 914;
- О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации: указ Президента РФ от 24 дек. 1993 г. № 2284;
- О мерах по организации рынка ценных бумаг в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий: указ Президента РФ от 7 окт. 1992 г. № 1186.
Таким образом, первые акты регулирования рынка ценных бумаг в большинстве своем были направлены на установление правового режима акций.
Этот же период характеризуется значительными преобразованиями на рынке государственных ценных бумаг, которые повлекли за собой принятие следующих нормативных правовых актов:
- О государственном внутреннем долге Российской Федерации: закон РФ 1992 г.;
- О выпуске государственных краткосрочных бескупонных облигаций: постановление Совета Министров - Правительства РФ от 8 февр. 1993 г. № 107;
- О выпуске государственных краткосрочных бескупонных облигаций: постановление Верховного Совета РФ от 19 февр. 1993 г. № 4526-1;
- О продаже золота путем выпуска золотых сертификатов 1993 года: постановление Правительства РФ от 25 сент. 1993 г. № 980 и др.
Одновременно происходит активизация вексельного обращения, что потребовало принятия соответствующих нормативных актов, среди которых можно назвать:
- О применении векселя в хозяйственном обороте РСФСР: постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 июня 1991 г.;
- Об улучшении расчетов в хозяйстве и повышении ответственности за их своевременное проведение: указ Президента РФ от 19 окт. 1993 г. № 1662;
- О дополнительных мерах по нормализации расчетов и укреплению платежной дисциплины в народном хозяйстве: указ Президента от 23 мая 1994 г. № 1005.
Вступление в силу части первой Гражданского кодекса РФ, в которой впервые было дано определение ценных бумаг и установлен их правовой режим, а также Федерального закона «Об акционерных обществах» в 1994-1995 гг. условно можно считать окончанием первого этапа развития правового регулирования рынка ценных бумаг.
Второй этап развития правового регулирования рынка ценных бумаг связан с вступлением 25.04.1996 г. в силу Федерального закона «О рынке ценных бумаг». В нем были закреплены следующие виды профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг: брокерская; дилерская; по управлению ценными бумагами; депозитарная; по ведению реестра владельцев ценных бумаг; по организации торговли на рынке ценных бумаг. Даны определения основных терминов.
Вторая часть Гражданского кодекса РФ, вступившая в силу 01.03.1996 г., закрепила несколько новых видов ценных бумаг. Позднее был принят целый массив федеральных законов, составляющих основу правового регулирования рынка:
- О переводном и простом векселе от 11.03.1997 г. № 48-ФЗ;
- О негосударственных пенсионных фондах от 07.05.1998 г. № 75-ФЗ;
- Об ипотеке (залоге недвижимости) от 16.07.1998 г. № 102-ФЗ;
- Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг от 29.07.1998 г. № 136-Ф3;
- Об инвестиционных фондах от 29.11.2001 г. № 156-ФЗ;
- Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации от 24.07.2002 г. № 111-ФЗ;
- Об ипотечных ценных бумагах от 11.11.2003 г. № 152-ФЗ и др.
Таким образом, принимая во внимание вышеизложенное, следует
сделать вывод о растущем с каждым годом количестве нормативных правовых актов, призванных осуществлять регулирование в сфере рынка ценных бумаг. Однако необходимо отметить, что законодательство, регулирующее финансовый рынок в Российской Федерации, остается противоречивым, поскольку формировалось без должной концептуальной основы, что создает предпосылки его нарушения и ухудшает инвестиционный климат в государстве.
Принципиально важно отметить, что весь административно-правовой массив, регулирующий эмиссионные отношения, следует поделить на две большие группы. Одна из групп будет носить специальный характер, где действие нормативных правовых актов, ее составляющих, во всей своей полноте направлено на их регулирование, вторая - частный характер, регулирующая эмиссионные отношения лишь в определенной своей части.
Современная административно-правовая регламентация эмиссионных отношений базируется на системе правовых источников, регулирующих отдельные вопросы государственного управления в указанной области.
Первоочередные идеи административно-правового регулирования эмиссионных отношений заложены в Конституции Российской Федерации. Так, в ст. 8 Основного закона Российской Федерации определены конституционные основы единства экономического пространства, свободного перемещения финансовых средств, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности, что в полном объеме распространяется на систему имеющихся в государстве эмиссионных отношений.
Как отмечают В.Г. Анненкова и Т.В. Заметина, Российская Федерация выступает как единое экономическое пространство, в котором применяются единые правила хозяйственного оборота и деятельности4. Согласно
4 Анненкова В.Г., Заметина Т.В. Конституционное право России: курс лекций. Энгельс, 2013. С. 82.
ст. 71 Конституции России вопросы финансового регулирования, в число которых, несомненно, входят эмиссионные отношения, относятся к предметам исключительного ведения Российской Федерации. Более того, федеральные законы по указанному вопросу подлежат обязательному рассмот-рассмотрению в Совете Федерации.
Далее к правовым основам следует отнести Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», который является базовым документом для функционирования финансового рынка в целом и эмиссионных отношений в частности.
Так, указанный нормативный правовой акт закрепляет основы государственного управления в области эмиссии:
- государственное регулирование эмиссии ценных бумаг в соответствии со ст. 20 указанного закона;
- лицензирование деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг (ст. 39 указанного закона) и т. д.
Особую значимость в регулировании эмиссионных отношений имеет Федеральный закон от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг».
Статья 5 Закона № 46-ФЗ определила ряд ограничений, связанных с эмиссией и обращением ценных бумаг. К ним относятся, к примеру, запрещение публичного размещения и публичного обращения, рекламы ценных бумаг, предназначенных для квалифицированных инвесторов, ценных бумаг, публичное размещение и публичное обращение которых запрещено или не предусмотрено законодательством Российской Федерации, а также документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства, но при этом не являющихся ценными бумагами в соответствии с законодательством Российской Федерации; также предусматривается ограничение эмиссии облигаций и иных эмиссионных ценных бумаг некоммерческими организациями.
Еще одним источником административно-правового регулирования общественных отношений в области эмиссии является Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», целью которого является нормативно-правовое регулирование особенностей эмиссии и обращения указанных ценных бумаг. При этом цель рассматриваемого акта в самом законе не закреплена.
Наиболее значимым, в силу своего оперативного характера, видится Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ (ред. от 28 декабря
123
2013 г.) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий Федеральной службы по финансовым рынкам России в области управления финансовыми рынками», в том числе эмиссионными отношениями.
Группу общих нормативных правовых актов, лишь в отдельных положениях содержащих административно-правовое регулирование, составляют следующие федеральные законы:
- О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ;
- О банках и банковской деятельности от 2 дек. 1990 г. № 395-1;
- Об акционерных обществах от 26 дек. 2005 г. № 208-ФЗ.
Обширный план мероприятий по совершенствованию правового регулирования рынка ценных бумаг предусмотрен в Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 2043-р5. Однако первостепенной видится проблема обеспечения действенных правовых механизмов защиты прав собственности. По мнению А.В. Габова, «до сих пор в рамках юридических механизмов не найдены способы защиты от отъема собственности (так называемого рейдерства), неэтичного поведения как эмитентов, так и инвесторов (гринмейл). До сих пор имеют место случаи хищения ценных бумаг со счетов акционеров, а пострадавшие лица (к которым можно относить не только собственников бумаг, но и их последующих добросовестных приобретателей) не могут защитить свои права, не созданы компенсационные механизмы, до сих пор
не решена проблема "финансовых пирамид", в зачаточном состоянии
6
находится система централизованных расчетов и клиринга и т. д.» .
В качестве одной из основных проблем административно-правового регулирования эмиссионных отношений в Российской Федерации, несомненно, негативно сказывающейся на инвестиционном климате в государстве, можно признать динамичность, высокую «подвижность» соответствующего законодательства. При этом ученые констатируют, что «система отношений публично-правового характера не будет, очевидно, уже никогда хоть сколько-нибудь стабильной - настолько велика динамика
5 СЗ РФ. 2009. № 3. Ст. 423.
6 Габов А.В. Ценные бумаги: вопросы теории и правового регулирования рынка. М.: Статут, 2011. С. 2.
финансовых отношений в современный период, настолько непредсказуемо изменение роли государства в регулировании экономической сферы»7.
Еще одной проблемой правового регулирования рынка ценных бумаг А.Я. Курбатов называет копирование в российское законодательство американских подходов и терминов без всякой имплементации в правовое поле Российской Федерации8.
Следует отметить динамику в развитии правовых основ регулирования рынка ценных бумаг в целом и эмиссионных отношений в частности. Более того, ученые высказывают мнение о необходимости принятия единого кодифицированного акта, основной целью которого будет являться правовое регулирование рынка ценных бумаг9.
Данная научная позиция заслуживает всесторонней поддержки и приобретает особую актуальность в свете становления в Российской Федерации института финансового мегарегулятора. Функции последнего возложены на Центральный банк Российской Федерации, отдельные структурные подразделения которого выполняют функции по управлению эмиссионными отношениями (контрольно-надзорные, разрешительные и т. д.). Аккумулирование в руках одного органа столь широкого спектра полномочий предопределяет формирование единого нормативного правового акта, нормы которого будут комплексно регулировать общественные отношения в области эмиссии.
Принципиально важно направить значительные усилия на создание гармонизированного нормативного правового акта, исключив тем самым эпизодическое и недостаточное регулирование финансовых рынков. Представляется необходимой замена применяемого сейчас фрагментарного подхода к правовому обеспечению комплексной системой регулирования, которая обеспечит функционирование открытых и безопасных финансовых рынков, современный и адекватный комплекс контрольно-надзорных мероприятий и т. п.
Решение проблемы универсального административно-правового регулирования эмиссионных отношений является одной из первоочередных задач российской науки права в целом.
7 Кошель Д.Е. Публично-правовые аспекты операций на финансовом рынке // Вестн. Омского ун-та. Сер. Право. 2009. № 4 (21). С. 104.
8 Сергеев В.В. Законодательное обеспечение рынка ценных бумаг в условиях модернизации российской экономики (с заседаниями Комиссии по законодательству в сфере деятельности кредитных организаций и финансовых рынков Ассоциации юристов России) // Банковское право. 2011. № 4.
9 См.: Сергеев В.В. Указ. соч.
Таким образом, основы административно-правового регулирования общественных отношений в области эмиссии представляют собой сложную взаимообусловленную систему со связанными между собой ее структурными элементами правовых источников разноуровневого характера.
Список литературы
1. Анненкова В.Г., Заметина Т.В. Конституционное право России: курс лекций. - Энгельс, 2013. - 300 с.
2. Вербицкая Н.А. Объект злоупотреблений при эмиссии ценных бумаг // Вестн. КрасГАУ. - 2006. - № 11. - С. 444.
3. Габов А.В. Ценные бумаги: вопросы теории и правового регулирования рынка. - М.: Статут, 2011. - 1104 с.
4. Кошель Д.Е. Публично-правовые аспекты операций на финансовом рынке // Вестн. Омского ун-та. Сер. Право. 2009. - № 4 (21). - С. 104.
5. Петрова Г.В. Финансовое право: учеб. - М., 2008.
6. Сергеев В.В. Законодательное обеспечение рынка ценных бумаг в условиях модернизации российской экономики (с заседаниями Комиссии по законодательству в сфере деятельности кредитных организаций и финансовых рынков Ассоциации юристов России) // Банковское право. - 2011. - № 4.
7. Синюгин В.Ю. Административно-правовое регулирование в области рынка ценных бумаг: дис. ...канд. юрид. наук. - Омск, 1998.
