CC BY
153
ФИНАНСОВЫЙ РЫНОК: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
О.П. Пахутко,
заместитель руководителя Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам E-mail: [email protected] ru
Аннотация. В данной статье анализируются проблемы развития законодательства о рынке ценных бумаг. Рассматриваются основные законодательные акты по правовому регулированию рынка ценных бумаг в целом и отдельных видов профессиональной деятельности.
Ключевые слова: рынок ценных бумаг, профессиональная деятельность на рынке ценных бумаг, брокерская деятельность, дилерская деятельность, доверительное управление, клиринговая деятельность, Федеральная служба по финансовым рынкам
FINANCIAL MARKET: LEGAL ISSUES
O.P. Pahutko,
Deputy Head of the Federation Council Committee On Budget and Financial Markets
Annotation. This paper analyzes the problems of development of legislation on the securities market. The basic legislation on the legal regulation of the securities market are considered in general, and certain types of professional activities — in particular.
Keywords: securities market, professional activity in the securities market, brokerage, dealership, asset management, clearing activity, the Federal Service for Financial Markets
Российское законодательство не содержит понятия рынка ценных бумаг, единого его определения юридическая наука также не выработала. С правовой точки зрения рынок ценных бумаг — это совокупность правоотношений, в которых состоят его участники. При этом участниками рынка ценных бумаг являются эмитенты, инвесторы, профессиональные участники рынка и регулирующие органы.
Правовое регулирование рынка ценных бумаг в Российской Федерации осуществляется целым комплексом нормативных правовых актов различной юридической силы, затрагивающих все аспекты функционирования рынка.
С принятием части первой Гражданского кодекса Российской Федерации в ст. 143 был установлен открытый перечень ценных бумаг, к которым были отнесены: облигация, государственная облигация, вексель, чек, депозитный и сберегательный сертификаты, банковская сберегательная книжка на предъявителя, коносамент, акция, приватизационные ценные бумаги и другие документы, которые законами о ценных бумагах или в установленном ими порядке отнесены к числу ценных бумаг.
Согласно п. 2 ст. 44 Федерального закона от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» право
квалифицировать ценные бумаги и производные финансовые инструменты и определять их виды предоставлено Федеральной службе по финансовым рынкам.
Из числа документов, отнесенных к ценным бумагам до принятия первой части Гражданского кодекса РФ, можно назвать жилищные сертификаты, предусмотренные Положением о выпуске и обращении жилищных сертификатов, утвержденным Указом Президента РФ от 10.06.1994 № 1182, которые определены, как особый вид облигаций с индексируемой номинальной стоимостью.
С введением в действие второй части Гражданского кодекса РФ к числу ценных бумаг были отнесены двойное складское свидетельство, каждая из двух его частей — складское свидетельство и залоговое свидетельство (варрант) и простое складское свидетельство (ст. 912).
С принятием Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)» от 16.07.1998 № 102-ФЗ перечень ценных бумаг пополнился закладной, удостоверяющей права залогодержателя по обеспеченному ипотекой обязательству и по договору об ипотеке. А с принятием Федерального закона «Об ипотечных ценных бумагах» от 11.11.2003 № 152-
186
Вестник Московского университета МВД России
№ 8/2013
ФЗ — облигацией с ипотечным покрытием и ипотечным сертификатом участия.
При всем разнообразии видов ценных бумаг они должны отвечать единым требованиям, установленным в Главе 7 Гражданского кодекса РФ, согласно которым ценной бумагой является документ, удостоверяющий с соблюдением установленной формы и обязательных реквизитов имущественные права, осуществление или передача которых возможны только при его предъявлении. Гражданский кодекс РФ различает ценные бумаги на предъявителя, именные и ордерные. Виды прав, которые удостоверяются ценными бумагами, их обязательные реквизиты, требования к форме и другие необходимые требования определяются законом или в установленном им порядке.
Так, требования к двойному и простому складским свидетельствам сформулированы в ст.ст. 912 — 917 ГК РФ. В отношении векселя применяется Постановление Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров СССР от 07.08.1937 № 104/1341 «О введении в действие Положения о простом и переводном векселе» и Федеральный закон от 11.03.1997 № 48-ФЗ «О переводном и простом векселе». Содержание коносамента, порядок его выдачи и передачи приводится в ст.ст. 142 — 149 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации от 30.04.1999 № 81-ФЗ. Реквизиты чека установлены в ст.ст. 877 — 885 ГК РФ. Банковская сберегательная книжка на предъявителя регулируется ст.843 ГК РФ. Депозитный и сберегательный сертификаты — ст. 844 ГК РФ и Положением «О сберегательных и депозитных сертификатах кредитных организаций», утвержденным письмом Центрального Банка Российской Федерации от 10.02.1992 № 14-3-20.
Эмиссионным ценным бумагам, сделки с которыми составляют организованный рынок, посвящен Федеральный закон от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг». К ним относятся акции, облигации, российские депозитарные расписки и опционы эмитента. Законодатель урегулировал процедуру их эмиссии, порядок регистрации, учета и хранения. ФСФР России во исполнение своих полномочий по утверждению стандартов эмиссии ценных бумаг и порядка государственной регистрации выпуска эмиссионных ценных бумаг Приказом от 25.01.2007 № 07-4/пз-н утвердила Стандарты эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг.
Процедура эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, которые могут быть выпущены в виде облигаций и иных эмиссионных ценных бумаг, установлена Федеральным законом от 29.07.1998 № 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг".
Эмитентами эмиссионных ценных бумаг могут выступать Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования,
Банк России, государственные корпорации, хозяйственные общества. Инвесторами могут быть частные российские и иностранные инвесторы (граждане и организации), в том числе различные фонды (страховые, пенсионные), Пенсионный фонд Российской Федерации, Банк России, коммерчески банки. Регуляторами рынка ценных бумаг, имеющими полномочия издавать в рамках своей компетенции подзаконные нормативные акты, регулирующие возникающие правоотношения, помимо Федеральной службы по финансовым рынкам, являются Минфин России, Банк России и Минтруда России. Однако с точки зрения функционирования инфраструктуры рынка ценных бумаг наибольший интерес представляет анализ деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг.
Надо сказать, что Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» долгое время был основным законом, определяющим важнейшие основы функционирования рынка ценных бумаг, в частности место государства в регулировании соответствующих отношений, а также особенности создания и деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, к числу которых относятся брокеры, дилеры, управляющие, клиринговые организации, депозитарии, держатели реестра, организаторы торговли на рынке ценных бумаг. 2011 год стал прорывным в развитии законодательства на рынке ценных бумаг. Были приняты основополагающие федеральные законы, направленные на регулирование инфраструктуры фондового рынка: об организованных торгах, о центральном депозитарии, о клиринге и клиринговой деятельности.
Деятельности брокеров и дилеров посвящены ст.ст.3 и 4 ФЗ «О рынке ценных бумаг» и на подзаконном уровне регулируется нормативными актами ФСФР России. Массив нормативных актов, затрагивающих деятельность брокеров и дилеров, составляет порядка 24 документов, в которых устанавливаются требования к разделению денежных средств брокера и его клиентов, регулируется предоставление информации клиенту, порядок ведения внутреннего учета сделок, правила совершения операций с денежными средствами клиентов и маржинальных сделок. Основным подзаконным актом является Постановление ФКЦБ России (предшественницы ФСФР России) от 11.10.1999 № 9 «Об утверждении Правил осуществления брокерской и дилерской деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации».
Доверительное управление ценными бумагами и денежными средствами, предназначенными для совершения сделок с ценными бумагами и производными финансовыми инструментами признается профессиональной деятельностью на рынке ценных бумаг, называется деятельностью по управлению ценными бумагами и регулируется ст.5 ФЗ «О рынке ценных бумаг». Общие нормы о доверительном управлении содержатся в ст.ст. 1012 — 1026 ГК РФ. Особенность рассматриваемых отношений состо-
ит в том, что объектом доверительного управления являются ценные бумаги, двойственная правовая природа которых оказывает влияние на содержание управления. Как отмечает Васильева О.В. «в отношении бездокументарных ценных бумаг доверительное управление правами является достаточно сложной конструкцией, не согласующейся с нормами ГК РФ[1].Спектр действий управляющего достаточно широк — от хранения ценных бумаг до реализации закрепленных в них обязательственных прав. Требования к деятельности по управлению ценными бумагами установлены в Приказе ФСФР России от 03.04.2007 №07-37/пз-н «Об утверждении порядка осуществления деятельности по управлению ценными бумагами».
Клиринговая деятельность определена в ст. 6 ФЗ «О рынке ценных бумаг» как деятельность по определению взаимных обязательств участников организованного рынка, их зачету по поставкам ценных бумаг и расчетам по ним. Основным законом, регулирующим клиринговую деятельность, устанавливающим требования к клиринговой организации и правилам клиринга, порядку создания гарантийного фонда, обеспечивающего исполнение допущенных к клирингу обязательств, является Федеральный закон от 07.02.2011 № 7-ФЗ «О клиринге и клиринговой деятельности».
Наработана большая нормативная база по регулированию депозитарной деятельности, под которой понимается оказание услуг по учету и переходу прав на ценные бумаги и хранению их сертификатов (ст. 7 ФЗ «О рынке ценных бумаг»). По согласованию с Центральным банком РФ и Минфином России ФКЦБ России приняла Постановление от 16.10.1997 № 36 «Об утверждении Положения о депозитарной деятельности в Российской Федерации, установлении порядка введения его в действие и области применения». Как сказано в самом Постановлении, оно было принято в целях создания согласованного регулирования различных сегментов фондового рынка различными ведомствами и построения единой учетной системы, которая сделает возможной обездвиживание и дематериализацию всех эмиссионных ценных бумаг.
Важной вехой в развитии депозитарного учета и в целом организованной торговли на фондовом рынке России стало принятие Федерального закона от 07.12.2011 № 414-ФЗ «О центральном депозитарии». На сегодняшний день институт центрального депозитария действует в большинстве стран с развитым финансовым рынком. Для России это новый этап развития инфраструктуры рынка ценных бумаг, характеризующийся упрощением расчетов, эффективностью учета, снижением рисков и издержек всех его участников. Тем не менее, осталось достаточно много вопросов относительно взаимодействия участников рынка ценных бумаг, соблюдения интересов эмитентов, обеспечения и реализации
прав, закрепленных ценными бумагами, что, безусловно, требует дальнейшего совершенствования законодательства в соответствии с реалиями времени.
Учет прав на эмиссионные ценные бумаги осуществляется посредством внесения записи в реестр владельцев ценных бумаг, под которым понимается система записей о зарегистрированных лицах, их лицевых счетах, об учитываемых на указанных счетах ценных бумагах и их обременении. Деятельность по ведению реестра осуществляется юридическими лицами, именуемыми держателями реестра (регистраторами), и включает в себя сбор, фиксацию, обработку, хранение и предоставление информации о ценных бумагах заинтересованным лицам (ст.8 ФЗ «О рынке ценных бумаг»).
Порядок осуществления деятельности по ведению реестра владельцев именных ценных бумаг определен Постановлением ФКЦБ России от 02.10.1997 № 27 «Об утверждении Положения о ведении реестра владельцев именных ценных бумаг». В случае прекращения действия договора на ведение реестра и замены регистратора сроки передачи документов и их состав определены Положением о порядке передачи информации и документов, составляющих систему ведения реестра владельцев именных ценных бумаг, утвержденным Постановлением ФКЦБ России от 24.06.1997 № 21.
Организацией торговли на рынке ценных бумаг занимаются специализированные профессиональные участники. Деятельность по организации торговли заключается в предоставлении услуг, непосредственно способствующих совершению гражданско-правовых сделок с ценными бумагами между участниками рынка ценных бумаг (ст.9 ФЗ «О рынке ценных бумаг»).
Фондовой биржей признается организатор торговли, отвечающий требованиям Главы 3 ФЗ «О рынке ценных бумаг», в соответствии с которой фондовая биржа может существовать только в форме некоммерческого партнерства или акционерного общества, должна соблюдать ограничения по совмещению деятельности с другими видами деятельности, ограничения по доле участия одного акционера (члена) фондовой биржи и т.д.
Однако основным законом, регулирующим деятельность фондовой биржи, является Федеральный закон от 21.11.2011 № 325-ФЗ «Об организованных торгах», который провел четкий водораздел между биржей и торговой системой. С 1 января 2013 года в связи с вступлением в силу отдельных положений Закона изменится требование к организационно-правовой форме биржи, которая будет только акционерным обществом; ужесточатся требования к учредителям (участникам) организатора торговли; вступят в силу ограничения на осуществление организатором торговли иных видов хозяйственной деятельности.
Не обошлось без коллизии. В соответствии с Федеральным законом от 21.11.2011 № 327-ФЗ «О вне-
188-Вестник Московского университета МВД России- № 8 / 2013
сении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организованных торгах» отдельные статьи ФЗ «О рынке ценных бумаг» признаются утратившими силу с 1 января 2014 года, в том числе о деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг и фондовой бирже. Таким образом, с 1 января 2014 года организатор торговли на рынке ценных бумаг перестанет быть профессиональным участником рынка ценных бумаг и, как следствие, требования Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» не будут распространяться на фондовую биржу, что концептуально противоречит рекомендациям Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ).
Деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг подлежит лицензированию, которое осуществляется ФСФР России в соответствии с Положением о лицензионных требованиях и условиях осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, утвержденным ее Приказом от 20.07.2010 № 10-49/пз-н. Этим же нормативным актом установлены условия совмещения различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Так, брокерская, дилерская, депозитарная деятельности и деятельность по управлению ценными бумагами могут осуществляться одной организацией, имеющей лицензии на осуществление соответствующих видов профессиональной деятельности. Клиринговая деятельность может совмещаться с депозитарной или деятельностью по организации торговли на рынке ценных бумаг.
Объектом пристальной заботы государства является защита прав инвесторов на рынке ценных бумаг. Поэтому, большое значение для регулирования отношений между профессиональными участниками рынка ценных бумаг и инвесторами, не являющимися профессиональными участниками, имеет Федеральный закон от 05.03.1999 № 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг". Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение государственной и общественной защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, объектом инвестирования которых являются эмиссионные ценные бумаги, а также определение порядка выплаты компенсаций и предоставления иных форм возмещения ущерба инвесторам — физическим лицам, причиненного противоправными действиями эмитентов и других участников рынка ценных бумаг на рынке ценных бумаг. Закон закрепляет дополнительные к установленным иными Федеральными законами требования к професси ональным участникам, условия размещения эмиссионных ценных бумаг среди неограниченного круга инвесторов, меры по защите прав и законных интересов инвесторов и от-
ветственность эмитентов и иных лиц за нарушение этих прав и интересов.
Отношения, влияющие на конкуренцию на рынке ценных бумаг, регулируются Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", который определяет признаки ограничения конкуренции, формулирует понятия конкурентной цены финансовой услуги, устанавливает ответственность за нарушение антимонопольного законодательства.
Нормы права, регулирующие отношения на рынке ценных бумаг содержатся также в Федеральном законе от 26.12.1995 № 208-ФЗ "Об акционерных обществах" и др. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и в Уголовном кодексе Российской Федерации содержатся нормы об административной и уголовной ответственности за правонарушения на рынке ценных бумаг.
Важную роль в регулировании различных аспектов деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг играют саморегулируемые организации, утверждающие правила и стандарты осуществления своими членами профессиональной деятельности, в том числе операций с ценными бумагами и операций, связанных с заключением и исполнением договоров, являющихся производными финансовыми инструментами.
Одной из важнейших проблем правового регулирования рынка ценных бумаг является проблема его эффективного государственного регулирования. Сегодня государственное регулирования деятельности на рынке ценных бумаг осуществляется двумя органами: ФСФР и Банком России.
Как отмечает О.В. Васильева «регулирование является важнейшим фактором, определяющим особенности операций коммерческих банков с ценными бумагами, поскольку именно формы государственного регулирования рынка ценных бумаг предопределили существование двух систем фондового рынка, различающихся степенью участия банков в сделках с ценными бумагами» [2].
Законодательство о рынке ценных бумаг ожидают значительные перемены, если будет реализовано обсуждаемое сейчас в Правительстве РФ предложение о создании единого мегарегулятора финансового рынка России в лице Центрального банка РФ.
Литература
1. Васильева О.В. Российское предпринимательство. 2005. № 1. С.31
2. Васильева О.В. Правовое регулирование деятельности коммерческого банка как профессионального участника рынка ценных бумаг в Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., — 2005. — 26 с. С. 21.
